Il Consiglio di Stato ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro il Ministero dell’economia e delle finanze e l’Agenzia delle dogane e dei monopoli in cui si chiedeva la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli, sezione terza, n. 1068/2013.

La società odierna appellante, concessionaria di raccolte di scommesse e ippiche, ha proposto il ricorso di primo grado n. 743 del 2012, dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di Napoli, avverso i provvedimenti dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, Ufficio regionale della Campania, Settore scommesse, numeri 70989, 7990 e 7991 del 6 dicembre 2011, concernenti debiti maturati dall’interessata nei confronti dell’Unione nazionale incremento razze equine nel triennio 2000-2002.

Spiegano i giudici: “Prima di procedere all’analisi dei singoli motivi d’impugnazione occorre ricostruire il quadro ordinamentale di interesse e la sua evoluzione negli ultimi decenni.

Le scommesse e i giochi ippici sono state disciplinate dall’art. 3, comma 77, della legge 23 dicembre 1996, n. 662 per cui «L’organizzazione e la gestione dei giochi e delle scommesse relativi alle corse dei cavalli, disciplinate dalla legge 24 marzo 1942, n. 315, e dal decreto legislativo 14 aprile 1948, n. 496, e successive modificazioni, sono riservate ai Ministeri delle finanze e delle risorse agricole, alimentari e forestali, i quali possono provvedervi direttamente ovvero a mezzo di enti pubblici, società o allibratori da essi individuati». La legge dunque ha fissato i criteri generali per la gestione delle scommesse attraverso soggetti terzi, lasciando, ai sensi del comma 78 del citato art. 3, il compito di dettarne la compiuta disciplina ad un regolamento da emanarsi in base all’art. 17, comma 2 della legge n. 400/1988. I gestori avrebbero dovuto essere scelti secondo criteri di trasparenza ed in conformità alle disposizioni anche comunitarie e, pertanto, mediante gara; i proventi avrebbero dovuto essere ripartiti in modo da garantire l’espletamento dei compiti istituzionali da parte dell’Unione nazionale incremento razze equine ed il finanziamento del montepremi delle corse e delle provvidenze per l’allevamento.

Successivamente l’art. 24, comma 27, della legge n. 449/1997 ha sancito che «L’accettazione delle scommesse organizzate è consentita esclusivamente nei luoghi e per tramite dei soggetti stabiliti con legge o regolamento»; poi tramite l’art. 16 della legge n. 133/1999, si è stabilito che mediante un decreto del Ministero delle finanze doveva essere stabilito l’ammontare del prelievo complessivo su ciascuna scommessa, il quale non poteva superare il 62% delle somme giocate, di cui il 30% era da

destinare complessivamente all’Unione nazionale incremento razze equine ed al Comitato olimpico nazionale italiano, mentre il resto doveva essere devoluto a finalità sociali o culturali.

In seguito, in attuazione dell’art. 3, comma 78, della legge n. 662/1996, è stato adottato il d.P.R. n. 169/1998, ovverosia il regolamento recante norme per il riordino della materia delle scommesse sulle corse di cavalli, con cui è stato, tra l’altro, stabilito che l’esercizio delle scommesse sulle corse di cavalli è riservato al Ministero delle finanze (in seguito: Ministero dell’economia e delle finanze) ed al Ministero per le politiche agricole (art. 1, comma 2), che il primo, d’intesa con il secondo, «esercita il totalizzatore nazionale», cui vengono riversati in tempo reale i dati relativi alle scommesse (art. 1, comma 2) e che il Ministero delle finanze attribuisce le concessioni per l’esercizio delle scommesse, secondo determinati criteri (art. 2).

Con due decreti del Ministero delle finanze del 15 giugno 1998 e del 15 febbraio 1999 sono state rideterminate le quote di prelievo sull’introito lordo delle scommesse.

Con decreto 7 aprile 1999 è stato approvato il piano per l’istituzione di nuovi punti di accettazione di scommesse ippiche, che, aggiunti a quelli già esistenti in base alle concessioni a suo tempo attribuite dall’Unione nazionale incremento razze equine (e rinnovate con decreto direttoriale del 21 dicembre 1999), hanno condotto alla realizzazione di una rete di accettazione di scommesse composta da 1000 agenzie ippiche.

Il Ministero dell’economia e delle finanze ha attuato il piano mediante pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’11 maggio 2000 del bando per l’affidamento di 671 nuove concessioni per l’accettazione delle scommesse ippiche a totalizzatore nazionale ed a quota fissa.

Il bando di gara e la convenzione tipo prevista per la regolazione dei rapporti tra i singoli concessionari hanno tradotto in norme puntuali l’impianto della legge e del regolamento sopra richiamati.

Si è prevista un’aggiudicazione in base al criterio dell’offerta economicamente più conveniente per l’amministrazione, alla stregua del criterio del maggior minimo garantito, ovverosia del maggior importo dei prelievi che l’aggiudicatario si impegna a versare al Ministero delle finanze ai sensi dell’art. 5 della convenzione. Tramite l’art. 1 del decreto interdirigenziale del 21 dicembre 1999 del Ministero delle finanze, di concerto con il Ministero delle politiche agricole, tale clausola è stata anche inserita nelle convenzioni accessive alle cosiddette concessioni storiche, qualora esse sono state rinnovate a richiesta degli interessati.

A seguito di una grave crisi del settore, il legislatore è intervenuto con l’art. 8 del decreto-legge n. 452/2001 convertito in legge n. 16/2002 a ridefinire le condizioni economiche delle concessioni per il servizio di raccolta delle scommesse sia ippiche che sportive, divenute nel frattempo eccessivamente onerose per i concessionari.

In attuazione di questa norma, è stato emanato il decreto interdirigenziale del 6 giugno 2002, che ha ridefinito per il futuro le condizioni economiche contrattuali e gli obblighi di pagamento concessionari, riducendoli.

Il suddetto decreto ha riconosciuto ai concessionari anche la facoltà di sanare le pregresse esposizioni debitorie con l’amministrazione concedente, per quote di prelievo e minimi garantiti non versati, mediante adesione a determinate condizioni entro il 30 ottobre 2002, e ha altresì previsto che il mancato pagamento ovvero il ritardo superiore a quindici giorni anche di una sola rata delle somme maturate a debito di quote di prelievo e minimi garantiti non versati negli anni avrebbe comportato la decadenza dal beneficio del termine, la revoca della concessione, l’incameramento della garanzia e l’integrale recupero delle somme dovute.

Attraverso il decreto-legge n. 147/2003 convertito in legge n. 200/2003 sono state ulteriormente ridefinite le condizioni economiche delle concessioni ippiche, prevedendo, all’art. 8, la facoltà per i concessionari che non avessero tempestivamente aderito alle condizioni economiche ridefinite con il decreto interdirigenziale 6 giugno 2002, di adempiere entro il 30 ottobre 2003, versando un importo pari al 10% del debito maturato per solo capitale, a titolo di minimo garantito aumentato, in ragione del ritardo nell’adesione, di un ulteriore importo complessivo pari a 1.000 euro. Si è statuito inoltre che le somme dovute per quote di prelievo non versate, relative agli anni fino al 2002, maggiorate dei relativi interessi calcolati al tasso medio bancario praticato alla clientela primaria, andavano versate in tre rate di pari importo entro il 28 febbraio 2004, il 30 giugno 2004 e il 30 ottobre 2004 e che il mancato versamento delle rate nei termini previsti avrebbe comportato l’immediata decadenza della concessione, l’immediato incameramento della fideiussione e la disattivazione del collegamento dal totalizzatore nazionale.

Successivamente con l’articolo 38, comma 4, lettera l), del decreto legge n. 223/2006 convertito in legge n. 248/2006, si è previsto che l’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, al fine di contrastare la diffusione del gioco irregolare, l’evasione e l’elusione fiscale nel settore del gioco, nonché di assicurare la tutela del giocatore, avrebbe dovuto definire misure di salvaguardia dei concessionari della raccolta di scommesse ippiche.

In seguito l’art. dall’art. 10, comma 5, lettera, b) del decreto-legge n. 16/2012 convertito in legge n. 44/2012 ha abrogato le misure di salvaguardia di cui al citato art. 38, prevedendo contestualmente la riduzione delle somme dovute a titolo di minimi garantiti.

La Corte costituzionale, con sentenza n. 275 del 20 novembre 2013, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale del limite percentuale massimo indicato nel predetto articolo 10, comma 5, lettera b), del decreto-legge n. 16/2012, per l’irragionevolezza della apodittica fissazione dello sbarramento del 5%, quale riduzione delle somme dovute dai concessionari a titolo di minimi garantiti, in quanto reputata non congrua rispetto alla dichiarata finalità di pervenire ad un equilibrato riassetto delle prestazioni economiche dei concessionari.

Orbene, se è vero che per i crediti maturati per i periodi successivi al decreto-legge n. 223/2006 la giurisprudenza amministrativa, senza escludere l’obbligo del pagamento dei cosiddetti minimi garantiti, ha tuttavia annullato i provvedimenti di recupero evidenziando la non congruità della riduzione degli importi dovuti, stabilita dal legislatore quale criterio per procedere alla definizione delle controversie pendenti, è altrettanto vero che siffatte pronunce riguardano, alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 275/2013, soltanto i crediti maturati per i periodi successivi al decreto legge n. 223/2006.

9. Con il primo motivo d’impugnazione, l’appellante ha contestato la violazione del d.P.R. n. 169 dell’8 aprile 1998 e del decreto del Ministero delle finanze del 15 febbraio 1999. In particolare la parte privata ha lamentato che l’amministrazione, al momento del rilascio delle concessioni, non sarebbe stata preparata per il nuovo regime delle scommesse a totalizzatore, poiché priva dei relativi programmi informatici di applicazione, e che «la richiesta da parte dell’Amministrazione delle somme indicate nei provvedimenti impugnati risulta del tutto ingiustificata, oltre che inopportuna», non soltanto per gli inadempimenti verificatisi sia «ma anche per la “rivoluzione” verificatasi nel 2006» a seguito dell’emanazione del decreto legge n. 223/2006 convertito in legge n. 248/2006.

Questa doglianza è infondata.

Le difficoltà di attuazione del nuovo sistema telematico di raccolta delle scommesse non impinge sulla legittimità delle richieste di pagamento delle somme spettanti all’amministrazione in forza della convenzione di concessione ippica, atteso che il d.P.R. n. 169/1998 e il decreto del Ministero delle finanze del 15 febbraio 1999 necessitavano di ulteriori integrazioni normative successive (poi emanate) per la loro concreta e totale attuazione, il che, al momento della stipulazione della convenzione, era evidentemente noto alla società appellante, la quale, ad ogni modo, non ha dimostrato di aver esperito all’epoca azioni tese ad accertare omissioni da parte dell’amministrazione concedente.

Ciò posto, si osserva che, come correttamente affermato dal T.a.r., il richiamo all’art. 38, commi 2 e 4, del decreto-legge n. 223/2006, convertito in legge n. 248/2006 non è conferente, poiché che gli atti convenzionali su base legale, costituenti la fonte dell’obbligo dell’odierna appellante di corrispondere i minimi garantiti e dovuti per gli anni 2000/2002, ancorché adottati nel 2011, sono riferiti alle predette annualità, anteriori rispetto al decreto-legge n. 223/2006, quando sono maturati i crediti garantiti, oggetto dei provvedimenti impugnati in primo grado.

10. Con il secondo motivo l’appellante ha messo in luce la crisi del settore che ha condotto al decreto interdirigenziale del 10 ottobre 2003 e l’affidamento che i concessionari avrebbero riposto nel piano di rientro ivi contenuto in relazione alla futura redditività della raccolta delle scommesse.

Siffatto motivo è infondato, in quanto alcun rilievo sul piano della legittimità dei provvedimenti impugnati possono avere soggettive aspettative sulla redditività dell’attività economica esercitata, che, in ogni caso, soggiace al normale rischio d’impresa.

11. Tramite il terzo motivo la parte privata ha lamentato la violazione del già citato art. 38, comma 4, del decreto-legge n. 223/2006 convertito in legge n. 248/2006, nonché dell’art. 1-bis, comma 6, del decreto-legge n. 149/2008 convertito in legge n. 184/2008 (che ha eliminato gli obblighi di rispetto delle distanze tra concessionari).

Questo motivo è infondato. Ed invero, rilevato che nel caso di specie i crediti sono relativi al periodo 2000/2002, la fattispecie de qua è regolata interamente dal quadro ordinamentale anteriore al decreto-legge n. 223/2006, sicché ad essa non possono essere traslate soluzioni giurisprudenziali richiamate dall’appellante, che riferiscono a tutt’altro assetto normativo.

Ne discende che del tutto correttamente il T.a.r. ha statuito che l’illegittimità ritenuta dal suddetto formante giurisprudenziale vale «unicamente per le richieste di pagamento di minimi garantiti per debiti maturati posteriormente all’entrata in vigore del D.L. n. 223/2006», con la conseguenza che «la pretesa dell’amministrazione ha una scaturigine convenzionale su base legale che ha prodotto un assetto di interessi ormai definito e qualificabile in termini di diritto quesito, insuscettibile di essere nullificato e travolto da norme di legge sopravvenute. Le disposizioni vincolistiche di cui all’art. 38, commi 2 e 4 del D.L. n. 223/2006, convertito con L. n. 248/2006 che condizionano la legittimità di richieste di corresponsione di minimi garantiti da parte dei titolari di concessioni di scommesse ippiche non possono che trovare applicazione solo relativamente ai debiti sorti e maturati posteriormente all’entrata in vigore del citato decreto delegato».

12. Con la quarta censura la società ha lamentato l’omessa determinazione delle misure di salvaguardia.

Tale doglianza è infondata, poiché la previsione delle misure di salvaguardia è stata introdotta dall’art. 38, comma 4, lettera l), del decreto legge n. 223/2006 convertito in legge n. 248/2006, sicché per i motivi già delineati al precedente punto, la loro concreta attuazione non impinge sulla legittimità dei provvedimenti impugnati, inerenti a crediti sorti nel periodo 2000/2002.

13. Attraverso il quinto motivo, l’appellante ha dedotto l’eccesso di potere dell’azione amministrativa per disparità di trattamento, irragionevolezza, contraddittorietà ed erroneità dei presupposti.

Questa censura è infondata. A fronte di provvedimenti sostanzialmente e formalmente legittimi, nessun rilievo possono assumere i numerosi mutamenti legislativi e regolamentari e la situazione di crisi del settore per consentire un’illegittima espansione del meccanismo delle misure di salvaguardia, atteso che il caso di specie va sussunto nella cornice normativa sussistente al momento della nascita dei crediti vantati dall’amministrazione.

14. Mediante il sesto motivo la parte privata ha lamentato la lesione del principio dell’affidamento e l’ingiustizia manifesta.

Questa doglianza è infondata, non sussistendo alcun affidamento legittimo sull’adozione di misure di salvaguardia che normativamente non riguardano la fattispecie oggetto di causa, non potendo incidere sulla validità e sull’efficacia dei provvedimenti dell’allora Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato il mancato inveramento delle prospettive di guadagno ipotizzate dell’interessata nella programmazione della propria attività imprenditoriale, né vi è ingiustizia manifesta a fronte della corretta applicazione di norme di legge, che sono variate nel tempo, prevedendo solo successivamente, e per scelta insindacabile del legislatore, regimi più favorevoli per i concessionari, che non possono retroagire, in mancanza di specifica disposizione.

15. Con il settimo motivo d’impugnazione l’appellante ha contestato la violazione di precedenti sentenze del T.a.r. per il Lazio.

Siffatta contestazione è infondata, sia, in via assorbente, in quanto tali precedenti non hanno forza di giudicato nel presente giudizio, riguardando differenti domande, sia in quanto, come già illustrato, essi concernono i periodi successivi al decreto-legge n. 223/2006.

16. Tramite l’ottavo motivo, la società interessata ha lamentato un’alterazione del sinallagma contrattuale.

Tale doglianza è infondata, giacché gli squilibri derivano dal rischio d’impresa e la mancata applicazione delle misure di salvaguardia ai periodi oggetto di causa è una scelta del legislatore e non dell’amministrazione, né hanno rilievo la bozza di transazione raggiunta nel 2015/2016 tra diverse agenzie ippiche l’amministrazione, che non ha avuto seguito. Ad ogni modo, l’iniziale sinallagma non è stato alterato in peius, ma semmai non è stato modificato in melius, sicché non vi è stata alcuna alterazione della causa in concreto del rapporto negoziale, ulteriore alla normale rischio d’impresa, idonea ad incidere sulla doverosa esecuzione delle obbligazioni della concessionaria.

17. In conclusione l’appello va respinto, con conseguente conferma della sentenza impugnata.

18. La particolarità della vicenda giustifica la compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 2949 del 2013, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata; compensa tra le parti le spese del presente grado di giudizio”.