Il Tar Sicilia ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato da una società contro il Comune di Messina in cui si chiedeva l’annullamento dell’ordinanza del Sindaco con cui sono stati stabiliti gli orari di funzionamento degli apparecchi di intrattenimento e svago con vincita in denaro, di cui agli artt. 110, comma 6 lett. a) e b) del T.U.LL.P.S. RD 773/1931, collocati negli esercizi autorizzati ex art. 88 del T.U.LL.P.S. (agenzie di scommesse, sale bingo, sale VLT, ecc…) dalle ore 10,00 alle ore 13,00 e dalle ore 17,00 alle ore 22,00 di tutti i giorni, compresi i festivi.

Per il Tar: “La Società (…) è concessionaria di una Sala Bingo (…) sita nel Comune di Messina (…). La Società ricorrente, oltre al gioco del Bingo, ha completato la propria offerta di intrattenimento con l’apertura di una sala accessoria con apparecchi Slot/AWP e videolottery (VLT).

Il Comune di Messina, con l’ordinanza prot. n. 237261 del 28 settembre 2017, ha modificato l’orario di funzionamento degli apparecchi di intrattenimento e svago, prescrivendo il seguente (più restrittivo) orario: dalle ore 10.00 alle ore 13.00, e dalle ore 17.00 alle ore 22.00 di tutti i giorni, compresi i festivi.

La (…) ha impugnato col ricorso in epigrafe la citata ordinanza comunale, per i motivi che di seguito verranno analiticamente esplicitati.

Con il primo motivo di ricorso, la ricorrente lamenta la violazione delle garanzie minime di partecipazione, atteso l’omesso invio della comunicazione di avvio del procedimento, nonostante la società fosse soggetto direttamente interessato e facilmente individuabile ex ante e l’atto emanando incidesse, modificandolo in peius, su un preesistente provvedimento più favorevole.

Con ulteriore doglianza, si censura la violazione dell’obbligo di motivazione di cui all’art. 3 e ss. della L. n. 241/1990. In particolare, la ricorrente assume che l’organo monocratico procedente (ovvero il Sindaco) – proprio a causa della mancanza di direttive espresse in materia dal Consiglio comunale o dalla Regione – avrebbe dovuto esercitare la propria discrezionalità, esternando una compiuta motivazione che potesse esprimere e spiegare le misure ritenute efficaci per il raggiungimento delle finalità perseguite, sicché, in assenza di motivazione, non sarebbe possibile ricostruire l’iter logico giuridico seguito dall’Ente nell’adozione della determinazione oggetto della presente controversia.

Più specificatamente, si deduce che non sarebbero state accertate le esigenze di ordine sociale e politico che determinano la scelta di ridurre l’incidenza della ludopatia, e che rispetto a tale patologia non siano stati richiamati dati ufficiali, né tantomeno si sarebbe tenuto conto della specificità del gioco praticato.

Con ulteriore doglianza, si denuncia l’omissione e/o grave carenza di attività istruttoria.

Si osserva che la disciplina di apertura delle sale giochi e la determinazione degli orari deve contemplare un accurato bilanciamento tra valori ugualmente sensibili quale il diritto alla salute e l’iniziativa economica privata.

Nel caso di specie – a detta della ricorrente – tali aspetti non sarebbero stati oggetto di specifica istruttoria e valutazione.

Viene dedotta, altresì, la violazione dei principi di ragionevolezza, logicità e di proporzionalità, determinando nella fattispecie un’ipotesi conclamata di eccesso di potere, dubitandosi che la soluzione prescelta sia idonea a soddisfare l’esigenza perseguita, tenuto conto della possibilità per gli avventori di recarsi negli esercizi siti in Comuni limitrofi.

Si lamenta, infine, l’eccessiva afflittività della misura adottata, in quanto incidente sulla capacità reddituale della struttura e priva di alcun termine finale di efficacia.

Con un secondo motivo di ricorso, la ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 50, comma 7, del TUEL, chiedendo al Collegio di sollevare la questione di legittimità costituzionale in relazione agli artt. 3, 23 e 97 della Costituzione.

Si è costituito in giudizio per resistere al ricorso, con ampie controdeduzioni ricche di riferimenti giurisprudenziali, l’Amministrazione comunale.

Il ricorso è infondato, e pertanto va respinto.

In primo luogo, giova sgombrare ogni dubbio (sollevato dalla ricorrente con diverse doglianze e sotto molteplici profili) sulla sussistenza o meno di un potere in capo al Sindaco di emanare (legittimamente) ordinanze con le quali viene disciplinato l’orario di funzionamento degli apparecchi di intrattenimento in questione.

Si specifica, al riguardo e in generale, che ai sensi dell’art. 3, comma 2 del D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 “Il Comune è l’ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo”. Inoltre, il vigente Statuto comunale prevede tra i principi programmatici di cui all’art. 4, che l’Amministrazione comunale si impegna ad “(…) adottare e promuovere forme integrate di intervento e di prevenzione in materia di sicurezza sociale, di garanzia del diritto alla salute (…) di rimozione di ogni forma di disagio sociale e personale (…)”.

Il quadro normativo è completato dall’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 18 agosto 2000, diposizione normativa che fonda e conferisce ai Sindaci una generale potestà di regolamentare gli orari degli esercizi.

Si riporta per completezza e comodità espositiva la disposizione di legge sopra citata, la quale espressamente stabilisce: “Il sindaco, altresì, coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d’intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine di armonizzare l’espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti”.

Dunque, al Sindaco, in forza della disposizione sopra menzionata, è consentito disciplinare gli orari di funzionamento degli apparecchi da gioco in presenza di motivate esigenze di ordine sociale e politico che rendono necessario tale intervento, per mitigare i riflessi sociali, oltre che clinici, della ludopatia, pur nella consapevolezza che con le limitazioni poste all’orario del funzionamento delle macchinette da gioco non si potrà eliminare il fenomeno, ma solo creare le condizioni per sfavorire un’offerta di gioco illimitata, essendo indubbiamente necessaria una più ampia azione di contrasto a livello nazionale.

Secondo diffusa e condivisibile giurisprudenza, che il Collegio condivide appieno, “(In forza della generale previsione dell’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 18 agosto 2000), il sindaco può disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco d’azzardo” (Tar Cagliari 754/2018; Tar Salerno 1291/2018; Tar Roma 12320/2019; e ancora: “al Sindaco deve essere riconosciuto il potere di disciplinare gli orari delle sale da gioco, nonché l’orario di accensione e spegnimento degli apparecchi durante l’orario di apertura degli esercizi in cui gli stessi sono installati”.

Va respinta parimenti la doglianza secondo cui l’ordinanza sindacale sarebbe illegittima in quanto priva del (preliminare e) propedeutico atto di indirizzo del Consiglio Comunale.

Sul punto si evidenzia che la giurisprudenza maggioritaria ha riconosciuto il potere sindacale in argomento, anche in assenza dell’atto di indirizzo del Consiglio Comunale.

In particolare, secondo tale condivisibile orientamento giurisprudenziale, la riconosciuta potestà in capo al Sindaco di regolare gli orari degli esercizi, ex art.50 comma 7 TUEL, può essere esercitata senza il previo atto di indirizzo consiliare, posto che la norma impone un vincolo di conformità all’ordinanza del Sindaco solo ove gli indirizzi del Consiglio Comunale siano già stati espressi, ma non subordina l’esercizio del potere di fissare gli orari alla previa adozione di un atto di indirizzo del Consiglio comunale (vedi fra tutte: TAR Veneto, se. III 811/2015 – TAR Lazio, sez. II 2.04.2010, n.5619).

Parimenti è manifestamente infondata la presunta e dedotta questione di legittimità costituzionale sollevata dalla ricorrente, secondo cui la norma fondante siffatto potere in capo al Sindaco ovvero l’art. 50, comma 7, T.U.E.L., si porrebbe in contrasto con gli artt. 3, 23 e 97 della Costituzione.

Su punto il Decidente si limita a riportare la storica decisione della Corte Costituzionale (sentenza n. 220/2014 del 18 luglio 2014, richiamata dalla stessa parte ricorrente nelle proprie argomentazioni), con la quale i giudici delle leggi hanno mostrato di ritenere plausibile l’interpretazione giurisprudenziale sopra richiamata affermando che: “è stato riconosciuto che, in forza della generale previsione dell’art. 50, comma 7, del decreto legislativo n. 267/2000, il Sindaco può disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco e che ciò può fare per esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica, ovvero della circolazione stradale”.

Con specifico riferimento, infine, alla censura secondo cui sarebbe mancata del tutto la fase istruttoria nell’adozione dell’ordinanza oggetto di impugnazione e ciò – a detta della ricorrente – risulterebbe dalla circostanza per cui, nonostante l’Intesa del 7 settembre 2017 raggiunta nella Conferenza Stato Regioni riconosca agli Enti locali “la facoltà di stabilire per le tipologie di gioco delle fasce orarie a sei ore complessive di interruzione quotidiana al giorno”, il Sindaco non solo non ha provveduto a differenziare le tipologie di gioco in relazione al loro contesto, ma ha, altresì, disposto, senza alcun supporto motivazionale, un periodo di interruzione quotidiana ben superiore a sei ore al giorno, consentendo l’accensione degli apparecchi unicamente per 8 ore nell’arco delle 24.

A tale riguardo, mette conto richiamare la giurisprudenza maggioritaria, formatasi in subiecta materia, secondo cui le determinazioni assunte dalla Conferenza Unificata Stato-Regione n. 103/U del 7 settembre 2017, non possono essere ricostruite in termini di cogenza e vincolatività, posto che, per espressa previsione dell’art. 1, comma 936, della legge n. 208 del 2015 – in base al quale è stata convocata la Conferenza Unificata – l’Intesa raggiunta deve essere recepita con decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti, che, allo stato, non è stato ancora adottato (sul punto fra tutte si riporta: T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II bis, 21 maggio 2019, n. 6260; TAR Veneto, Sez. III, 18 aprile 2018, n. 417).

Si aggiunge, inoltre, che in ogni caso, «l’intesa in questione non si focalizza sugli orari di funzionamento degli apparecchi per gioco lecito, ma – in ossequio a quanto stabilito dalla norma primaria di cui al citato articolo 1, comma 936, della legge n. 208 del 2015 che la prevede – delinea in modo più generale il complessivo riordino della materia, con l’obiettivo, unitamente alla fissazione degli orari, di una significativa riduzione dell’offerta del gioco lecito, sia quanto ai volumi sia quanto ai punti vendita. Non è conseguentemente ipotizzabile un’applicazione dell’intesa atomistica o parcellizzata, ossia limitata al solo profilo degli orari di funzionamento degli apparecchi, laddove non siano contestualmente attuate anche le altre previsioni» (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 25 febbraio 2019, n. 2546).

Con specifico riferimento alla presunta irragionevolezza della misura adottata dal Comune, deve necessariamente premettersi che, anche secondo il Parlamento europeo, il gioco d’azzardo non è un’attività economica ordinaria, dati i suoi possibili effettivi negativi per la salute, e dati i suoi costi sociali, quali il gioco compulsivo (le cui conseguenze e i cui costi sono difficili da stimare), la criminalità organizzata, il riciclaggio di denaro e la manipolazione degli incontri sportivi (cfr. anche Corte di Giustizia, sentenza 22 gennaio 2015, c 463-2013, Stanley International Betting Ltd c. Ministero dell’Economia e delle Finanze, in relazione alla libera prestazione di servizi – giochi d’azzardo).

Negli stessi termini si è pronunciato anche il Consiglio di Stato (con l’importante decisione n. 4867/2018): secondo il supremo consesso “dal composito e complesso quadro giuridico emerge non solo e non tanto la legittimazione, ma l’esistenza di un vero e proprio obbligo a porre in essere da parte dell’amministrazione, nel caso di specie quella comunale, interventi limitativi nella regolamentazione delle attività di gioco, ispirati per un verso alla tutela della salute, che rischia di essere gravemente compromessa per i cittadini che siano giocatori e quindi clienti delle sale gioco, per altro verso al principio di precauzione, citato nell’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), il cui scopo è garantire un alto livello di protezione dell’ambiente grazie a precise prese di posizione preventive in caso di rischio, ma il cui campo di applicazione è molto più vasto e si estende anche alla politica dei consumatori, alla legislazione europea sugli alimenti, alla salute umana, animale e vegetale (…)”.

Deve, infatti, ritenersi che nell’attuale momento storico la diffusione del fenomeno della ludopatia in ampie fasce della società civile costituisca un fatto notorio o, comunque, una nozione di fatto di comune esperienza, per quanto emerge dalle numerose iniziative di contrasto assunte dalle autorità pubbliche a livello europeo, nazionale e regionale (T.A.R. Piemonte, Sez. II, 11 luglio 2017, n. 829; Tar Catania, IV, 28 dicembre 2018 n. 2566).

In ordine alla consistenza del fenomeno, e alla sua insidiosità sociale, appare al Collegio utile richiamare anche l’intervento del legislatore italiano con l’emanazione del Decreto Balduzzi, che costituisce la conferma “normativa” della riconosciuta esigenza di contenere gli effetti socialmente negativi di un fenomeno ormai pericolosamente diffuso.

Sulla censura in esame, è, pertanto, sufficiente richiamare la recente decisione del Consiglio di Stato (già sopra citata, sentenza n. 4867/2018, sezione V), secondo la quale “Non può invero sottacersi la innegabile notorietà del fenomeno della diffusione della ludopatia (…), anche in mancanza di più specifici dati statistici epidemiologici relativi alle singole parti del territorio nazionale, tenuto anche conto del fatto che, come già rilevato dalla Sezione nell’ambito dei precedenti sopra citati, molti dei soggetti coinvolti o ancora non si sono rivolti ai presidi sanitari ovvero neppure sono consapevoli della loro patologia”.

Sotto altro dedotto profilo, va ricordato che la libertà di iniziativa economica non è assoluta, non potendo essa svolgersi – per preciso precetto costituzionale – in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana (art. 41 Cost.), sicché l’apertura in concreto consentita con l’ordinanza impugnata risulta proporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti (prevenzione, contrasto e riduzione del gioco d’azzardo patologico), in quanto realizza un ragionevole contemperamento degli interessi economici degli imprenditori del settore con l’interesse pubblico perseguito, sintetizzabile nell’esigenza di ridurre il rischio di dipendenza patologica derivante dalla frequentazione di sale da gioco o scommessa e dall’utilizzo di apparecchiature per il gioco.

Sempre in ordine alla doglianza sull’assenza e/o mancanza di ragionevolezza e proporzionalità della misura adottata dal Comune, è opportuno richiamare le recenti considerazioni del Consiglio di Stato, secondo le quali:

“Il contenimento dell’orario di apertura di una sala giochi entro il limite di 8 ore giornaliere, effettuato anche con apposite ordinanze del Sindaco del luogo è rispettoso in concreto del principio di proporzionalità, in funzione del quale i diritti e le libertà dei cittadini possono essere limitati solo nella misura in cui ciò risulti indispensabile per proteggere gli interessi pubblici, e per il tempo necessario e commisurato al raggiungimento dello scopo prefissato dalla legge”. (sez. III^, 4509/2019);

“l’adozione di ordinanze analoghe a quella qui in esame, abbiano realizzato un ragionevole contemperamento degli interessi economici degli imprenditori del settore con l’interesse pubblico a prevenire e contrastare i fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo, non essendo revocabile in dubbio che un’illimitata o incontrollata possibilità di accesso al gioco accresca il rischio di diffusione di fenomeni di dipendenza, con conseguenze pregiudizievoli sia sulla vita personale e familiare dei cittadini, che a carico del servizio sanitario e dei servizi sociali, chiamati a contrastare patologie e situazioni di disagio connesse alle ludopatie”. (sez. V, 4867/2018);

Con riguardo alla medesima realtà territoriale oggi in esame, questa Sezione ha già osservato che “una tutela a macchia di leopardo nei confronti della ludopatia, legata alla maggiore o minor sensibilità nei confronti di questo problema da parte dei Sindaci dei diversi comuni d’Italia, è una mera circostanza di fatto inidonea a determinare la illegittimità di misure diverse adottate in contesti territoriali differenti. La tesi di parte ricorrente secondo cui “il provvedimento sindacale adottato appare dunque inutilmente restrittivo, in quanto sostanzialmente inefficace non persuade, in quanto esso conserva invece la propria massima efficacia all’interno del territorio di Messina – quali che siano i rapporti con le altre contigue realtà territoriali” (Tar Catania, IV, 2566/2018).

In conclusione, il ricorso risulta infondato e va respinto.

Il Collegio, conclusivamente pronunciando sulla controversia oggetto di esame, rigetta il ricorso in epigrafe.

Le spese processuali seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso, come in epigrafe proposto, e condanna la ricorrente alla refusione delle spese di lite nei confronti dell’Amministrazione comunale, che liquida nella misura di € 4.000,00 (euro quattromila/00), più accessori così come per legge”.