Il Tar Lazio ha accolto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro Adm in cui si chiedeva l’annullamento del provvedimento avente ad oggetto la revoca della concessione per omessi versamenti dei proventi del gioco del lotto.

Si legge: “1. In data 19 marzo 2019 l’amministrazione riscontrava il versamento parziale delle somme dovute per la settimana del gioco del lotto relativa al 20 febbraio 2019 ed invitava il ricevitore concessionario della ricevitoria a provvedere al pagamento entro 5 giorni con l’avvertenza che, in mancanza del puntuale pagamento, sarebbero state applicate le sanzioni di legge.

In data 28 marzo 2019 veniva inoltrata un’ulteriore comunicazione in cui si riscontrava, in relazione al versamento dovuto per la settimana del 20 febbraio 2019, che il pagamento risultava ancora parziale e si invitava nuovamente a provvedere al saldo entro 5 giorni con l’avvertenza questa volta che, in mancanza del puntuale pagamento, sarebbe stata revocata la concessione.

In data 16 aprile 2019 si riscontrava nuovamente il pagamento parziale, sempre in relazione alla settimana del 20 febbraio 2019, con l’invito a provvedere al saldo entro 5 giorni con l’avvertenza che, in mancanza del puntuale pagamento, sarebbero state applicate le sanzioni di legge (non facendo più riferimento nello specifico alla revoca).

In data 8 maggio 2019 il concedente provvedeva a saldare il proprio debito.

In data 15 maggio 2019 l’amministrazione avviava il procedimento di revoca della concessione sul presupposto che la fattispecie dei “numerosi tardivi parziali versamenti” da parte del ricevitore che “adempie al versamento per un importo inferiore al dovuto e tuttavia provvede al versamento successivamente” invererebbe una causa di revoca della concessione secondo quanto prevede la circolare n. 13386 del 31 luglio 2013. Avvertiva comunque il ricevitore della possibilità di fare pervenire entro trenta giorni le proprie giustificazioni in merito.

Il ricevitore si avvaleva della possibilità offerta dall’amministrazione presentando osservazioni volte a giustificare il proprio comportamento in ordine al mancato tempestivo versamento.

In data 4 luglio 2019 l’amministrazione, confutando le osservazioni del ricevitore, le disattendeva e, per l’effetto, disponeva ai sensi dell’art. 34 della legge 22 dicembre 1957, n. 1923, della circolare prot. 13386 del 13 luglio 2003 (senza richiamare la successiva circolare prot. n. 47486 del 18 maggio 2016), nonché dell’art. 2 del contratto di concessione, la revoca della concessione della ricevitoria del gioco del lotto accertando che il concessionario era incorso “in numerosi tardivi versamenti” avendo adempiuto al versamento “entro il termine ordinariamente previsto per un importo inferiore al dovuto” e che in relazione all’”omesso versamento” contestato non erano state fornite idonee giustificazioni.

Con il ricorso indicato in epigrafe il ricevitore ha impugnato il provvedimento di revoca affidando il ricorso a tre motivi.

Con il primo motivo lamenta la mancata valutazione delle osservazioni esimenti fornite in ordine all’inadempimento e alla violazione dell’art. 34 della legge 22 dicembre 1957, n. 1923, non sussistendo nel caso di specie i presupposti di legge per disporre la revoca. Con il secondo motivo censura il difetto di motivazione in ordine alla gravità dell’inadempimento commesso e la violazione del principio di proporzionalità nell’applicare la revoca in presenza di un solo inadempimento verificatosi durante il rapporto concessorio. Con il terzo motivo evidenzia l’eccesso di potere in cui sarebbe incorsa l’amministrazione che non avrebbe osservato le prescrizioni impartite con la circolare prot. 13386 del 13 luglio 2003 e con la circolare prot. n. 47486 del 18 maggio 2016 per le ipotesi in cui la violazione “abituale” delle norme sulla gestione del rapporto concessorio conduce alla revoca.

Questa Sezione ha respinto l’istanza cautelare a suo tempo proposta ritenendo il ricorso sfornito di fumus alla luce della delibazione propria della sede cautelare.

L’amministrazione resistente si è costituita in giudizio senza produrre memorie.

2. All’udienza del 22 aprile 2020, la controversia è passata in decisione secondo quanto prevede l’art. 84 del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18.

Il punto centrale della controversia concerne l’accertamento della revoca disposta per i “numerosi tardivi versamenti” e quindi per l’”omesso versamento” delle somme dovute dal ricevitore concessionario ai sensi dell’art. 34, n. 9, legge 22 dicembre 1957, n. 1923 (applicabile alla disciplina sul gioco del lotto in virtù del rinvio di cui all’art. 6 della legge 19 aprile 1990, n. 85) e della circolare n. 47486 del 18 maggio 2016.

Con l’approfondimento che caratterizza la delibazione del merito del ricorso, occorre esaminare il quadro normativo di riferimento e la disciplina del contratto di concessione per stabilire se il comportamento assunto dal ricevitore con riferimento al versamento delle somme della settimana del 20 febbraio 2019 costituisca, o meno, ragione sufficiente a giustificare la revoca o la decadenza della concessione della ricevitoria.

3. Risulta centrale in questa analisi stabilire cosa debba intendersi per “versamento” e quando il versamento debba intendersi “omesso”.

A tal fine vengono in considerazioni le seguenti discipline e disposizioni.

Ai sensi dell’art. 29 del d.p.r. 7 agosto 1990, n. 303, ”Il mercoledì successivo all’estrazione, il concessionario consegna ad ogni raccoglitore, a mezzo del sistema automatizzato, il relativo estratto conto contenente: a) il numero e l’importo delle giocate relative all’ultimo concorso; b) l’aggio corrispondente all’importo delle giocate, di spettanza del raccoglitore; c) il numero e l’importo delle vincite pagate; d) il numero e l’importo delle giocate escluse dal concorso dal concessionario e rimborsate; e) il numero e l’importo delle giocate annullate; f) l’importo netto a debito, da versare al concessionario, o a credito, da conguagliare nell’estratto conto della settimana successiva”.

Ai sensi del successivo art. 30 “I raccoglitori sono tenuti a versare al concessionario, entro il giovedì della settimana successiva all’estrazione, il saldo a proprio debito a mezzo di una o più aziende di credito che assicurino il servizio su tutto il territorio nazionale o del servizio postale”.

Ai sensi dell’art. 34, n. 9, legge 22 dicembre 1957, n. 1923, la disdetta del controllo d’appalto o la revoca avviene in particolare in caso di: “violazione abituale delle norme relative alla gestione ed al funzionamento delle rivendite. L’abitualità si realizza quando, dopo tre trasgressioni della stessa indole commesse entro un biennio, il rivenditore ne commetta un’altra, pure della stessa indole, nei sei mesi successivi all’ultima delle violazioni precedenti”.

La previsione del predetto art. 34, n. 9, è stata attuata prima con la circolare del 2003 e in seguito con la circolare del 2016 che al riguardo ha individuato due fattispecie idonee ad inverare l’abitualità della violazione delle norme sulla gestione e funzionamento nel periodo preso in considerazione dalla legge ossia qualora: a) “vengano effettuati numerosi tardivi versamenti anche per importi limitati rispetto alla naturale scadenza del versamento dei proventi del gioco. In particolare si ritiene che un numero superiore ai 10 versamenti tardivi, ancorché per periodi ed importi limitati, possa sicuramente configurare carattere di abitualità, tale da inficiare il rapporto fiduciario con l’Amministrazione concedente”; b) “vengano effettuati 4 tardivi versamenti con ritardi rilevanti (intendendosi per rilevanti i ritardi superiori a 3 giorni lavorativi, periodo temporale che si ritiene appropriato per connotare di particolare gravità la negligenza del ricevitore, attesi i necessari controlli circa il buon esito del versamento che ogni ricevitore in qualità di agente contabile dovrebbe effettuare) e di importo pari o superiore ai versamenti medi settimanali della ricevitoria inadempiente; tale circostanza, infatti, determina evidentemente la connotazione di gravità dell’inadempimento con pregiudizio del vincolo fiduciario in relazione alla particolare natura dell’attività svolta dal ricevitore che, in quanto agente contabile, è incaricato del maneggio di denaro pubblico”.

Oltre alle ipotesi dei “tardivi versamenti” relativi alle varie settimane di gioco, la circolare ha preso in considerazione una fattispecie alternativa idonea a giustificare la revoca ossia l’”omesso versamento”, entro il termine di cinque giorni dalla diffida, delle somme dovute (anche) per una sola settimana di gioco.

La circolare del 2013 (confermata in merito da quella del 2016) prevede infatti che “Si verserà nella fattispecie della revoca della concessione: … b) se il ricevitore: che non ha adempiuto esattamente entro il termine ordinariamente previsto, neppure provvede all’adempimento nell’ulteriore termine di cinque giorni indicato dall’ispettorato, né provvede a rispondere alla comunicazione ovvero, pur facendolo, non produce prove idonee ad escludere la sua responsabilità”.

A sua volta, l’art. 2 del contratto di concessione stabilisce che il ricevitore concessionario “è tenuto a versare i proventi del gioco della settimana precedente, dedotto sia l’importo delle vincite pagate sia l’aggio a lui spettante. Tale versamento potrà essere effettuato tramite …Il raccoglitore del gioco del lotto che effettua il versamento dei proventi oltre il giovedì della settimana dell’invio dell’estratto conto sarà sottoposto alla sanzione amministrativa e al pagamento degli interessi … Il mancato versamento nel termine di 5 giorni dal ricevimento della raccomandata a/r con la quale viene intimato l’adempimento, comporta la revoca della concessione, anche a norma dell’art. 1454 c.c.. La concessione è altresì revocata quando, fuori dalla precedente ipotesi, risulti, dall’esame dei rendiconti settimanali, che per tre volte nel corso del biennio è stato ritardato il versamento dei proventi del gioco e il quarto ritardo si sia verificato entro sei mesi da quello precedente”.

4. Ai fini del trattamento giuridico del comportamento del ricevitore occorre dunque distinguere tra: i) la fattispecie del ritardo nei versamenti di plurime settimane; ii) la fattispecie del ritardo plurimo nel versamento di una (o più) settimana; iii) la fattispecie dell’omesso versamento, nel termine di cinque giorni decorrente dalla diffida ad adempiere, di una (o più) settimana. Ogni fattispecie riceve il suo trattamento giuridico, considerando in ogni caso che la revoca della concessione costituisce il rimedio estremo tra le misure di reazione alle violazioni delle regole che disciplinano il rapporto concessorio poiché pone fine al rapporto.

5. Sotto il profilo della natura giuridica il “versamento” è l’atto materiale di esecuzione della prestazione oggetto dell’obbligazione che, ove realizzato nei tempi e nei modi convenuti, si risolve nell’esatto adempimento dell’obbligazione.

Nella concessione della ricevitoria il “versamento” assume un duplice rilievo giuridico. Da un lato, costituisce l’atto materiale di esecuzione della prestazione e, da un altro lato, rappresenta uno degli elementi da considerare per verificare l’esatto adempimento dell’obbligazione.

Alla luce dell’interpretazione letterale, logica e sistematica, la nozione di “versamento” che occorre prendere in considerazione per stabilire l’avvenuta esecuzione della prestazione è quella del singolo, atomistico, versamento ossia dello specifico versamento riferito ad una data settimana del gioco del lotto.

Difatti, l’art. 30 del d.p.r. 7 agosto 1990, n. 303 nello stabilire che i “raccoglitori sono tenuti a versare al concessionario, entro il giovedì della settimana successiva all’estrazione, il saldo a proprio debito” si riferisce chiaramente allo specifico versamento relativo alla settimana presa in considerazione. Tale interpretazione del resto è coerente con il meccanismo di funzionamento della raccolta delle somme relative al gioco. È infatti in relazione alle singole settimane di estrazione che il concessionario della rete del gioco provvede a redigere ai sensi dell’art. 29 del d.p.r. 7 agosto 1990, n. 303, l’estratto conto relativo ai rapporti di dare-avere con il raccoglitore, estratto conto che poi viene trasmetto al raccoglitore il “mercoledì successivo” alla settimana di “estrazione”. E sempre in relazione ad una specifica settimana che il raccoglitore è tenuto ad effettuare il versamento a saldo delle somme dovute, somme che quindi riguardano gli incassi raccolti in quella specifica settimana di “estrazione”. Dunque, il raccoglitore esegue la prestazione con il singolo versamento (ripetuto) delle somme relative ad ogni settimana di gioco.

Per il principio di non contraddizione dell’ordinamento, la nozione di “versamento”, tenuta presente dal legislatore per l’esecuzione della prestazione, non può che essere assunta nello stesso senso, ed in modo coerente con la funzione che è destinata ad assolvere, anche per stabilire la fattispecie di esatto adempimento dell’obbligazione.

E difatti la circolare prot. n. 47486 del 18 maggio 2016, nell’indicare quando possa ritenersi inverata la circostanza della “abitualità” delle violazioni dell’art. 34, n. 9, legge 22 dicembre 1957, n. 1923, fa riferimento a “tardivi versamenti” ossia, come evidenzia l’espressione plurale, a più versamenti compiuti nell’arco temporale in considerazione, nei limiti e secondo le modalità ivi stabilite. Di conseguenza, soltanto plurimi versamenti relativi a plurime settimane di gioco possono dare luogo alla revoca.

Occorre precisare tuttavia che le indicazioni contenute nella circolare non esauriscono certo le ipotesi in cui possa ritenersi sussistente l’”abitualità” della violazione delle norme relative al rapporto concessorio, potendosi ravvisare altre evenienze comunque ritenute meritevoli di considerazione nel caso concreto da parte dell’amministrazione.

6. Alla luce del quadro normativo così interpretato, i motivi di ricorso vanno sostanzialmente accolti avendo il ricorrente correttamente censurato che “Nel caso di specie seppur vi è un ritardo parziale del versamento dovuto per il periodo che va dal 20.02.2019 al 26.02.2019 il provvedimento impugnato è privo dei presupposti richiamati nelle norme suindicate” (ossia la legge 22 dicembre 1957, n. 1923 e la circolare prot. n. 47486 del 18 maggio 2016).

L’amministrazione ha ritenuto di applicare la circolare prot. 13386 del 13 luglio 2003 richiamandola nella parte in cui prevede che “se il ricevitore effettua il versamento in modo temporalmente esatto ma per un importo inferiore al dovuto, relativamente alla differenza dell’importo non versato lo stesso è comunque da considerare inadempiente, e nei suoi riguardi gli Uffici sono tenuti comunque ad assumere provvedimenti”. Ha ritenuto che le circostanze riportate nell’inciso della predetta circolare realizzassero il presupposto della revoca per ”abitualità” delle violazioni ai sensi dell’art. 34, n. 9, legge 22 dicembre 1957, n. 1923. Ha quindi valutato che, nel caso di specie, il versamento parziale e frazionato della somma dovuta per la settimana del 20 febbraio 2019 costituisse un’ipotesi di “numerosi tardivi versamenti” e dunque inverasse l’”abitualità” nella violazione. Sulla base di questi presupposti ha quindi applicato la misura dell’extrema ratio della revoca della concessione.

In realtà, l’amministrazione ha male interpretato la disciplina sulla revoca della concessione ed in particolare ha omesso di considerare le previsioni contenute nella circolare n. 47486 del 18 maggio 2016 (neppure richiamata nell’atto impugnato). Ha erroneamente applicato la circolare prot. 13386 del 13 luglio 2003 non considerando che la stessa è stata integrata, proprio in relazione alla parte concernente la disciplina sulla decadenza per “tardivi versamenti”, dalla successiva circolare n. 47486 del 18 maggio 2016 che collega la revoca della concessione al ritardo nei versamenti relativi ad una pluralità di settimane di gioco. Ha quindi errato nel ritenere che i plurimi ritardi relativi al versamento (parziale e frazionato) di una sola settimana di gioco costituissero una delle ipotesi di “violazione abituale” delle norme relative al rapporto concessorio sanzionabile con la revoca, mentre, come si è evidenziato, è sanzionabile con la decadenza la condotta di plurimi versamenti in ritardo per più settimane di gioco, e sempre che ricorrano le altre condizioni previste, salvo specifiche e circostanziate ragioni contrarie.

7. In conclusione il ricorso va accolto e, per l’effetto, vanno annullati gli atti impugnati indicati in epigrafe nei limiti di cui in motivazione.

Il Collegio ritiene che le questioni vagliate esauriscano la vicenda in esame, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma degli artt. 99 e 112 c.p.c. e dell’art. 34, comma 1, c.p.a., in aderenza ai principi della domanda e di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato; gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione del giudizio di tipo diverso dal presente.

La condanna al pagamento delle spese di giudizio segue la soccombenza e vengono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie.

Condanna l’amministrazione costituita al pagamento delle spese di giudizio in favore del ricorrente che liquida in Euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00) oltre IVA, CPA e rimborso del contributo unificato, come per legge”.