Il Consiglio di Stato ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro il Ministero dell’Economia e delle Finanze, l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli – Monopoli di Stato – Ufficio Regionale Calabria, in cui si chiedeva la riforma della sentenza del Tar Lazio che confermava la revoca della concessione ad una ricevitoria del gioco del lotto.

Si legge: “Il provvedimento è stato adottato visto, tra l’altro, il contratto per la disciplina del rapporto di concessione della menzionata ricevitoria, sottoscritto dalla appellante presso l’Ufficio dei Monopoli per la Calabria, sede di Cosenza, con atto n. -OMISSIS- d’ordine in data 28 ottobre 2015, con decorrenza 28 ottobre 2015 e con durata fino al 27 ottobre 2024, e, particolarmente, l’art. 2 che prevede espressamente la revoca della concessione quando risulti il mancato versamento nel termine di cinque giorni dal ricevimento della lettera raccomandata A.R. con la quale è intimato tale versamento.

La stessa Amministrazione, con successivo atto del 30 agosto 2018, ha disposto la decadenza dell’interessata dalla titolarità della rivendita di generi di monopolio n. -OMISSIS-.

Il provvedimento è stato adottato visti, in particolare, gli artt. 6, punto 9, e 18 della legge n. 1293 del 1957, dal cui combinato disposto discende il divieto di gestire una rivendita di generi di monopolio per chi sia stato rimosso da mansioni inerenti a rapporti con l’Amministrazione dei monopoli di stato, incluse quelle di ricevitore del lotto, se non siano trascorsi almeno cinque anni dal giorno della rimozione.

Il Tar per il Lazio, Sede di Roma, Sezione Seconda, con la impugnata sentenza n. -OMISSIS- ha respinto il ricorso proposto avverso tali atti.

Di talché, l’interessata ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi di impugnativa:

I Error in iudicando. Erroneità della sentenza per intrinseca illogicità della motivazione in relazione al primo motivo di ricorso, con cui è stato dedotto eccesso di potere. Erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto. Violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 34, comma 1, punto 9, della legge n. 1293 del 1957.

La revoca, come prevista dall’art. 2 del disciplinare di concessione, dovrebbe intendersi riconducibile all’ipotesi, contemplata dall’art. 34 della legge n. 1293 del 1957, di “violazione abituale” delle norme relative alla gestione, che si invera quando, dopo tre trasgressioni della stessa indole entro il biennio, ne viene commessa un’altra nel semestre successivo all’ultima violazione.

Nel caso di specie, si sarebbe in presenza di due infrazioni che, in forza della normativa in materia, dovrebbero intendersi come un’unica infrazione, né si sarebbe tenuto conto del pregresso regolare adempimento delle obbligazioni convenzionali.

La revoca sarebbe stata disposta nonostante non sussistessero i presupposti di cui all’art. 34, comma 1, n. 9, della legge n. 1293 del 1957, a prescindere da quanto stabilito nel disciplinare, che potrebbe imporre l’adempimento degli obblighi al concessionario “beninteso entro il quadro normativo legislativo e regolamentare”.

II Error in iudicando. Erroneità della sentenza per intrinseca illogicità e carenza della motivazione in relazione al secondo motivo di ricorso, con cui è stato dedotto eccesso di potere. Violazione e falsa applicazione degli artt. 6 e 34, comma 1, punto 9, della legge n. 1293 del 1957. Carenza di idonea istruttoria e motivazione. Violazione e falsa applicazione di norme civilistiche (art. 1454 n. 3 e art. 1455 c.c.). Erronea valutazione dei presupposti di fatto e di diritto. Sproporzione ed irragionevolezza del provvedimento.

La sanzione irrogata non sarebbe conforme neanche all’art. 2 del disciplinare, in quanto i versamenti, seppure in ritardo, sarebbero stati effettuati comunque in data anteriore alla notifica della revoca, per cui non avrebbero potuti essere ricondotti alla categoria della “omissione” e non avrebbero potuto essere posti a fondamento del provvedimento di revoca.

La sanzione irrogata sarebbe sproporzionata e non adeguatamente motivata, sia in relazione all’entità dei versamenti tardivi, sia in relazione alla circostanza per cui gli stessi sono stati comunque effettuati; la misura applicata sarebbe immotivata sotto il profilo del venir meno del rapporto fiduciario con il soggetto gestore.

Nella fattispecie, mancherebbe la concreta valutazione della fattispecie sulla cui base graduare la reazione sanzionatoria, mentre non potrebbe avere ingresso alcun automatismo.

Il giudice di primo grado non avrebbe operato alcuna valutazione della fattispecie concreta e, in particolare, del fatto che l’inadempimento possa essere dipeso da fatto non imputabile al debitore.

Vi sarebbe stata la necessità di accertare, ai sensi dell’art. 1455 c.c., la gravità dell’inadempimento da effettuare secondo un criterio che tenga conto sia dell’elemento oggettivo sia degli elementi soggettivi.

III Error in iudicando. Erroneità della sentenza per carenza assoluta di motivazione in relazione al terzo motivo di ricorso, con cui è stata dedotta l’illegittimità del provvedimento di decadenza della rivendita di generi di monopolio.

Il provvedimento del 30 agosto 2018, con cui è stata disposta la decadenza della ricorrente dalla titolarità della concessione della rivendita di generi di monopolio n. -OMISSIS-, sarebbe illegittimo in via derivata.

IV Error in iudicando. Erroneità della sentenza per intrinseca illogicità e carenza della motivazione in relazione al quarto motivo di ricorso, con cui è stata dedotta la violazione di legge (artt. 6, 13, 18 e 34 L. n. 1293 del 1957 e artt. 94 e 95 d.P.R. n. 1074 del 1958, art. 6 L. n. 85 del 1999). Eccesso di potere. Carenza di idonea istruttoria e motivazione. Illegittimità derivata.

Il potere amministrativo di revoca di una rivendita di generi di monopolio, in caso di violazione degli obblighi nascenti da una coeva concessione del gioco del lotto, assumerebbe un carattere tipicamente discrezionale, con conseguente necessità che lo stesso sia esercitato mediante un’adeguata istruttoria e un percorso motivazionale che dia conto dell’iter logico giuridico seguito.

L’art. 34 della legge n. 1293 del 1957 conferirebbe all’Amministrazione il potere discrezionale di procedere alla revoca della gestione della rivendita di tabacchi, qualora il concessionario si renda colpevole di una delle condotte ivi puntualmente indicate.

V Error in iudicando. Erroneità della sentenza per intrinseca illogicità e carenza della motivazione in relazione al quinto motivo di ricorso, con cui è stata dedotta la violazione e falsa applicazione degli artt. 34 e 35 della L. n. 1293 del 1957. Violazione del principio di buona amministrazione. Violazione dell’art. 37 Cost. Buon andamento della pubblica amministrazione in relazione all’emanazione del provvedimento di decadenza in pendenza dei termini di impugnazione della revoca. Eccesso di potere per falsità del presupposto giuridico e ingiustizia manifesta, perché la decadenza, in quanto consequenziale alla revoca, presupporrebbe la definitività di quest’ultima.

Il provvedimento di decadenza del 30 agosto 2018 sarebbe stato emesso in pendenza dei termini di impugnazione della revoca della ricevitoria del gioco del lotto.

L’Avvocatura generale dello Stato si è costituita in giudizio per resistere all’appello.

La Sezione, con ordinanza -OMISSIS-, ha accolto l’istanza cautelare presentata dalla signora -OMISSIS-e, per l’effetto, ha sospeso gli effetti della sentenza impugnata, con la seguente motivazione:

“Considerato che, dal bilanciamento dei contrapposti interessi nella presente fase cautelare, appare prevalente l’interesse dedotto dall’appellante alla sospensione dell’esecuzione della sentenza impugnata fino alla definizione della controversia nel merito;

Considerato che le questioni proposte, anche alla luce dell’orientamento assunto da questa Sezione con la sentenza 25 gennaio 2018, n. 497, necessitano di un adeguato approfondimento, proprio della sede di merito”.

L’appellante ha depositato altra memoria a sostegno delle proprie difese.

Alla udienza del 7 maggio 2020, svoltasi in videoconferenza ai sensi dell’art. 84, comma 5 e 6, del decreto legge n. 18 del 2020, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’appello è infondato e va di conseguenza respinto.

2.1. Con una prima serie di censure, l’appellante ha invocato la violazione dell’art. 9, comma 1, punto 9, della legge n. 1293 del 1957, secondo cui l’Amministrazione può procedere alla revoca della gestione delle rivendite per violazione abituale delle norme relative alla gestione e al funzionamento delle stesse; l’abitualità si realizza quando, dopo tre trasgressioni della stessa indole commesse entro un biennio, il rivenditore ne commetta un’altra, pure della stessa indole, nei sei mesi successivi all’ultima delle violazioni precedenti.

Nel caso di specie, non sussisterebbero i presupposti per l’applicazione della norma, non essendovi l’abitualità della violazione.

La prospettazione non coglie nel segno, in quanto l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli non ha proceduto ai sensi dell’art. 9 della legge n. 1293 del 1957, ma ha disposto la revoca della concessione della ricevitoria del gioco del lotto in esecuzione dell’art. 2 del disciplinare del rapporto di concessione stipulato tra le parti il 28 ottobre 2015.

2.2. Il “cuore” della controversia, quindi, è costituito dalla corretta interpretazione della disciplina pattizia.

La concedente Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e la concessionaria signora -OMISSIS- hanno stipulato, in data 28 ottobre 2015, un contratto per la disciplina del rapporto di concessione di ricevitoria del lotto per la durata di nove anni, a decorrere dal 28 ottobre 2015, data di inizio dell’effettiva gestione, fino al 27 ottobre 2024.

L’art. 2 di tale disciplinare, ai periodi terzo, quarto e quinto, ha previsto che:

“Il raccoglitore del gioco del lotto che effettua il versamento dei proventi oltre il giorno del giovedì della settimana dell’invio dell’estratto conto sarà sottoposto alla sanzione amministrativa ed al pagamento degli interessi nella misura e con le modalità previste dall’art. 33, comma 2, della legge n. 724 del 23 dicembre 1994 e sue eventuali e successive modificazioni.

Il mancato versamento nel termine di giorni cinque dal ricevimento della lettera Raccomandata A.R. con la quale viene intimato l’adempimento, comporta la revoca della concessione, anche a norma dell’art. 1454 c.c.

La concessione è revocata altresì quando, fuori dalla precedente ipotesi, risulti, dall’esame dei rendiconti settimanali, che per tre volte nel corso del biennio è stato ritardato il versamento dei proventi del gioco e il quarto ritardo si sia verificato entro sei mesi da quello precedente”.

L’art. 2 del disciplinare, quindi, prevede due distinte fattispecie di revoca: la prima, contemplata dal quarto periodo, che subordina la revoca al mancato versamento nel termine di cinque giorni dal ricevimento della lettera raccomandata con cui è intimato l’adempimento; la seconda, contemplata dal quinto periodo, quando, per tre volte nel corso di un biennio, è stato ritardato il versamento dei proventi del gioco ed il quarto ritardo si sia verificato entro un mese da quello precedente.

Tale secondo caso riproduce quello di cui all’art. 34, comma 1, punto 9, della legge n. 1293 del 1957, mentre la revoca nei confronti dell’odierna appellante è stata disposta dall’Amministrazione ai sensi della prima fattispecie.

Infatti, nel provvedimento di revoca è dato atto che l’Ufficio, con nota del 19 dicembre 2018, notificata in data 27 dicembre 2017, ha intimato alla titolare della ricevitoria di versare entro 5 giorni dal ricevimento della stessa la somma di euro 315,56 per la settimana contabile del 5 dicembre 2017 e, con nota dell’8 gennaio 2018, notificata in data 10 gennaio 2018, la somma di euro 277,10 per la settimana del 12 dicembre 2017, mentre solo in data 22 gennaio 2018 l’interessata ha provveduto ad effettuare i versamenti.

Pertanto, come già esposto, il provvedimento di revoca è stato adottato visto il contratto per la disciplina del rapporto di concessione e, particolarmente, l’art. 2, che prevede espressamente la revoca della concessione quando risulti il mancato versamento nel termine di cinque giorni dal ricevimento della lettera raccomandata A.R. con la quale viene intimato tale pagamento.

La fattispecie concreta è totalmente aderente a quella prevista in astratto dalla fonte convenzionale, e si differenzia dall’altra ipotesi, mutuata dalla norma di legge, in quanto fa riferimento al caso in cui, nonostante la diffida, il concessionario, già in ritardo, abbia ritardato ulteriormente il versamento di oltre cinque giorni, ovvero abbia omesso completamente il versamento (le due ipotesi sono equiparate), mentre la fattispecie mutuata dall’art. 34, comma 1, punto n. 9) attiene ai casi di reiterate violazioni all’art. 30 del d.P.R. n. 3030 del 1990, come modificato dal d.P.R. n. 560 del 1996, secondo cui i raccoglitori del lotto sono tenuti a versare al concessionario, entro il giovedì della settimana successiva all’estrazione, il saldo a proprio debito, risultante dal relativo estratto conto, di cui all’art. 29 del medesimo d.P.R. n. 303 del 1990.

In altri termini, le due fattispecie sono diverse, ma ritenute sostanzialmente di pari disvalore, atteso che, con l’una, si ritiene che il rapporto fiduciario venga meno a seguito di una pluralità di ritardi in un determinato arco temporale, a prescindere dall’intimazione di pagamento effettuata dall’Amministrazione, mentre, con l’altra, si ritiene che il rapporto fiduciario venga meno quando il ritardo sia significativamente reiterato, anche con riferimento ad un’unica settimana contabile, a seguito della diffida ad adempiere ricevuta dall’Amministrazione.

Insomma, in un caso, la revoca interviene a fronte di più ritardi, nell’altro caso a fronte anche di un solo ritardo, ma reiterato a seguito della diffida ad adempiere.

2.2.1. Questa Sezione, con la sentenza n. 497 del 2018, ha seguito la tesi per cui la revoca non può ritenersi conseguenza essenziale e ineludibile della decorrenza del termine di adempimento.

In particolare, ha ritenuto che, non essendo richiamato nell’art. 2 del disciplinare l’art. 1456 cod.civ. e, quindi, non essendo stata prevista una clausola risolutiva espressa, l’Amministrazione deve valutare, ai sensi dell’art. 1455 cod. civ. il rilievo della violazione dell’obbligazione di cui alla concessione, in termini di effettiva e incidente gravità, ossia tenendo conto “sia dell’elemento oggettivo della mancata prestazione nel quadro dell’economia generale del negozio, sia degli aspetti soggettivi rilevabili tramite una indagine unitaria sul comportamento del debitore e sull’interesse del creditore all’esatto adempimento”

Di talché, seguendo tale impostazione, occorrerebbe ritenere che l’applicazione delle clausole del disciplinare attribuiscano all’Agenzia una facoltà discrezionale per procedere alla revoca della concessione.

2.2.2. Diversamente, melius re perpensa, il Collegio ritiene che il potere amministrativo discrezionale sia stato esercitato ed interamente consumato con la previsione delle clausole del disciplinare e la sottoscrizione dello stesso, sicché, una volta inveratasi la fattispecie astratta prevista nella fonte convenzionale, l’Agenzia concedente non ha alcun margine di ulteriore apprezzamento, ma è tenuta a revocare la concessione.

In altri termini, l’Amministrazione ha esercitato il suo potere discrezionale nell’individuare le fattispecie in cui l’inadempimento della parte si configura di una consistenza tale da ledere il rapporto fiduciario e, di conseguenza, da precludere la prosecuzione del rapporto concessorio.

Vale a dire che la valutazione sulla consistenza dell’inadempimento tale da impedire la prosecuzione del rapporto concessorio è stata effettuata “a monte”, nella previsione delle clausole del disciplinare, per cui nessuna ulteriore valutazione deve essere effettuata “a valle”, vale a dire una volta avvenuto l’inadempimento considerato “determinante”.

2.2.3. Pertanto, il Collegio, nel disattendere le censure dell’appellante, ritiene meritevoli di conferma le statuizioni contenute nella sentenza impugnata, in cui – premesso che il disciplinare di concessione è da inquadrare nel novero degli accordi tra i privati e l’Amministrazione, ai sensi dell’articolo 11 della legge 7 agosto 1990, n. 241, atteso che nell’ampia congerie di tali accordi rientrano tutte le pattuizioni che siano dirette a disciplinare “aspetti patrimoniali connessi all’esercizio di potestà – è evidenziato, tra l’altro, che il meccanismo descritto dal disciplinare “induce a ritenere che le parti non abbiano inteso attribuire al primo termine di pagamento – ossia quello del giovedì della settimana successiva a quella di raccolta del gioco – la valenza propria di termine essenziale, ai sensi dell’articolo 1457 c.c., atteso che la violazione di tale termine non determina di per sé un effetto risolutorio, poiché non ne deriva la revoca della concessione”, mentre riguardo al secondo termine – ossia quello di cinque giorni dal ricevimento dell’apposita diffida – “la lettura del disciplinare porta a concludere che a questa seconda scadenza sia stata attribuita una rilevanza determinante nell’economia del rapporto, tanto da comportare, in caso di infruttuoso decorso, la revoca della concessione”.

Insomma, risulta condivisibile l’assunto, secondo cui non può dubitarsi della circostanza che l’inosservanza del secondo termine di cinque giorni dal ricevimento della diffida ad adempiere sia stata qualificata come grave, avuto riguardo all’interesse del creditore, tanto da riconnettervi espressamente la conseguenza della cessazione del rapporto e che, quindi, il disciplinare ha previsto un particolare meccanismo, in forza del quale la violazione del secondo termine per il versamento delle somme – ossia quello di cinque giorni assegnato con la diffida – assume carattere determinante nell’economia del rapporto, conducendo a qualificare l’inadempimento del concessionario in termini di gravità per l’interesse del creditore pubblico.

2.2.4. Di conseguenza, ai fini di una corretta ermeneutica, non può essere enfatizzata la circostanza che nel disciplinare sia stato richiamato l’art. 1454 c.c. e non l’art. 1456 c.c.

La convenzione in discorso, infatti, disciplina il potere unilaterale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli di revocare una concessione.

Nello schema del disciplinare, come condivisibilmente affermato dal giudice di primo grado, il ricorso alla diffida ad adempiere presuppone che non sia riscontrabile la violazione di una clausola risolutiva espressa (posto che da tale violazione discenderebbe automaticamente l’effetto risolutorio, ai sensi dell’articolo 1456 c.c., senza necessità di alcuna diffida), né di un termine essenziale (atteso che, anche in questo caso, l’effetto risolutorio si verificherebbe automaticamente alla scadenza del termine, ai sensi dell’articolo 1457 c.c., salva la possibilità del creditore di dichiarare di voler esigere ugualmente l’esecuzione del contratto).

L’invio della diffida, invece, è espressamente previsto dal disciplinare, il quale stabilisce anche il termine ulteriore assegnato al debitore per l’adempimento (cinque giorni) e la conseguenza della sua violazione, ossia la revoca della concessione.

Pertanto, è del tutto plausibile ritenere che il richiamo, nel testo del disciplinare, all’art. 1454 c.c., debba essere interpretato nel senso che si sia voluto semplicemente affermare l’idoneità della violazione del termine di cinque giorni a sorreggere, di per sé sola, la revoca della concessione.

2.2.5. D’altra parte, come anche posto in luce da un recente giurisprudenza in una vicenda analoga (Cons, Stato, II, 12 marzo 2020, n. 1790), la vendita dei generi di monopoli è associata ad un regime improntato a una particolare severità, in quanto il concessionario è investito di specifiche responsabilità e l’Amministrazione ha la facoltà di prevedere, oltre a quelle previste dall’art. 34 della legge n. 1293 del 1957, ulteriori ipotesi di revoca in sede di disciplina convenzionale del rapporto concessorio, rispetto alle quali il gestore manifesta il proprio consenso mediante la sottoscrizione del contratto allo specifico scopo di garantire la tutela di interessi generali, quali la liceità del gioco e la realizzazione del prelievo fiscale.

La detta giurisprudenza ha efficacemente rappresentato che la funzionalità del sistema, sotto il profilo finanziario e contabile, richiede la massima certezza di regolarità dei flussi finanziari, sicché anche il solo ritardo nel pagamento costituisce una violazione legittimante l’adozione del provvedimento di revoca (Cons. Stato, II, n. 1790 del 2020, che richiama Cons. Stato, IV, 10 luglio 2019, n. 4825).

2.2.6. In definitiva, la ratio delle disposizioni concernenti la revoca è costituita dal venir meno, al ricorrere di determinati presupposti, del rapporto di fiducia nei confronti del ricevitore, il quale, a causa del proprio inadempimento, diviene inaffidabile, per cui la revoca e la conseguente decadenza, nel caso di specie, sono state legittimamente adottate.

2.3. Parimenti e conseguentemente infondate sono le doglianze relative al provvedimento del 30 agosto 2018, con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Ufficio dei Monopoli per la Calabria, ha disposto la decadenza dell’appellante dalla titolarità della concessione della rivendita di generi di monopolio n. -OMISSIS-.

In proposito, a fronte della prospettazione dell’appellante, che ha qualificato come discrezionale il potere esercitato dall’Agenzia, occorre, di contro, evidenziare il carattere totalmente vincolato dello stesso.

A tal fine, è sufficiente rilevare che, ai sensi dell’art. 18 della legge n. 1293 del 1957, alle rivendite di generi di monopolio si applicano le disposizioni di cui agli artt. 6, 7, 12 e 13 e che, ai sensi dell’art. 6, comma 1, punto 9, della stessa legge è disposto che non può gestire un magazzino per la vendita dei generi di monopolio chi sia stato rimosso dalla qualifica di gestore, coadiutore o commesso di un magazzino o di una rivendita, ovvero da altre mansioni inerenti a rapporti con l’Amministrazione dei monopoli di Stato, se non siano trascorsi almeno cinque anni dal giorno della rimozione.

3. Le spese del presente giudizio, considerate le oscillazioni giurisprudenziali in materia, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 9671 del 2019).

Compensa le spese del presente giudizio di appello”.