Il Consiglio di Stato ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro il Ministero dell’economia e delle finanze e l’Agenzia delle dogane e dei monopoli di Stato, in cui si chiedeva la riforma della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima) n. 200 del 24 aprile 2015, resa tra le parti.

Si legge: “Nel presente giudizio d’appello si controverte della spettanza del risarcimento del danno domandato dalla ditta (…), a ristoro del pregiudizio di carattere patrimoniale asseritamente subito a causa dell’illegittimo diniego dell’istanza per il rinnovo della rivendita speciale n. (…) e per la ricevitoria del lotto n. (…), prima, e dell’illegittimo diniego dell’istanza per la concessione di una rivendita ordinaria, poi (…).

1.1. L’interessato ha premesso di essere stato a lungo titolare delle concessioni poc’anzi indicate, esercitate in un locale adibito a bar e ubicato nei pressi (ma, secondo quanto sostenuto dall’appellante, non all’interno) del precedente edificio ospitante la stazione di Cividale del Friuli (UD).

1.2. Approssimandosi la scadenza, prevista per il 30 giugno 2011, e in occasione dello spostamento della stazione in una nuova sede, l’interessato ha domandato il rinnovo della concessione speciale che gli è stata però negata, con le note del 22 aprile, 13 e 25 maggio 2011, in quanto, secondo la competente Agenzia e in sintesi, la ditta non disponeva di locali all’interno della nuova sede della stazione ferroviaria, sicché sarebbe mancato il presupposto per riconoscere la concessione di rivendita speciale o, nel caso di specie, il suo rinnovo.

1.3. Anche la richiesta di concessione di una rivendita ordinaria, successivamente avanzata dall’interessato, veniva respinta, con nota del 16 maggio 2011, poiché non risultava soddisfatto il requisito del criterio di produttività minimo delle tre rivendite più vicine.

1.4. Il gestore della rivendita ha impugnato i diversi provvedimenti di diniego innanzi al T.a.r. per il Friuli Venezia Giulia, articolando plurime censure di illegittimità e domandando al contempo il risarcimento del danno.

1.5. In particolare, relativamente alla domanda di risarcimento del danno, la ditta ha dedotto che, a causa dei dinieghi illegittimamente opposti dall’amministrazione, ha dovuto proseguire l’attività mediante un patentino, richiesto ed ottenuto dalla competente Agenzia, che però ha fruttato ricavi inferiori a quelli precedentemente percepiti in regime di rivendita speciale, in ragione dei maggiori costi di approvvigionamento e dei minori aggi percepiti. Tale circostanza avrebbe determinato anche la perdita della clientela.

Il danno occorso, quantificato in base alle risultanze dei bilanci del triennio precedente ai fatti di causa, ammonterebbe a circa 110.000,00 euro.

1.6. Nelle more del processo, l’Amministrazione, all’esito di una autonoma procedura per la istituzione di 2 nuove rivendita ordinarie nel comune di Cividale, con determinazione dirigenziale prot. n. 1804 del 10 gennaio 2013 ha assegnato la neo istituita rivendita ordinaria n. 28 al signor (…), uno dei due soci della società che gestisce il bar.

2. Con la sentenza n. 200 del 22 aprile 2015, il T.a.r. ha dichiarato il ricorso in parte improcedibile e in parte infondato.

2.1. La statuizione di improcedibilità, riguardante la domanda di annullamento dei provvedimenti impugnati, è dipesa dall’avvenuto rilascio di un patentino per rivendita ordinaria, ottenuto in data 1 febbraio 2013, dal sig. (…), socio dell’odierno ricorrente.

2.2. La statuizione di infondatezza, riguardante la domanda risarcitoria, è invece scaturita dalla circostanza che i provvedimenti impugnati non sarebbero illegittimi, poiché il diniego di rinnovo della rivendita speciale sarebbe stato correttamente motivato in base alla circostanza, incontestata fra le parti, che sarebbe stata deficitaria la contiguità del locale adibito a rivendita con la nuova sede della stazione ferroviaria.

3. Avverso la sentenza di primo grado ha proposto appello l’originario ricorrente.

3.1. Con un articolato motivo di gravame, composto da cinque censure (da pagina 10 a pagina 28 del ricorso), l’appellante si duole della declaratoria di improcedibilità che sarebbe errata e avrebbe precluso l’accoglimento della domanda risarcitoria.

Si insiste sulla spettanza del diritto al risarcimento del danno, rimarcandosi la sussistenza dei presupposti della fattispecie e del pregiudizio patrimoniale occorso.

4. Si è costituita in giudizio l’Agenzia, la quale ha contestato la fondatezza dell’appello avversario, evidenziando, in particolare, che la concessione della rivendita ordinaria e di quella speciale non costituisce un diritto soggettivo perfetto, ma un interesse pretensivo ancorato a presupposti insussistenti nel caso di specie.

4.1. Si è altresì evidenziato che l’interessato ha immediatamente beneficiato del rilascio di un patentino alla scadenza dell’originaria concessione, ossia in data 1 luglio 2011, così persistendo, senza soluzione di continuità, nella sua attività di vendita di generi di monopolio e di concessionario del gioco del lotto.

5. Con ordinanza n. 4344 del 6 luglio 2020, questo Consiglio ha demandato alcuni adempimenti istruttori alle parti, chiedendo:

a) all’Agenzia di depositare una relazione che desse conto delle ragioni poste a base dei provvedimenti di rigetto, impugnati in questa sede, come pure del successivo provvedimento del 6 novembre 2012;

b) alla società appellante, di depositare una copia della nota del Comune di Cividale del Friuli, richiamata alla pagg. 12-13 del ricorso in appello, non rinvenuta nel fascicolo di causa.

5.1. L’ordinanza istruttoria è stata adempiuta dalle rispettive parti, con depositi documentali del 2 ottobre 2020 (ditta appellante) e 2 e 3 novembre 2020 (Amministrazione).

6. Con memoria del 3 novembre 2020, l’Agenzia ha evidenziato l’esito dell’attività istruttoria disposta dal Collegio, per la parte di sua competenza, e, ritenendo quest’ultima confermativa delle proprie deduzioni, ha insistito per le conclusioni già rassegnate.

7. Con note di replica, depositate in data 10 giugno 2020, l’appellante si è opposta, in via pregiudiziale, all’ammissione delle note del 28 giugno 2011 e dell’11 febbraio 2015, depositate da controparte, poiché non prodotte in primo grado.

7.1. Analoga eccezione viene formulata con riferimento alla documentazione del procedimento amministrativo relativo alla concessione di rivendita ordinaria.

7.2. Nel merito, l’interessato ha contestato nuovamente la legittimità degli atti amministrativi impugnati, insistendo nelle deduzioni articolate con l’appello e contestando l’attività difensiva dell’amministrazione che si paleserebbe tardiva.

8. Con le note d’udienza del 25 giugno 2020 dell’Agenzia e del 29 giugno 2020 dell’appellante, le parti hanno ulteriormente controdedotto sulle altrui difese.

9. All’udienza del 25 marzo 2021, la causa è stata trattenuta in decisione.

10. In limine litis, va osservato come i motivi di gravame dedotti dall’appellante abbiano fatto sostanzialmente riemergere il thema decidendum di primo grado, consentendo, perciò, per semplicità espositiva ed economia dei mezzi processuali, il riesame delle doglianze espresse dalla ricorrente in prime cure con i due motivi di impugnazione formulati dinanzi al T.a.r. (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 7619 del 2020 § 3.3.; n. 1173 del 2020; n. 1130 del 2016; sez. V, n. 5865 del 2015; sez. V, n. 5868 del 2015).

11. Va precisato, invero, che la domanda impugnatoria è pacificamente improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse e che si esaminano i motivi di ricorso esclusivamente per stabilire la fondatezza della domanda risarcitoria.

12. Può procedersi dunque con l’esame del primo motivo del ricorso di primo grado, ai fini poc’anzi chiariti.

12.1. Con il suddetto mezzo di impugnazione, la società si duole della circostanza che l’Agenzia avrebbe negato il rinnovo della rivendita speciale muovendo da un presupposto errato, ovvero che, in precedenza, la rivendita fosse ubicata all’interno della stazione ferroviaria, sicché tale circostanza dovesse valere anche per la nuova sede.

12.2. Si lamenta, inoltre, che, al di là, dell’erronea percezione dei fatti del procedimento, l’Agenzia avrebbe altresì commesso un errore in diritto, in quanto avrebbe ritenuto ammissibile l’istituzione di una rivendita speciale soltanto all’interno dei locali della stazione, mentre l’art. 53 del d.P.R. n. 1074 del 1958 consentirebbe di rilasciare tale concessione al di fuori dei luoghi puntualmente indicati dalla norma, in presenza di speciali esigenze di interesse pubblico che, nel caso di specie, sussisterebbero per una serie di ragioni puntualmente indicate dalla parte.

12.3. Il motivo è infondato.

12.4. L’art. 53, comma 1, del d.P.R. 14 ottobre 1958 n. 1074, disciplinante l’“Istituzione delle rivendite speciali – Gestione”, prevede che “Le rivendite speciali sono istituite dall’Ispettorato compartimentale nelle stazioni ferroviarie, marittime, tranviarie, automobilistiche, delle aviolinee e di servizio automobilistico, nelle caserme e nelle case di pena, nonché ovunque siano riconosciute necessità di servizio alle quali non possa sopperirsi mediante rivendita ordinaria o patentino.”.

12.5. L’interessata, partendo dal presupposto che la sua rivendita speciale non è mai stata ubicata all’interno dell’edificio che è stato a lungo sede della stazione ferroviaria del Comune di Cividale del Friuli, invoca, in particolare, l’ultima parte della norma richiamata e, segnatamente, la locuzione che ne permette l’istituzione “ovunque siano riconosciute necessità di servizio”.

12.6. Senonché la società nella sua articolata disamina omette di attribuire il dovuto risalto a due aspetti.

12.6.1. Il primo è strettamente correlato al tenore testuale della norma invocata, la quale, dopo la locuzione riportata, soggiunge che l’istituzione per “necessità di servizio” è ammessa laddove “non possa sopperirsi mediante rivendita ordinaria o patentino.”.

Nel caso di specie, senza che vi sia stata soluzione di continuità, la società ha continuato ad operare mediante la concessione di un patentino, prontamente concesso dall’Agenzia resistente.

Essa, dunque, non ha di che dolersi, poiché il presupposto invocato per stigmatizzare la pretesa illegittimità del provvedimento – la possibilità di concedere una rivendita speciale anche al di fuori dei luoghi elencati dalla norma, per “necessità di servizio” – è comunque insussistente per la suesposta motivazione.

Si osserva, inoltre, che non può assumere alcun rilievo la circostanza che per tanti anni essa sia stata favorita dall’Agenzia che ha permesso la gestione di una rivendita speciale al di fuori di quelli che sono i luoghi che ordinariamente dovrebbero ospitarla.

La motivazione fin qui sviluppata è supportata dalla costante giurisprudenza di questo Consiglio che ha sempre sottolineato l’eccezionalità dell’istituzione della rivendita speciale e la sua sussidiarietà rispetto all’istituzione delle rivendite ordinarie o alla concessione del patentino – concesso, per l’appunto, nel caso di specie (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 7 luglio 2014, n. 3424; Sez. IV, 2 marzo 2011, n. 1327; Sez. IV, 12 gennaio 2011, n. 122).

12.6.2. Vi è però un ulteriore concorrente ragione che determina l’infondatezza delle argomentazioni spese dall’appellante a sostegno dell’illegittimità del provvedimento di diniego, devoluta a questo Collegio quale presupposto della domanda risarcitoria.

Invero, l’appellante omette di considerare che, anche a voler prendere quale dato di partenza del ragionamento, l’assunto secondo cui l’esercizio della rivendita speciale è avvenuto in locali situati al di fuori della stazione e che ciò sia ammissibile, tale circostanza non fonda alcun diritto, interesse o aspettativa alla conservazione di tale stato di fatto che, rispetto alla regola sancita dalla su richiamata disposizione, costituisce, chiaramente, un’eccezione.

L’amministrazione rimane libera, nell’esercizio della sua discrezionalità di apprezzare diversamente gli interessi in gioco e di ritenere non rinnovabile la concessione precedentemente concessa, e ciò tanto più in un caso quale quello in esame, nel quale si è verificata una considerevole sopravvenienza in fatto: lo spostamento della sede della stazione ferroviaria in un altro edificio distante centocinquanta metri dal precedente (sulla natura discrezionale dell’istituzione di una rivendita speciale, Cons. Stato Sez. IV, 2 luglio 2019, n. 4535; Sez. IV, 10 luglio 2018, n. 4208; Sez. IV, 21 maggio 2010, n. 3236).

Insomma, se l’amministrazione ha deciso che nella nuova stazione la rivendita debba essere istituita all’interno dell’edificio (ragione del diniego contestato), la società non può fondatamente lamentare l’illegittimità del diniego.

12.7. Per questi duplici concorrenti motivi, il primo motivo di ricorso è infondato.

13. Con il secondo dei due mezzi di impugnazione, si lamenta l’illegittimità del diniego di rivendita ordinaria per non essere stato acquisito nel procedimento il parere della Guardia di finanza e delle associazioni di categoria a livello nazionale, previsto dalla circolare Ministeriale al titolo I lettera C) n. 2, nonché per il fatto che “Si contesta che nel caso di specie sussistano i requisiti di produttività previsti dalla citata Circolare ministeriale e la vincolatività della stessa – che si pone in contrasto con l’art. 41 della Costituzione – né consta una effettiva istruttoria sul punto: anche per tale motivo il provvedimento è illegittimo”.

13.1. Anche questo motivo di impugnazione è ictu oculi infondato.

13.2. Giova muovere dal dato normativo che disciplina la fattispecie.

L’art. 21 della Legge del 22 dicembre 1957, n. 1293, comma 1, prevede che “Le rivendite ordinarie sono istituite dove e quando l’Amministrazione lo ritenga utile ed opportuno nell’interesse del servizio”.

I commi 3 e 4 che interessano il presente giudizio prevedono inoltre che: “Negli altri Comuni [ossia quelli diversi dai Comuni con popolazione non superiore ai 30.000 abitanti, disciplinati dal comma 2] e nei capoluoghi di provincia le rivendite ordinarie sono appaltate in esperimento mediante asta pubblica.

La rivendita è aggiudicata al concorrente che, osservati i requisiti posti nell’avviso di asta, offra il sopracanone più elevato.”.

L’art. 24, comma 48, del D.L. n. 42 del 2011 prevede, a sua volta, che: “Con regolamento emanato entro il 31 marzo 2013, ai sensi dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, dal Ministro dell’economia e delle finanze sono dettate disposizioni concernenti le modalità per l’istituzione di rivendite ordinarie e speciali di generi di monopolio, nonché per il rilascio ed il rinnovo del patentino, secondo i seguenti principi:

a) ottimizzazione e razionalizzazione della rete di vendita, anche attraverso l’individuazione di criteri volti a disciplinare l’ubicazione dei punti vendita, al fine di contemperare, nel rispetto della tutela della concorrenza, l’esigenza di garantire all’utenza una rete di vendita capillarmente dislocata sul territorio, con l’interesse pubblico primario della tutela della salute consistente nel prevenire e controllare ogni ipotesi di offerta di tabacco al pubblico non giustificata dall’effettiva domanda di tabacchi;

b) istituzione di rivendite ordinarie solo in presenza di determinati requisiti di distanza, non inferiore a 200 metri, e di popolazione, nel rispetto del rapporto di una rivendita ogni 1.500 abitanti;

…”.

L’art. 2, comma 5, del D.M. n. 38 del 2013, costituente il regolamento cui si riferisce la normativa di rango primario prima richiamata, prevede che: “Fermo il parametro della distanza di cui al comma 2, non è consentita l’istituzione di una nuova rivendita quando la quarta parte della somma degli aggi realizzati dalla vendita di tabacchi dalle tre rivendite più vicine a quella da istituire ed ognuna delle quali poste a una distanza inferiore ai 600 metri rispetto alla sede proposta per l’istituzione della nuova rivendita, non è pari o superiore a:

a) euro 20.481,00 (5) per i comuni con popolazione fino a 30.000 abitanti;

b) euro 32.817,00 (6) per i comuni con popolazione da 30.001 a 100.000 abitanti;

c) euro 40.854,00 (7) per i comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti”;

13.3. Come ripetutamente affermato da questo Consiglio, l’articolata normativa che disciplina la materia dell’istituzione delle rivendite di generi di monopolio mira ad assicurare la razionale distribuzione della vendita sul territorio, al fine di garantire un ragionevole equilibrio tra la protezione degli interessi economici connessi alla liberalizzazione del mercato e la protezione della tutela della salute, che sarebbe messa in pericolo da un’offerta sproporzionata rispetto alla domanda. Tali norme si presentano come norme speciali, coerenti con i valori protetti dal sistema (Cons. Stato, Sez. IV, 19 marzo 2015, n. 1427).

13.4. Il quadro normativo sopra delineato manifesta, con evidenza, l’infondatezza della censura articolata, soprattutto se riletta, per quel che interessa il thema decidendum del presente giudizio di appello, in chiave risarcitoria.

13.4.1. In primo luogo, va osservato che non sussiste il vizio di difetto di istruttoria e di motivazione prospettata dalla società, in quanto la nota del 16 maggio 2011 dà conto della circostanza che “non vi sono le condizioni per procedere all’istituzione di una rivendita ordinaria, in quanto non risulta soddisfatto il criterio di produttività minima delle tre rivendite più vicine…”.

A questo proposito è opportuno chiarire che nessuna incidenza assume la circostanza che successivamente l’Agenzia ha rilasciato la medesima concessione ad uno dei due soci della società appellante.

La concessione di cui si discorre, infatti, è la risultante di un procedimento intrapreso su fatti sopravvenuti: il requisito reddituale (delle tre rivendite più vicine) per consentire la istituzione di una nuova rivendita ordinaria è maturato nel lasso di tempo intercorrente fra il diniego del 16 maggio 2011 e la conclusione della autonoma istruttoria per la istituzione ed assegnazione della nuova rivendita n. 28.

La doglianza articolata con il motivo di ricorso è dunque infondata.

13.4.2. In secondo luogo, va evidenziato che, in base alla su riportata normativa, l’eventuale possibilità di istituire un’ulteriore rivendita ordinaria, anche ove fosse stata sussistente in astratto già a partire dal momento in cui l’interessata ha presentato la segnalazione, non avrebbe determinato alcun automatismo circa la spettanza del bene della vita, nel necessario giudizio prognostico che questo Consiglio è tenuto a svolgere ai fini del risarcitori (da ultimo, ex multis, Cons. Stato, Sez. II, 13 gennaio 2021, n. 421).

Infatti, l’attribuzione della concessione necessita comunque lo svolgimento di un’articolata ed apposita procedura, scandita dall’art. 21 della Legge del 22 dicembre 1957, n. 1293: le concessioni sono infatti “appaltate in esperimento mediante asta pubblica”.

Anche questa doglianza non può dunque essere accolta.

13.5. Il secondo motivo di ricorso è pertanto infondato.

14. La legittimità delle statuizioni dell’amministrazione determina l’infondatezza della domanda risarcitoria che postula, quale suo presupposto, l’illegittimità dell’attività autoritativa posta in essere dall’amministrazione (Cons. Stato, Sez. III, 24 maggio 2018, n. 3131).

15. Le spese del presente grado di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo tenuto conto dei parametri stabiliti dal regolamento 10 marzo 2014, n. 55 e dell’art. 26, comma 1, c.p.a., ricorrendone i presupposti applicativi, anche in relazione ai profili di sinteticità e chiarezza e di manifesta infondatezza delle doglianze proposte, secondo l’interpretazione che ne è stata data dalla giurisprudenza di questo Consiglio, sostanzialmente recepita, sul punto in esame, dalla novella recata dal decreto-legge n. 90 del 2014 all’art. 26 c.p.a. [cfr. sez. IV, n. 5008 del 2018; sez. V, 9 luglio 2015, n. 3462; sez. V, 21 novembre 2014, n. 5757; sez. V, 11 giugno 2013, n. 3210; sez. V, 26 marzo 2012, n. 1733; sez. V, 31 maggio 2011, n. 3252, cui si rinvia ai sensi degli artt. 74 e 88, co. 2, lett. d), c.p.a. anche in ordine alle modalità applicative ed alla determinazione della misura indennitaria conformemente, peraltro, ai principi elaborati dalla Corte di cassazione (cfr. Sez. VI, n. 11939 del 2017; n. 22150 del 2016)].

15.1. La condanna dell’appellante, ai sensi dell’art. 26, comma 1, c.p.a. rileva, infine, anche agli effetti di cui all’art. 2, comma 2-quinquies, lettere a) e d), della legge 24 marzo 2001, nr. 89, come da ultimo modificato dalla legge 28 dicembre 2015, n. 208.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello n.r.g. 9565 del 2015, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Condanna l’appellante alla rifusione, in favore del Ministero dell’economia e delle finanze e dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli di Stato, delle spese del giudizio”.