Il Tar Lazio ha respinto – tramite sentenza – il ricorso contro Adm in cui si chiedeva l’annullamento dei provvedimenti aventi ad oggetto rispettivamente “Avvio procedimento di decadenza gestione rivendita n. (…)”, con contestuale presupposta determina di “Revoca della concessione lotto n. (…) in Roma (…).

Si legge: “1. In data 10 dicembre 2018 l’amministrazione sospendeva in via cautelare la concessione della ricevitoria del gioco del lotto e contestualmente diffidava il ricevitore al pagamento delle somme che risultavano dovute per la settimana del 27 novembre 2018 per l’importo di Euro 1.319,54 e per la settimana del 4 dicembre 2018 per l’importo di Euro 787,16, entro il termine di cinque giorni decorrenti dalla diffida, con l’avvertenza che in mancanza di puntuale e tempestivo pagamento, sarebbe stata disposta la revoca della concessione.

Il ricevitore non si avvaleva della possibilità offerta dall’amministrazione di presentare osservazioni a giustificazione del ritardo prima della conclusione del procedimento.

In data 7 marzo 2019 l’amministrazione disponeva la revoca della concessione della ricevitoria del lotto accertando che il ricevitore concessionario era incorso in ripetute violazioni dell’art. 30 del d.p.r. n. 303 del 1990 che prescrive a carico di questi di versare a saldo il proprio debito verso il concessionario della rete entro il giovedì successivo alla chiusura della settimana contabile. Ad avviso dell’amministrazione il debito non saldato dal ricevitore riguarderebbe tre settimane del 2018 (settimana del 27 novembre 2018; settimana del 4 dicembre 2018; settimana dell’11 dicembre 2018). Con particolare riferimento alle somme dovute per la settimana del 27 novembre 2018, veniva inoltre accertato l’omesso versamento entro il termine di cinque giorni decorrente dalla diffida contenuta nel provvedimento di sospensione cautelare del 10 dicembre 2018.

Nella stessa data del provvedimento di revoca (7 marzo 2019) veniva avviato il procedimento di disdetta, ai sensi degli artt. 6, 9, 18, della legge n. 1293 del 1957, del contratto di appalto per la gestione della rivendita di generi di monopolio, e sempre nella stessa data (7 marzo 2019) il ricevitore provvedeva a saldare le somme dovute.

A seguito della revoca il ricevitore trasmetteva all’amministrazione le note difensive del 26 marzo 2019 con le quali chiedeva il ritiro dell’atto adottato.

2. All’udienza del 22 aprile 2020, la controversia è passata in decisione secondo quanto prevede l’art. 84 del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18.

3. La ricorrente ha impugnato gli atti relativi al procedimento di revoca della concessione della ricevitoria del lotto e l’atto di avvio del procedimento di disdetta della rivendita di generi di monopolio, affidando il ricorso ad un unico articolato motivo.

Evidenzia come il ritardo nei versamenti sia dipeso unicamente da motivi personali della ricorrente la quale avrebbe comunque sanato “ogni pendenza nel prescritto termine ingiunto”. Sottolinea inoltre che l’amministrazione, nel disporre la revoca della concessione della ricevitoria, avrebbe violato le disposizioni di legge che disciplinano l’esercizio del potere di revoca ed in particolare l’art. 34 della legge n. 1923 del 1957. Pone in luce la carenza di motivazione della revoca poiché non sarebbe stata tenuta in debita considerazione l’esiguità degli importi versati in ritardo, l’avvenuto versamento in ritardo delle somme dovute, il proprio comportamento pregresso e soprattutto la circostanza che dal complessivo importo contestato doveva essere escluso quello “riconducibile alla settimana contabile dell’11/12/2018, dato che la relativa corresponsione, congiuntamente alle ulteriori somme dovute, è stata tempestivamente effettuata il 07/03/2019, data quest’ultima in cui la necessità del relativo pagamento è stata per la prima volta palesata”. Infine, fa valere l’illegittimità derivata della preannunciata revoca della concessione della rivendita ordinaria di generi di monopolio la quale sarebbe comunque illegittima per motivi propri.

L’amministrazione, nel costituirsi in giudizio, ha sollevato con la memoria del 3 marzo 2020 l’inammissibilità del ricorso dal momento che la ricorrente avrebbe introdotto in sede giurisdizionale circostanze esimenti la propria responsabilità che, a rigore, avrebbero dovuto essere versate nel procedimento di revoca; in questo modo sarebbe stata precluso all’amministrazione di esercitare la propria discrezionalità nel valutare le esimenti nell’ambito della sede a ciò istituzionalmente deputata. Nel merito chiede il rigetto del ricorso.

Con memoria di replica depositata il 1° aprile 2020 la ricorrente ha illustrato ulteriormente le proprie ragioni e confutato quelle dell’Agenzia del Demanio e dei Monopoli

4. Il Collegio può esimersi dal valutare l’eccezione di inammissibilità formulata dalla resistente attesa l’infondatezza del ricorso, anche tenendo conto delle esimenti addotte dalla ricorrente.

La Sezione ha affrontato la tematica della decadenza della concessione della ricevitoria del gioco del lotto in più occasione e da ultimo con la sentenza 10 marzo 2020, n. 3110, le cui motivazioni, a cui si farà riferimento, vengono qui richiamate quale precedente conforme ai sensi dell’art. 74 c.p.a., con le precisazioni che seguono.

Ai sensi dell’art. 6 della legge n. 85 del 1990 si applicano, alle concessioni del gioco del lotto, le disposizioni della legge n. 1923 del 1957 relative alla distribuzione e vendita dei generi di monopoli, tra cui in particolare l’art. 34, n. 9, che disciplina la revoca della concessione per violazione abituale delle prescrizioni di legge.

Ai sensi dell’art. 30 del d.p.r. n. 303 del 1990, “I raccoglitori sono tenuti a versare al concessionario, entro il giovedì della settimana successiva all’estrazione, il saldo a proprio debito a mezzo di una o più aziende di credito che assicurino il servizio su tutto il territorio nazionale o del servizio postale”.

Con la circolare n. 13386 del 31 luglio 2003 sono state fornite concrete indicazioni in ordine al potere di revoca della concessione della ricevitoria del lotto per violazione abituale delle prescrizioni di legge. Si è previsto in particolare, che in mancanza di versamento delle somme dovute entro il doppio termine rappresentata dal giovedì della settimana successiva all’estrazione e dalla decorrenza di cinque giorni dalla diffida ad adempiere comporta, in mancanza di idonee giustificazioni, la decadenza della concessione.

Il contratto o disciplinare di concessione (nella specie gli artt. 1 e 2) sottoscritto dal ricevitore richiama la disciplina sulla decadenza della concessione su descritta contenuta nell’art. 34 della legge 22.12.1957, n. 1293 e nella circolare n. 13386 del 31 luglio 2003. Vi si prevede in particolare che la “concessione è revocata per gravi violazioni di legge”, “per gravi inosservanze delle modalità stabilite nel presente atto” (art. 1) e che “il mancato versamento nel termine di cinque giorni dal ricevimento della lettera raccomandata a/r, con la quale viene intimato l’adempimento, comporta la revoca della concessione, anche a norma dell’art. 1454 c.c.” (art. 2).

La revoca (o meglio la decadenza) della concessione disposta per il mancato pagamento nel termine di cinque giorni intimato nella diffida costituisce una peculiare ipotesi di decadenza automatica della concessione che trova la propria fonte nel rapporto negoziale posto in essere, nell’ambito dell’autonomia negoziale, tra il ricevitore e l’amministrazione concedente. Ciò comporta che l’atto di revoca della concessione (o di decadenza) condivide la natura giuridica privatistica dell’atto da cui trae origine e fondamento.

La Sezione ha sottolineato come in questo caso il potere di revoca, previsto nell’art. 34 della legge 22.12.1957, n. 1293 e dal contratto di concessione, abbia natura vincolata nell’an e nel quomodo, non avendo l’amministrazione alcuna discrezionalità “in ordine all’adozione del provvedimento di revoca”, né potendo “adottare misure diverse e più tenui”.

Si è analizzato (vagliandone la piena coerenza) il funzionamento della previsione risolutoria contenuta nell’art. 2 del disciplinare, affermando che l’effetto caducatorio, attesa la peculiarità del meccanismo convenuto, prescinde dal giudizio di gravità indicato nell’art. 1455 c.c. e costituisce una causa di risoluzione autonoma sia rispetto a quelle per abitualità o recidiva indicate nell’art. 34 della legge 22.12.1957, n. 1293, sia rispetto al meccanismo della risoluzione ex art. 1454 c.c. rubricato “diffida ad adempiere”.

Più in particolare, si è affermato come sia proprio il disciplinare di concessione a prevedere espressamente (art. 2) la diffida ad adempiere al pagamento e a stabilire il termine ulteriore assegnato al debitore per l’adempimento (cinque giorni), nonché la conseguenza del superamento del termine assegnato ossia la revoca della concessione. Tale previsione dimostra come “l’inosservanza di questo secondo termine [quello di 5 giorni dalla diffida] sia stata qualificata come grave, avuto riguardo all’interesse del creditore, tanto da riconnettervi espressamente la conseguenza della cessazione del rapporto. Il disciplinare ha cioè previsto un particolare meccanismo, in forza del quale la violazione del secondo termine per il versamento delle somme – ossia quello di cinque giorni assegnato con la diffida – assume carattere determinante nell’economia del rapporto, conducendo a qualificare l’inadempimento del concessionario in termini di gravità per l’interesse del creditore pubblico”.

Sulla base di questo presupposto la Sezione ha ricostruito il meccanismo risolutorio nel modo seguente. “Il meccanismo [dell’art. 2 del disciplinare] così descritto induce a ritenere che le parti non abbiano inteso attribuire al primo termine di pagamento – ossia quello del giovedì della settimana successiva a quella di raccolta del gioco – la valenza propria di termine essenziale, ai sensi dell’articolo 1457 cod. civ., atteso che la violazione di tale termine non determina di per sé un effetto risolutorio, poiché non ne deriva la revoca della concessione. Quanto, invece, al secondo termine – ossia quello di cinque giorni dal ricevimento dell’apposita diffida – la lettura del disciplinare porta a concludere che a questa seconda scadenza sia stata attribuita una rilevanza determinante nell’economia del rapporto, tanto da comportare, in caso di infruttuoso decorso, la revoca della concessione.

In conclusione, la revoca della concessione, secondo il meccanismo disegnato dall’art. 2 del disciplinare, prescinde dalla valutazione postuma della gravità dell’inadempimento, basandosi soltanto sul fatto oggettivo del mancato versamento oltre i termini stabiliti nella diffida di pagamento, ritenuto ex ante inadempimento così grave da fare venire meno l’affidabilità del concessionario incarico della gestione del denaro pubblico, recidendo così il fondamentale rapporto fiduciario che lo lega al concedente”.

5. Alla luce del quadro normativo su decritto occorre verificare la legittimità degli atti o della condotta posta in essere dal concedente.

Come evidenziato nell’atto di sospensione del 10 dicembre 2018, l’amministrazione avviava il procedimento di revoca della concessione a seguito della violazione dell’art. 2, comma 4, del contratto sottoscritto in data 22 settembre 2017 che prevede, a pena di decadenza, il pagamento delle somme dovute entro il termine di cinque giorni dalla comunicazione della diffida, salvo giustificate ragioni ostative. Il concedente evidenziava la “gravità della responsabilità amministrativo-contabile” del concessionario per gli omessi versamenti “in quanto agente contabile (come affermato da consolidata giurisprudenza penale e contabile)”.

Nel corso del procedimento il ricevitore non esponeva le ragioni dell’omesso versamento.

L’amministrazione quindi disponeva la revoca della concessione della ricevitoria del gioco del lotto ai sensi dell’art. 34 della legge n. 1293 del 1957, dell’art. 6 della legge n. 85 del 1990, dell’art. 30 del d.p.r. n. 303 del 1990, della circolare n. 13386 del 31 luglio 2003 e n. 47846 del 18 maggio 2016, nonché degli art. 1, comma 3 e 2, comma 4, del contratto di concessione.

6. Conformemente alle previsioni normative e contrattuali richiamate nell’atto impugnato, la revoca trova giustificazione nell’omesso versamento, entro il termine di cinque giorni decorrente dalla diffida, delle somme dovute in relazione alla settimana del 27 novembre 2018.

Il ricevitore ha infatti provveduto al versamento delle somme relative a tale settimana in data 7 marzo 2019 (come emerge dalla copia del bonifico prodotto in giudizio) e quindi ben oltre il termine di cinque giorni dalla diffida comunicata al ricevitore concessionario.

Viceversa, con riguardo alle due settimana del 4 dicembre 2018 e dell’11 dicembre 2018 il ricevitore non può ritenersi inadempiente agli obblighi contrattuali, atteso che il concedente non provvedeva ad emettere la rituale diffida al pagamento entro cinque giorni, limitandosi a constatare il mancato versamento nei termini di legge. Più in particolare, con riferimento alla settimana del 4 dicembre 2018 la diffida al pagamento veniva emessa prima dell’esigibilità del credito, mentre con riferimento alla settimana dell’11 dicembre 2018 la decadenza veniva comminata senza essere prima preceduta dalla diffidata ad adempiere.

Dunque, a conclusione del procedimento, il concedente revocava correttamente la concessione sulla base del presupposto obiettivo ed inconfutabile rappresentato dal mancato rispetto degli impegni contrattuali.

La circostanza che nell’atto impugnato sia riportato che il pagamento delle settimane del 4 dicembre 2018 e dell’11 dicembre 2018 fosse ancora insoluto alla data della decadenza (7 marzo 2019) e che sia stato in effetti versato nella stessa dell’atto (7 marzo 2019), non inficia la condotta posta in essere dall’amministrazione dal momento che risulta accertato in modo inequivocabile il ritardo colpevole nel versamento della settimana del 27 novembre 2018.

Fermo quanto sopra, si osserva come l’amministrazione abbia comunque motivato la revoca sulla base del comportamento inadempiente ritenuto ex post grave.

L’amministrazione nel provvedimento impugnato ha messo in risalto, con adeguata motivazione, la gravità della responsabilità amministrativa-contabile del ricorrente che, quale agente contabile e soggetto patrimonialmente responsabile verso l’erario delle somme incassate, non ha correttamente gestito il denaro pubblico. Ha quindi evidenziato come il mancato versamento nei termini delle somme raccolte, dovute all’Erario, costituisca “la più grave delle inadempienze di natura amministrativo-contabile poste in essere da un ricevitore e che, pertanto, deve ritenersi compromesso il rapporto fiduciario” tra le parti, fondamentale nel rapporto concessorio.

Il ricevitore è infatti tenuto ad osservare precisi obblighi di custodia, di rendicontazione e di versamento, delle somme riscosse dal pubblico che devono essere tenute appunto in custodia per conto dell’Erario per poi essere riversaste tempestivamente in suo favore per il tramite del concessionario della rete del gioco. Le somme raccolte dal ricevitore sono infatti i proventi del gioco del lotto affidato in concessione ed hanno natura erariale, sicchè il loro mancato versamento potrebbe in ipotesi configurare il reato di peculato. Il rispetto della scansione temporale dei versamenti assume particolare importanza nell’economia del rapporto negoziale in virtù delle stesse caratteristiche del gioco del lotto imperniato sulla raccolta di un montepremi costituito dal totale delle somme giocate, su estrazioni periodiche ravvicinate, sul pagamento puntuale delle vincite e/o sul rimborso delle giocate.

Emerge dunque in modo del tutto ragionevole come il mancato versamento nei termini di legge delle somme raccolte, dovute all’Erario, sia stato ritenuto una delle più gravi ed evidenti violazioni che può commettere il ricevitore del lotto che fa venire meno il fondamentale rapporto fiduciario con l’amministrazione. La coerente conseguenza della rottura del “rapporto fiduciario” non può che essere quella della revoca della concessione non potendo più il ricevitore del lotto assicurare la necessaria affidabilità e puntualità nella gestione del rapporto.

La Sezione ha affermato, nella richiamata sentenza n. 3110/2020, che, in presenza di un simile inadempimento, l’“amministrazione ha quindi valutato in concreto la violazione dell’obbligazione di cui alla concessione, in termini di effettiva e incidente gravità, tenendone conto sia sotto il profilo oggettivo (con riferimento al momento genetico e funzionale del rapporto) che sotto il profilo soggettivo (dell’interesse del creditore all’esatto adempimento). Nonostante la gravità dell’inadempimento riscontrato, l’amministrazione ha comunque assicurato al concessionario le garanzie del contraddittorio, consentendo a questi di esporre nel corso del procedimento di revoca le ragioni che avrebbero potuto giustificare l’omesso versamento nei termini”.

D’altronde la circostanza esimente addotta dalla ricorrente (certificato del 18 marzo 2019), se pur è astrattamente idonea a giustificare il proprio inadempimento, non assume in concreto giuridica rilevanza. Era onere della ricorrente infatti dimostrare, ai sensi dell’art. 2697 c.c., che l’inadempimento “qualificato” (Cassazione, Sezioni Unite, 11 gennaio 2008, n. 577 e 6 maggio 2015, n. 9100), allegato dall’amministrazione, è dipeso da causa a lei non imputabile (art. 1218 c.c.), ovverosia che l’adempimento non era esigibile alla stregua della diligenza dovuta (art. 1176 c.c.). La ricorrente non ha assolto il proprio onere probatorio perché non ha dimostrato in che modo il proprio stato personale non ha reso esigibile, nel senso precisato, l’adempimento di un’obbligazione pecuniaria.

In conclusione, al di là della corretta qualificazione giuridica delle violazioni di legge fatte valere (attesa, come detto, la natura privatistica dell’atto contestato), l’amministrazione ha correttamente esercitato il potere di decadenza previsto nel contratto di concessione.

7. Anche la censura rivolta nei confronti dell’atto di avvio del procedimento di revoca della concessione della rivendita ordinaria non è fondata.

L’ordinamento prevede due distinte cause di disdetta o revoca.

La prima è contenuta nell’art. 34, n. 9 e n. 10, della legge n. 1293 del 1957 ai sensi del quale la disdetta o revoca avviene in caso di “violazione abituale” o di “violazione persistente” delle norme relative alla gestione ed al funzionamento delle rivendite, al ricorrere degli specifici presupposti ivi stabiliti.

La seconda è contenuta nel combinato disposto degli artt. 6, 13, 18, della medesima legge n. 1293 del 1957. L’art. 18 sancisce che “Alle rivendite si applicano le disposizioni degli artt. 6, 7, 12 e 13”; quindi l’art. 6, n. 9, prevede che “Non può gestire un magazzino chi: […] sia stato rimosso dalla qualifica di gestore, coadiutore o commesso di un magazzino o di una rivendita, ovvero da altre mansioni inerenti a rapporti con l’Amministrazione dei monopoli di Stato, se non siano trascorsi almeno cinque anni dal giorno della rimozione”; infine, l’art. 13 stabilisce che “Il magazziniere decade dalla gestione: a) quando ricorra nei di lui confronti uno dei casi di esclusione previsti dall’art. 6”.

Alla luce del quadro normativo su riferito, la decadenza della titolarità della rivendita ordinaria dei generi di monopolio disposta ai sensi degli artt. 6, 13, 18, della legge n. 1293 del 1957, si pone quale atto conseguenziale rispetto all’atto presupposto rappresentato dalla decadenza della concessione della ricevitoria del gioco del lotto (ricorrendo i presupposti di legge previsti per quest’ultima). La decadenza dalla concessione del gioco del lotto, che comporta il venire meno del rapporto di fiducia con l’amministrazione, costituisce causa di per sé idonea a recidere anche il rapporto di fiducia in ordine al diverso rapporto relativo alla rivendita e quindi a cagionare la decadenza della titolarità della stessa. Come si è evidenziato, la perdita del rapporto di servizio con l’amministrazione (nella specie per la decadenza della ricevitoria) comporta la “perdita delle condizioni soggettive della concessione, legittimando, in ragione del venir meno dell’elemento fiduciario, alla revoca del titolo di gestione” (Consiglio di Stato, Sez. IV, 15 settembre 2015, n. 4313).

In altri termini, la decadenza dal primo rapporto comporta, salvo specifiche ragioni contrarie, la decadenza anche dal secondo rapporto, sicchè il venire meno della prima concessione determina in modo conseguenziale il venire meno della seconda.

Sulla base di queste diposizioni e del presupposto della revoca della concessione della ricevitoria, l’amministrazione ha quindi fatto correttamente applicazione delle disposizioni normative di riferimento.

8. In conclusione, il ricorso è infondato e va respinto.

In considerazione della natura della controversia, nonché dell’indeterminatezza del valore della causa, le spese di giudizio vengono compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge”.