Dopo gli studi condotti dall’Eurispes per fotografare la situazione del comparto del gioco in Puglia, Piemonte, Lazio, e dopo l’approfondimento dedicato al mondo del Bingo, l’Istituto ha voluto monitorare lo stato del settore in Sardegna.

La ricerca Oltre il Covid-19. Gioco pubblico e dipendenze in Sardegna, realizzata con il contributo dell’Assessorato regionale alla Programmazione e al Bilancio, si pone come un punto di raccordo e continuità rispetto alle precedenti pubblicazioni, in grado di fornire una panoramica sulla normativa, sui numeri, sugli aspetti sanitari attinenti all’area del gioco pubblico nella Regione Sardegna, ma anche sul fenomeno dell’illegalità.

In questo ultimo anno, caratterizzato dagli effetti del Covid-19, anche il gioco legale si è fermato, e resta in attesa di una ripresa che sembra essere ancora densa di incognite.

La ricerca si apre con l’analisi dell’evoluzione e dei numeri dei consumi relativi a quelle che sono le diverse tipologie di gioco presenti sul territorio regionale (la raccolta, le vincite e la spesa). Viene, poi, riproposto il quadro normativo della Legge Regionale n. 2/2019 (Disposizioni in materia di disturbo da gioco d’azzardo), nonché i regolamenti delle città di Cagliari e di Sassari. La ricerca si concentra inoltre sugli effetti delle misure per il contrasto delle dipendenze, con particolare attenzione allo strumento del “distanziometro” e alla compressione degli orari, evidenziando l’inadeguatezza di tali misure anche alla luce di contributi scientifici dell’area medica e del mondo della ricerca. In tal senso, infatti, l’operato della Regione Sardegna costituisce un esempio positivo in termini di organizzazione ed attività dei presìdi sanitari presenti sul territorio e dedicati all’attività di prevenzione e cura del DGA.

La ricerca è, infatti, arricchita da una sezione relativa all’attività dei presìdi sanitari (con un’intervista alla Responsabile dell’Unità Operativa di Cagliari), dai dati delle Unità Operative, e da quelli raccolti dalla Guardia di Finanza, oltre ad un focus sulla specificità della Sardegna nella Relazione della Direzione Investigativa Antimafia. Il fine è quello di offrire un contributo per l’individuazione di provvedimenti che siano realmente efficaci per il contrasto di tutte le forme di dipendenza connesse al gioco con vincita in denaro, avendo ben presenti i rischi connessi all’espansione dei fenomeni illegali e criminosi.

IL GIOCO PUBBLICO IN SARDEGNA

La domanda di gioco degli italiani non è affatto diminuita. Il mondo dell’online, del Lotto e delle lotterie registrano una crescita costante e significativa.

Tuttavia, quando si sarà allentata la fase emergenziale dovuta alla pandemia, riemergeranno, aggravati dalla durissima crisi che si sta affrontando ora, quei problemi che l’Eurispes già da tempo si è impegnato a segnalare, vere e proprie contraddizioni che attraversano la galassia del gioco pubblico nel nostro Paese, a partire dalla farraginosità normativa o dalla scarsità dell’offerta socio-sanitaria.

In Sardegna è in vigore, già da due anni, una legge che si configura, in certa misura, come una “fotocopia” di quelle varate negli anni precedenti da numerose altre Amministrazioni e che, con lo specifico obiettivo di prevenire e contrastare il Disturbo da Gioco d’Azzardo, ha riproposto strumenti come il “distanziometro”, riservando ai Comuni la facoltà di determinare gli orari dell’offerta del gioco pubblico. La Legge Regionale, 11 gennaio 2019 n. 2 (Disposizioni in materia di Disturbo da Gioco d’Azzardo), ha senz’altro il merito di aver dedicato un ampio spazio al tema della prevenzione e al coinvolgimento di diversi livelli della società civile, ed in particolare al ruolo della scuola, tuttavia ha affrontato il tema del gioco e delle dipendenze solo nel 2019. Prendendo in considerazione, in massima parte, il 2019, l’ultimo anno “normale”, l’Eurispes ha potuto ricostruire il quadro di una Regione che, come altre, ha bisogno di un organico riordino dell’intera offerta, ripartendo dallo spirito dell’Intesa del settembre 2017. Ciò risulta essenziale per evitare le tante difformità, generate dalle legislazioni regionali e dai regolamenti comunali, che producono un’immagine del Paese eterogenea: una sorta di “federalismo del gioco” che, come è evidente, non è in grado di produrre risultati organici per l’intero Paese.

I “NUMERI” DEL GIOCO IN SARDEGNA

Uno degli indicatori per saggiare il reale impatto dell’offerta di gioco pubblico su di un determinato territorio, è rappresentato dal volume pro capite complessivo delle “giocate” dei cittadini interessati. Questo dato vede la Sardegna collocarsi nella fascia bassa (1.154 euro pro capite) della classifica delle regioni italiane, ben al di sotto la media nazionale (1.463 euro). La cifra è comunque riferibile ai soli giochi su “rete fisica”, con esclusione dunque del giocato online.

Per quanto riguarda la spesa nel 2017 era di 457 milioni di euro, mentre nel 2019 di 467. Le vincite si attestavano nel 2017 a 1.186 milioni di euro, e nel 2019 erano pari a 1.165 milioni. La raccolta, invece, era di 1.649 milioni rispetto ai 1.631 nel 2019.

Nel triennio 2017-2019 si registra una sostanziale stabilità nei volumi della raccolta, delle vincite e della spesa. Il periodo preso in esame non risente dell’impatto della legge del gennaio 2019, né sui trend hanno inciso la riduzione stabilita dal MEF relativamente alle AWP o i diversi regolamenti comunali che hanno disciplinato gli orari dell’offerta del gioco pubblico.

Malgrado le limitazioni degli orari e la riduzione del numero degli apparecchi AWP – che tra il 2017 e il 2018 sono diminuite del 30% (da 13.816 a 9.671) –, nel triennio in esame si è assistito ad una diversa articolazione del consumo che, però, non ha modificato i dati complessivi. Ciò va a riprova del fatto che la domanda di gioco è costante nel tempo.

Per quel che riguarda il 2020, i dati del primo semestre che, da marzo, ha visto la sostanziale chiusura del gioco fisico, attestano l’inabissarsi dei volumi di gioco. Per fare qualche esempio, nel I semestre del 2019 il Lotto aveva raccolto ben 92 milioni di euro, nello stesso periodo del 2020 il volume è sceso a 58 milioni; allo stesso modo, si è passati dagli 11 (I semestre 2019) ai 4,9 milioni (I semestre 2020) per il Bingo e dai 517 (I semestre 2019) ai 201 (I semestre 2020) milioni per gli apparecchi. È dunque plausibile ipotizzare che la domanda di gioco “compressa” dalla pandemia, si sia riversata sui altri canali, quello online soprattutto, ma anche sul circuito illegale, ad oggi privo di una indagine conoscitiva fondamentale per comprenderne i potenziali volumi e le relative “contromosse” che lo Stato dovrebbe adottare a tutela dei cittadini e degli interessi erariali.

Dai dati del triennio 2017-2019 risulta evidente come anche in Sardegna la domanda di gioco sia una realtà diffusa e consolidata. Per questo, politiche indirizzate alla prevenzione e al contenimento delle dipendenze da gioco che incidono solo sull’offerta non possono che fallire ottenendo, anzi, non una riduzione dei consumi ma un loro trasferimento nell’area dell’illegalità. L’ultima rilevazione dell’Eurispes sul fenomeno (2019) ha fatto emerge un numero di giocatori che si sono rivolti ai circuiti illegali pari al 4,7% del campione totale, con cifre considerevoli soprattutto nel Sud e nelle Isole. Il dato, con ogni probabilità sottostima la realtà, perché include il numero di giocatori che non sanno di essere incappati in reti illegali e ne fruiscono in modo inconsapevole.

L’OCCUPAZIONE NELLA FILIERA DEL GIOCO PUBBLICO

Altri “numeri” da tenere in considerazione, sono quelli che riguardano l’occupazione nell’Isola. Si tratta di una filiera composita che include non solo i concessionari, ma anche i gestori, gli esercenti e tutto l’indotto delle imprese collegate. L’industria del gioco pubblico, determina, a livello nazionale, un’occupazione che si attesta intorno alle 200mila unità. I dati ricavabili dal RIES – il Registro pubblico istituito nel 2011 e tenuto dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, alla cui iscrizione sono obbligati i soggetti operanti nella filiera del segmento degli apparecchi da gioco – e riferibili alla Sardegna testimoniano che l’impatto occupazionale della filiera del gioco pubblico nell’Isola arriva a sfiorare le 6.000 unità. Nel 2019, i punti vendita registrati (bar e ricevitorie, circoli privati, altri generalisti, negozi scommesse, esercizi dedicati con apparecchi, Sale Bingo, Sale gioco) erano 2.901 e con un totale di 5.922 redditi da lavoro diretti e indiretti.

PREVENZIONE E LEGGI: IL DISTANZIOMETRO

In Sardegna, il Piano regionale del gioco d’azzardo patologico (art. 3) non è “rimasto sulla carta” – come invece l’Osservatorio su Giochi Legalità e Patologie dell’Eurispes ha avuto modo di segnalare per altre Regioni –, e sta producendo un reale potenziamento dell’attività dei presìdi territoriali.

Per quanto riguarda l’istituzione del “distanziometro” (art. 12, comma 2), il 18 ottobre 2018 l’Eurispes è stato audito presso la Sesta Commissione del Consiglio Regionale in relazione all’allora Testo Unificato n. 56-280-514. In quella sede l’Istituto aveva segnalato l’opportunità che questo strumento, subito operativo per le nuove autorizzazioni dalla data di pubblicazione della legge, per le autorizzazioni preesistenti alla medesima data venisse rinviato – come avvenuto nel caso di molte altre leggi regionali. All’esito di una maggiore riflessione e dell’ascolto delle ragioni esposte dalle associazioni degli operatori, la legge ha stabilito, all’art. 12, comma 7, che «Gli esercizi con autorizzazioni esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge si adeguano alle nuove disposizioni relative alle distanze minime dai luoghi sensibili entro il termine massimo di cinque anni».

Qualche criticità nasce relativamente al comma 3 dell’art. 12, che definisce cosa si debba intendere per “nuova installazione”. Definizione non priva di rilievo, dal momento che comporta notevoli implicazioni pratiche per gli operatori del gioco pubblico, tenuto conto che, come detto, il “distanziometro” si applica immediatamente soltanto per le “nuove installazioni”, mentre per quelle già in essere prima dell’entrata in vigore della legge regionale in questione, l’applicazione è differita di 5 anni. Il comma 3 dell’art. 12, lett. a) e b), equipara al concetto di “nuova installazione” la stipula di un nuovo contratto con un Concessionario dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, o il rinnovo del contratto stesso. Esemplificando, stando al dettato normativo, un operatore di gioco pubblico autorizzato dallo Stato da molti anni, che sia ubicato nelle vicinanze di un “luogo sensibile” e che, per qualsiasi ragione, veda risolversi il rapporto contrattuale con il Concessionario, si troverebbe, improvvisamente, ad operare nell’illegalità, in quanto non rispetterebbe il “distanziometro”.

Tali previsioni risultano obiettivamente poco condivisibili, posto che le modifiche dei rapporti contrattuali nell’ambito della filiera del gioco pubblico rientrano nei normali rapporti commerciali tra imprese (proprio come avviene in altri settori: si pensi al cambio di gestore telefonico, oppure al cambio di fornitore di energia elettrica). Queste disposizioni appaiono in realtà contrarie ai princìpi cardine che regolano la disciplina della concorrenza in àmbito nazionale ed europeo, e che impongono alle imprese di competere, a parità di condizioni, con le imprese che operano nel medesimo settore, assicurano la concorrenzialità dei loro prodotti e servizi e, al contempo, tutelano al massimo livello i consumatori.

LE DIPENDENZE DEL GIOCO IN ITALIA

Secondo l’Istituto Superiore di Sanità gli italiani che giocano sono circa 18 milioni e mezzo, ovvero il 36,4% della popolazione (43,7% uomini, 29,8% donne); di questi, 13.453.000 rientrano nella categoria del giocatore “sociale”, ovvero saltuario e per puro divertimento (2018). I giocatori stimati a “basso rischio” sono il 4,1% (2 milioni circa), i giocatori a “rischio moderato” rappresentano il 2,8% (1 milione e 400mila), quelli “problematici” sono il 3%, ovvero circa un milione e mezzo. Tra i giocatori problematici la fascia 50-64enni è la più rappresentata con il 35,5%. Va precisato che l’area dei giocatori problematici non coincide con quella dei giocatori patologici, definibili così solo a seguito di una diagnosi medica e successivamente alla “presa in carico” da parte delle strutture sanitarie. In Italia sono 13mila le persone che vengono assistite dai Dipartimenti delle Dipendenze Patologiche delle Asl, e rappresentano lo 0,87% dei giocatori “problematici”.

PREVENZIONE E CURA. IN SARDEGNA VIENE “INTERCETTATO” QUASI IL DOPPIO DEI GIOCATORI PATOLOGICI RISPETTO ALLA MEDIA 

In Sardegna, l’organizzazione degli otto presìdi territoriali (Unità Operative) che prendono in carico i pazienti GAP (gioco d’azzardo patologico), manifesta una buona efficacia, tanto più se confrontata con quella delle altre aree del Paese. Il coordinamento dell’intera offerta è affidato all’Unità Operativa di Cagliari. Nel 2019 sono stati poco meno di 600 i “presi in carico” dai servizi sanitari sardi per DGA; se si parametra questo dato alla popolazione dell’Isola e lo si confronta con quello dei 13mila a livello nazionale, si ricava che in Sardegna viene “intercettato” quasi il doppio dei giocatori patologici rispetto alla media.

L’emergenza sanitaria da SARS-CoV-2 ha comportato la rimodulazione delle azioni previste nell’ambito del Piano Regionale Gioco d’Azzardo Patologico, al fine di garantire la continuità delle iniziative di prevenzione, cura e riabilitazione previste. In linea con il dato nazionale, anche in Regione Sardegna si rileva nell’anno 2020 una riduzione dei nuovi accessi nei Servizi di circa il 50% rispetto all’anno precedente, presumibilmente legata alle limitazioni di gioco su rete fisica oltre alla ridotta agibilità negli spostamenti. L’assistenza alle persone con diagnosi di Disturbo da Gioco d’Azzardo, è stata caratterizzata da una riprogrammazione inevitabile delle attività, garantendo la continuità terapeutica attraverso contatti telefonici, colloqui individuali e familiari in videochiamata, incontri terapeutici di gruppo effettuati attraverso piattaforme online. Per quel che riguarda la modalità online, si è osservata una discreta partecipazione nonostante le difficoltà connesse all’utilizzo degli strumenti informatici non così facilmente fruibili dalle fasce d’età più avanzata. Le attività di prevenzione e promozione della salute attuate nell’ambito dei progetti di peer-education e life skills training messe in campo in presenza nel setting scolastico nell’anno 2019 (che avrebbero dovuto proseguire nell’annualità 2020), hanno subìto una inevitabile interruzione a causa della temporanea sospensione della didattica in presenza. Per tale ragione, superate le criticità delle scuole legate alla organizzazione della D.A.D, si è proceduto alla costruzione di nuovi modelli di lavoro online realizzati mediante tecniche e strumenti adattati alla specificità degli incontri in videoconferenza rivolti a educatori, insegnanti e studenti degli Istituti Secondari di II grado. Questo riadattamento delle procedure ha interessato anche tutte le azioni di prevenzione rivolte alla popolazione generale. 

LE SPECIFICITÀ DELLA SARDEGNA NELLA RELAZIONE DELLA DIREZIONE INVESTIGATIVA ANTIMAFIA

Dall’attività della DIA emergono poche ma significative evidenze, che collegano le specificità insulari al quadro nazionale. Nel territorio sardo non operano associazioni criminali riconducibili alle tradizionali organizzazioni mafiose; sono comunque presenti sodalizi autoctoni che, però, non attuano il controllo egemonico del territorio tipico delle organizzazioni criminali. Anche dalle più recenti indagini, sono emersi rilevanti collegamenti di gruppi criminali sardi con esponenti di sodalizi di ’Ndrangheta e Camorra. Nel settore del gioco, la criminalità isolana non ha rinunciato a stabilire sinergie operative con le cosche pugliesi e calabresi. Alcuni filoni investigativi hanno svelato come queste organizzazioni criminali si siano inserite nel settore controllando, in maniera diretta o indiretta, volumi di giocate assai rilevanti ed accumulando capitali da riciclare attraverso prestanome. Un esempio di questa operatività sul territorio viene dall’operazione “’Ndrangames”, portata a termine dai Carabinieri nel 2017, che oltre ad evidenziare gli interessi nel settore del gioco del clan potentino Martorano-Stefanutti, ne ha individuato le connessioni operative con la ’Ndrangheta del crotonese. L’Isola è un territorio utilizzato anche per riciclare i capitali derivanti dal gioco illegale, come emerso nell’operazione “Game over” che ha portato alla luce complicità tra affiliati al cartello dei Casalesi, soggetti criminali autoctoni e di altre consorterie mafiose.

LA GUARDIA DI FINANZA SUL TERRITORIO: CONTROLLO E CONTRASTO

I dati resi disponibili dal Comando Regionale della Guardia di Finanza della Sardegna relativamente al triennio 2018/2020 riguardano i risultati operativi in materia di tutela del monopolio statale del gioco delle scommesse svolti sull’intero territorio regionale. Emerge, in primis, l’aumento delle violazioni riscontrate e delle sanzioni irrogate nell’anno di entrata in vigore della Legge Regionale n. 2/2019, rispetto all’anno precedente (2018). Si è passati dalle 75 violazioni complessive (61 in materia di apparecchi da divertimento) dell’anno 2018 alle 96 (di cui 90 in materia di apparecchi da divertimento) nel 2019. L’aumento è molto più significativo guardando all’ammontare complessivo delle sanzioni irrogate in materia di apparecchi da gioco e “totem” che da euro 170.477 nel 2018 è passato ad euro 402.231 nel 2019. Se nel 2020 le violazioni riscontrate sono state 19, le sanzioni, invece, si avvicinano ai valori dell’inizio del triennio, arrivando a 177.232 euro (170.477 nel 2018). Nel 2019 anche il numero dei soggetti denunciati all’autorità giudiziaria, su quello complessivo di soggetti “verbalizzati”, segna un aumento esponenziale essendo passato da 8 nel 2018 a 42 nel 2019.

Per quanto riguarda il 2020 non sono stati effettuati sequestri di punti di raccolta scommesse clandestini, mentre nel 2018 se ne contavano 3 e nel 2019 18. Il Comune di Cagliari, e la relativa provincia, catalizzano le maggiori criticità in punto di diffusione di fenomeni illeciti, essendo peraltro il Comune capoluogo di regione tra quelli che si sono muniti di un regolamento ad hoc per disciplinare gli orari di esercizio degli apparecchi da gioco ed anche il “distanziometro” per il contrasto delle dipendenze. La tipologia di illecito maggiormente diffusa ed accertata nella provincia di Cagliari consiste in apparecchi da gioco illegali, sprovvisti dei titoli abilitati richiesti dalla normativa e rilasciati dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli. Le più recenti Relazioni della DIA e dalla DNA hanno più volte evidenziato l’esposizione del capoluogo sardo all’influenza dei sodalizi mafiosi extraregionali. Le investigazioni hanno fatto emergere investimenti di capitali illeciti da parte di organizzazioni campane sia nel settore turistico-alberghiero sia, appunto, nel settore delle scommesse online.

LA NECESSITÀ DI RIORDINO DELLA GALASSIA DEL GIOCO PUBBLICO

Il complessivo quadro della Regione Sardegna emerso da questa ricerca, non fa che confermare quanto l’Osservatorio Permanente su Giochi, Legalità e Patologie dell’Eurispes ha in passato segnalato in relazione alle problematiche afferenti all’offerta del gioco pubblico. Anche per la Sardegna si evidenziano e si prospettano alcune valutazioni che accomunano i diversi territori, come: l’obiettivo di limitare il gioco patologico e problematico mediante una compressione dell’offerta attraverso strumenti come il “distanziometro” risulta sostanzialmente mancato, in quanto rimane stabile il “gioco fisico” e si mostra in aumento l’online; tali strumenti appaiono funzionali all’esercizio del gioco patologico, come segnalato dall’ISS; risultano evidenti i segnali di crescita del gioco illegale, anche in rapporto alla compressione di quello pubblico, ed in particolare nel settore delle scommesse e dell’online; le indeterminatezze del quadro normativo e regolamentare e la disomogeneità che si riscontra tra gli indirizzi dello Stato centrale e quelli delle Autonomie locali, generano insicurezza per le imprese che legittimamente gestiscono il gioco pubblico in concessione dallo Stato; anche per la Sardegna i “numeri” dell’occupazione nella filiera del gioco pubblico si confermano assai rilevanti, per questo dovrebbero essere adeguatamente considerati quando si determinano specifici interventi e più generali visioni di riforma del settore.

L’Eurispes ha più volte ribadito che la galassia del gioco pubblico necessita di quel complessivo riordino da anni coralmente invocato, ma mai realmente avviato. L’Istituto dunque si esprime a favore di un’opera di riordino complessiva del quadro normativo che sfoci in un Testo Unico in grado di dare certezze alle imprese del settore e, al contempo, tutele agli utenti rispetto ad un’offerta pubblica qualificata e controllata in tutti gli aspetti.