Il Tar Lazio ha parzialmente accolto – tramite sentenza – il ricorso proposto da Federippodromi – Federazione Ippodromi D’Italia, contro Ministero dell’Economia e delle Finanze – Avvocatura, Ministero Economia e Finanze – Dip. Ragioneria Gen dello Stato – Ispett Generale del Bilancio – Ufficio V – Avvocatura, Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali – Avvocatura, Min. Pol. Agric. Alim. Forest.- Dip.Pol.Comp. Qual. Agroipp., della Pesca – Dir.Gen. Prom. Qualità Agroalim e Ipp – Avv, Ministero dell’Economia e delle Finanze, in persona del Ministro Pro Tempore, Ministero Economia e Finanze – Dip. Ragioneria Generale dello Stato – Ispettorato Generale del Bilancio – Ufficio V, Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali, in persona del Ministro Pro Tempore, Min. Pol.Agric., Alim. Forest. – Dip. Pol. Compet.Qual. Agroalim, della Pesca – Dir. Gen. Promoz.Qual Agroalim e Ippiche non costituiti in giudizio; Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
in cui si chiedeva l’annullamento della nota del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato – Ispettorato Generale del Bilancio – Ufficio V prot. n. 194513 del 26 ottobre 2017, nella parte in cui viene rilevato che “l’extra-gettito, a decorrere dal 1° gennaio 2009, si intende riferito esclusivamente alle maggiori entrate del prelievo erariale unico (c.d. PREU) di cui all’articolo 39, comma 13, del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, derivanti dallo stesso D.L. 185, articolo 30-bis, comma 1, con la conseguente necessità di escludere dal computo dello stesso (o sterilizzare, come dir si voglia) il maggior gettito derivante da aumenti delle aliquote PREU intervenuti successivamente alla disposizione richiamata”; degli atti, di estremi sconosciuti, con i quali, secondo quanto risulta dalla documentazione acquisita dagli odierni ricorrenti in esito all’istanza di accesso agli atti presentata il 2 ottobre 2017, il Ministero delle Politiche agricole, alimentari e forestali ha destinato la quota di propria spettanza del prelievo erariale unico di cui all’art. 30-bis, comma 5, del D.L. n. 185/2008 al solo incremento del monte premi, non anche alle proprie attività istituzionali, secondo quanto previsto dalla citata norma; di ogni altro atto, anche di estremi sconosciuti, presupposto, connesso e/o consequenziale a quelli su inicati, ivi incluse le note prot. n. 156524 del 28 luglio 2017 e prot. n. 165828 del 28 agosto 2017 richiamate nella citata nota del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato – Ispettorato Generale del Bilancio – Ufficio V prot. n. 194513 del 26 ottobre 2017; quanto al ricorso in materia di accesso ai documenti amministrativi ai sensi della legge n. 241 del 1990: del diniego di accesso contenuto nella menzionata nota del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato – Ispettorato Generale del Bilancio – Ufficio V prot. n. 194513 del 26 ottobre 2017, in ordine alla richiesta di esibizione ed estrazione di copia dei documenti di cui all’istanza di accesso agli atti presentata dai ricorrenti in data 2 ottobre 2017;
– e per l’accertamento del diritto di ricorrenti ad avere accesso integrale ai predetti atti e conseguente condanna del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato – Ispettorato Generale del Bilancio – Ufficio V all’esibizione della documentazione richiesta;
– nonche’ per la condanna delle Amministrazioni resistenti al risarcimento di tutti i danni patiti e patiendi, cagionati ai ricorrenti.
Si legge nella sentenza: “La Federippodromi – Federazione Ippodromi d’Italia ha presentato in data 7 luglio 2017 istanza di accesso civico generalizzato al Ministero dell’economia e delle Finanza (MEF) avente ad oggetto i documenti concernenti i “dati relativi al calcolo” della quota del prelievo erariale unico (PREU) previsto dall’art. 39, comma 13, del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, spettante al settore dell’ippica per l’anno 2016, ai sensi dell’art. 30-bis, comma 5, del decreto legge 29 novembre 2008, n. 185, conv. in legge 28 gennaio 2009, n. 2.
In seguito la Federippodromi, insieme ad altre associazioni di categoria, con nota del 13 luglio 2017, sul presupposto che la quota del PREU destinata al settore ippico non venisse calcolata e assegnata come previsto dalla legge, hanno chiesto alle amministrazioni interessate di conoscere sia “le motivazioni della mancata destinazione di dette somme alla filiera ippica”, sia “il metodo di calcolo per la destinazione del gettito derivante da PREU per l’esercizio 2016 spettante al settore ippico”.
Il MEF riscontrava l’istanza di accesso civico generalizzato con nota del 28 luglio 2017 dando spiegazione su come si fosse pervenuti alla determinazione del gettito relativo al PREU in sede di prima applicazione del tributo e negli anni a venire, precisando che per gli anni successivi al 2009 si erano continuate ad applicare le aliquote vigenti al momento dell’adozione del decreto legge n. 185 del 2008 al fine evitare di attribuire “somme non spettanti in base alla normativa”. Il Ministero inoltre confermava l’attribuzione del gettito spettante agli interessati nella rispettiva quota del 50%, spettando poi alle amministrazioni beneficiarie l’effettiva destinazione delle risorse attribuite.
Il MEF riscontrava altresì, con nota del 28 agosto 2017, l’istanza di chiarimenti della Federippodromi del 13 luglio 2017, ribadendo quanto esposto nella precedente nota del 28 luglio 2017 e precisando che nella determinazione del gettito relativo al PREU si era provveduto alla “sterilizzazione degli aumenti delle aliquote di prelievo del PREU”.
2. Preso atto delle risposte ricevute, i ricorrenti in data 2 ottobre 2017 hanno formulato nei confronti del MEF e del MIPAAF due distinte istanze di accesso ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241.
Al MEF veniva chiesto di “conoscere ed esaminare” gli atti in cui fosse definito il concetto di “sterilizzazione” degli aumenti delle aliquote del PREU successivi al D.L. n. 185/2008; gli atti con cui sono stati determinati negli anni, dal 2009 ad oggi, gli importi di cui all’art. 30 bis del D.L. n. 185/2008; gli atti con cui detti importi sono stati ripartiti negli anni, dal 2009 ad oggi, tra le amministrazioni aventi diritto (MIPAAF e CONI).
Al MIPAAF veniva chiesto di “conoscere ed esaminare” gli atti recanti gli importi di cui all’art. 30 bis del D.L. n. 185/2008 che il MIPAAF ha ottenuto dal MEF a decorrere dal 2009; gli atti con cui i menzionati importi sono stati destinati dal MIPAAF negli anni, a partire dal 2009.
Il MEF con la nota del 26 ottobre 2017 ha riscontrato l’istanza di accesso evidenziando come alla stessa si fosse già sostanzialmente risposto in sede di riscontro dell’accesso civico generalizzato; inoltre veniva specificato, con riferimento agli atti concernenti la “sterilizzazione” degli aumenti delle aliquote, che la necessità di procedere alla sterilizzazione discendesse direttamente dalla corretta interpretazione ed applicazione della normativa vigente in materia ossia dall’art. 30-bis, commi 1 e 5, del decreto legge 29 novembre 2008, n. 185, sicchè appariva del tutto “ fuorviante” la richiesta di individuazione delle possibili disposizioni che prevedano la “sterilizzazione attuata da questo Dipartimento”.
3. Con il ricorso indicato in epigrafe, le associazioni rappresentanti le società di gestione degli ippodromi italiani, alcune società di gestione degli ippodromi italiani e alcuni proprietari di cavalli e allevatori, impugnano la nota del MEF del 26 ottobre 2017 con cui è stata riscontrata la propria istanza di accesso del 2 ottobre 2017, nonché gli atti “di estremi sconosciuti” con i quali il MIPAAF avrebbe destinato la quota di propria spettanza del PREU “al solo incremento del monte premi, non anche alle proprie attività istituzionali”.
I ricorrenti premettono di avere interesse al ricorso poiché l’art. 30-bis del decreto legge n. 185 del 2008 stabilisce al comma 5 che una quota pari all’1,4% delle maggiori entrate derivanti dal PREU è suddivisa ed assegnata in parti uguali al Coni e all’Unire (oggi, MIPAAF) per le rispettive attività istituzionali, in funzione del processo di risanamento finanziario e del riassetto dei relativi settori.
La nota del MEF viene gravata sia nella parte in cui si riferisce alle modalità di determinazione delle maggiori entrate (o extra gettito) derivanti dal prelievo erariale unico (PREU) applicate sulle somme raccolte mediante gli “apparecchi idonei per il gioco lecito” previsti dall’art. 110, comma 6, del R.D. 18 giugno 1931, n. 773, sia nella parte in cui esprime il diniego all’istanza di accesso formulata con riferimento agli atti riguardanti la c.d. sterilizzazione degli aumenti delle aliquote del PREU successivi al decreto legge n. 185 del 2008 e i conseguenti atti di quantificazione, attribuzione e ripartizione, degli importi relativi tra il MIPAAF ed il Coni.
Il ricorso viene affidato a tre motivi.
Il primo motivo riguarda l’operato del MEF ed ha ad oggetto l’impugnativa della nota del 26 ottobre 2017 ritenuta illegittima per violazione del comma 13 dell’art. 39 del decreto legge n. 269 del 2003, conv. in legge n. 326/2203, del comma 5 dell’art. 30-bis del decreto legge n. 185 del 2008 conv. in legge n. 2/2009 e del comma 6 dell’art. 110, del R.D. 18 giugno 1931, n. 773, in relazione a tre distinti profili.
Sotto il primo profilo, si contesta la decisione del MEF di determinare le maggiori entrate derivanti dal PREU sulla base dell’aliquota vigente al momento dell’adozione del decreto legge n. 185 del 2008, senza applicare gli aumenti dell’aliquota stabiliti annualmente (successivamente al decreto legge n. 185 del 2008), realizzando così la c.d. sterilizzazione del maggior gettito derivante dalle successive aliquote, in violazione del comma 5 dell’art. 30-bis del decreto legge n. 185 del 2008.
Sotto il secondo profilo, si contesta la decisione del MEF di determinare la base imponibile del PREU facendo riferimento, a partire dall’anno 2010, unicamente alle entrate derivanti dalla tipologia di “apparecchi e congegni” definiti nella letta a) del comma 6 dell’art. 110, del R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (AVP, c.d. new slot), ed escludendo invece le entrate derivanti dalla tipologia di “apparecchi e congegni” definiti nella letta b) del medesimo comma 6 dell’art. 110 (VLT, c.d. video lottery), violando in tal modo quanto stabilito dal comma 13 dell’art. 39 del decreto legge n. 269 del 2003 che non avrebbe introdotto al riguardo alcuna distinzione.
Sotto il terzo profilo, si evidenzia la mancata ripartizione paritaria del gettito derivante dal PREU tra il MIPAAF ed il Coni in violazione, nuovamente, del comma 5 dell’art. 30-bis del decreto legge n. 185 del 2008.
Il secondo motivo riguarda l’operato del MIPAAF che avrebbe destinato la quota del PREU ad esso spettante unicamente al “monte premio” e non già anche alle “alle attività istituzionali” come prevede il comma 5 dell’art. 30-bis del decreto legge n. 185 del 2008.
Con il terzo motivo viene impugnato il diniego frapposto dal MEF all’istanza di accesso riguardante la c.d. sterilizzazione degli aumenti dell’aliquota PREU, gli atti di quantificazione a partire dal 2008 ad oggi degli importi di cui all’art. 30-bis del decreto legge n. 185 del 2008, gli atti con cui gli importi di cui all’art. 30-bis del D.L. n. 185/2008 sono stati attribuiti e ripartiti negli anni, dal 2008 ad oggi, tra le amministrazioni aventi diritto (MIPAAF e Coni), ivi inclusa la documentazione istruttoria pertinente.
Infine, viene formulata domanda di risarcimento dei danni subiti poiché “per effetto della perdurante efficacia degli atti impugnati – ove non annullati – i medesimi ricorrenti subirebbero un grave pregiudizio, non potendo usufruire, seppure indirettamente, delle somme effettivamente dovute al Mipaaf e da destinare alle “attività istituzionali”, ai sensi dell’art. 30 bis, comma 5, del D.L. n. 185/2008”.
Le amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio in data 5 febbraio 2020 e hanno prodotto in data 30 aprile 2020 un’articolata memoria e vari documenti volti a confutare le censure sollevate che il Collegio, come evidenziato nell’ordinanza n. 4880/2020, non ha potuto prendere in considerazione nel rispetto del principio del contraddittorio.
4. All’udienza pubblica del 6 maggio 2020, la causa veniva trattenuta in decisione. Tuttavia il Collegio, dopo il passaggio in decisione della causa, con ordinanza n. 4880/2020 ha rilevato ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., un possibile profilo di inammissibilità del ricorso in relazione all’impugnativa della nota del 26 ottobre 2017 poiché la nota “nella parte in cui riporta la spiegazione dei criteri di determinazione, quantificazione e attribuzione, del PREU […] non sembra in parte qua espressione di potere amministrativo dal contenuto dispositivo (costitutivo, regolativo, estintivo) o accertativo della posizione giuridica soggettiva dei ricorrenti”. Pertanto, veniva assegnato alle parti il termine di 30 (trenata) giorni per presentare memorie in relazione al profilo di inammissibilità sollevato d’ufficio.
Le amministrazioni resistenti e i ricorrenti hanno ritualmente prodotto memorie con le quali hanno evidenziato le proprie rispettive posizioni in ordine alla questione sollevata d’ufficio, sicchè dopo la scadenza del termine assegnato veniva riconvocata in data 17 luglio 2020 la camera consiglio per la definizione del giudizio nel merito.
5. Il ricorso presenta un doppio oggetto in quanto contiene due domande distinte proposte contestualmente mediante un unico mezzo di gravame e rivolte per giunta nei confronti di un unico atto amministrativo, rappresentato dalla nota del 26 ottobre 2017, impugnata dai ricorrenti sotto distinti profili.
Come posto in evidenza dalla difesa delle amministrazioni resistenti, la nota del 26 ottobre 2017 si limita a riportare la spiegazione dei criteri di determinazione, quantificazione e attribuzione, del PREU. Pertanto, la nota è priva di natura autoritativa ai sensi dell’art. 7 c.p.a. ossia non è in parte qua espressione di un potere amministrativo dal contenuto dispositivo (costitutivo, regolativo, estintivo) o accertativo, della posizione giuridica soggettiva dei ricorrenti. D’altronde, non è condivisile l’osservazione dei ricorrenti (contenuta nella memoria autorizzata ex art. 73, comma 3, c.p.a.) secondo cui si configurerebbe comunque un “interesse strumentale […] affinchè la nota del MEF venga annullata in quanto orienta le determinazioni dell’Amministrazione in senso penalizzante per le ricorrenti e contrario alla norma”. L’interesse ad agire si radica nei confronti degli atti amministrativi che hanno dato attuazione alle disposizioni di legge sul PREU nei confronti dei quali i ricorrenti potranno semmai, ove ne ricorrano i presupposti, far valere le proprie ragioni (a valle dell’ostensione della documentazione amministrativa richiesta).
Il ricorso nella parte in cui ha ad oggetto l’impugnativa della nota del 26 ottobre 2017 è dunque inammissibile per carenza di interesse.
6. I ricorrenti impugnano la nota del 26 ottobre 2017 (anche) nella parte in cui il MEF ha opposto loro il diniego all’accesso ai documenti formulata con istanza del 2 ottobre 2017.
In via preliminare, il Collegio ritiene ammissibile il ricorso avverso il diniego all’accesso benchè il gravame sia proposto nei confronti della nota del 26 ottobre 2017 già oggetto di una diversa e contestuale domanda di annullamento.
Il sistema processuale amministrativo, in linea del resto con quello civile, consente in via generale il cumulo delle domande proposte, anche in via principale, sempre che le stesse siano tra loro connesse.
Più in particolare, l’art. 32 c.p.a. prevede che “E’ sempre possibile nello stesso giudizio il cumulo di domande connesse proposte in via principale o incidentale. Se le azioni sono soggette a riti diversi, si applica quello ordinario, salvo quanto previsto dal Titolo V del Libro IV”:
La disposizione trova la sua ratio nei superiori principi costituzionali di effettività e pienezza della tutela giurisdizionale e di ragionevole durata del processo, codificati negli art. 1 e 2, comma 2, c.p.a., oltre che nel principio generale di “concentrazione davanti al giudice amministrativo di ogni forma di tutela” sancito dall’art. 7, comma 7, c.p.a., quale corollario del principio di effettività.
La domanda di annullamento del diniego sull’istanza di accesso è connessa, sia sotto il profilo soggettivo che oggettivo, alla domanda di annullamento proposta contro la stessa nota che contiene il diniego. Sotto il profilo soggettivo infatti sussiste identità tra i soggetti che propongono le due domande e sotto il profilo oggettivo le domande così proposte condividono per giunta il medesimo petitum immediato (il provvedimento di annullamento chiesto al giudice) e tendono a tutelare la medesima situazione giuridica soggettiva (i ricorrenti sono operatori che svolgono la propria attività istituzionale e professionale nel settore ippico il quale è sovvenzionato mediante risorse pubbliche) sia pure collegata ad un diverso petitum mediato (bene della vita).
Né invero l’ammissibilità del ricorso avverso il diniego in materia di accesso si presta all’elusione o all’abuso degli strumenti processuali poiché il gravame è stato tempestivamente proposto entro il termine di decadenza di trenta giorni previsto per il rito speciale in materia di accesso (art. 116, comma 1, c.p.a.).
6.1. Il ricorso avverso il diniego sull’istanza di accesso è fondato.
L’esercizio del diritto di accesso è subordinato dalla legge n. 241 del 1990 al ricorrere di tre presupposti: i) la sussistenza di “un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” (art. 22, 1 comma, lett. b); ii) l’esistenza di un “documento amministrativo” oggetto di accesso (art. 22, 1 comma, lett. d); iii) la necessità che la richiesta di accesso ai documenti sia “motivata” (art. 25, 2 comma).
Sia ha diritto all’accesso allorquando l’istante, che è titolare di una posizione giuridicamente tutelata, ha “un interesse diretto, concreto e attuale” verso un documento collegato alla predetta posizione. Occorre quindi che sussista la titolarità di una posizione giuridica soggettiva, la presenza di un documento collegato alla predetta posizione e la prospettazione di un interesse specifico a conoscere quel documento (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 2 aprile 2020, n. 10).
6.2. Nella fattispecie sussistono tutti i presupposti per riconoscere il diritto all’accesso.
I ricorrenti sono titolari di una posizione giuridica tutelata, qualificata e differenziata, dall’ordinamento poiché sono operatori che svolgono la propria attività istituzionale e professionale nel settore ippico il quale è sovvenzionato mediante risorse pubbliche, attinte dalla fiscalità generale, “in funzione del processo di risanamento finanziario e riassetto dei relativi settori, anche progressivamente, alle attività istituzionali del CONI e dell’UNIRE, con esclusione delle ordinarie esigenze di finanziamento della medesima UNIRE, nonché all’incremento del monte premi e delle provvidenze per l’allevamento dei cavalli” (art. 30-bis, comma 1, decreto legge n. 185 del 2008).
I documenti richiesti con l’istanza del 2 ottobre 2017 sono collegati alla propria posizione giuridica dal momento che si tratti di atti concernenti la determinazione, quantificazione ed assegnazione, delle risorse pubbliche previste dall’art. 30-bis, comma 1, decreto legge n. 185 del 2008 destinate al settore ippico in cui operano da anni.
Gli istanti hanno altresì un interesse “personale, diretto e attuale” alla conoscenza e all’esibizione di tali documenti avendo dedotto come che documenti siano strumentali all’accertamento della correttezza delle operazioni che riguardano le sovvenzioni al settore ippico e quindi, a cascata, le proprie attività, ed hanno altresì precisato come l’acquisizione dei documenti sia indispensabile per tutelare la propria posizione giuridica mediante eventuali iniziative giudiziarie o procedimentali da intraprendere a valle dell’accesso (art. 25, comma 7, legge n. 241 del 1990).
6.3. Le ragioni del diniego opposto dall’amministrazione non hanno fondamento.
Non ha rilevanza ai fini della legittimità del diniego l’assunto, contenuto nella nota gravata, secondo non sarebbe stato possibile identificare sia “gli atti e i documenti utili a soddisfare la richiesta in aggiunta a quelli già forniti” che “l’Ufficio competente”.
I ricorrenti infatti hanno correttamente individuato gli atti di cui chiedono l’accesso con riferimento a quelli di determinazione, quantificazione e attribuzione, delle somme derivanti dal PREU, indicando nel MEF l’amministrazione titolata ad evadere l’accesso in quando autrice e detentrice degli atti.
Non ha neppure rilievo l’assunto secondo cui “appare fuorviante” la richiesta di individuazione delle possibili disposizioni che prevedano la sterilizzazione “attuata da questo Dipartimento” atteso che “l’esigenza di effettuare tale operazione” discenderebbe dalla normativa vigente in materia.
I ricorrenti, come detto, intendono acquisire in chiave difensiva proprio gli atti con cui l’amministrazione ha attuato le disposizioni di legge richiamate al fine di saggiarne la legittimità.
Né del resto l’istanza di accesso mira ad un controllo generalizzato dell’operato dell’amministrazione in quanto essa si prefigge l’obiettivo di esercitare un sindacato specifico sulla corretta determinazione delle risorse spettanti al settore ippico (art. 24, comma 3, legge n. 241 del 1990).
7. In conclusione, il ricorso contenente la domanda di annullamento della nota del 26 ottobre 2017, nella parte in cui riporta la spiegazione dei criteri di determinazione, quantificazione e attribuzione, del PREU, è dichiarato inammissibile; è invece accolto il ricorso contenente la domanda di annullamento della nota del 26 ottobre 2017 nella parte in cui contiene il diniego di accesso sulle istanze del 2 ottobre 2017 e, per l’effetto, va ordinato alle amministrazioni intimate di esibire, per quanto di rispettiva competenza, entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione o dalla notificazione, se anteriore, del presente provvedimento giurisdizionale copia dei documenti, ove presenti, oggetto delle istanze di accesso.
La peculiarità della controversia e la natura delle questioni trattata giustifica la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara inammissibile e in parte lo accoglie”.
