Nell’ambito dello studio sul Bingo da parte dell’Osservatorio Giochi, Legalità e Patologie dell’Eurispes di particolare rilievo il focus sulla cornice regolamentare.
La riserva dello Stato e il sistema concessorio
Il gioco del Bingo ha fatto il suo ingresso nel panorama italiano in virtù della possibilità prevista dalla normativa vigente per il gioco del Lotto, con decreto del Ministero delle Finanze, di introdurre altri tipi e forme di estrazione. Il cuore della disciplina operativa delle Sale Bingo è cristallizzato nella convenzione di concessione che ricalca la convenzione-tipo approvata dal MEF e disciplina in modo stringente obblighi, oneri, decadenza e revoca delle concessioni, ed ogni aspetto riguardante lo svolgimento dell’attività concessa. Ma la complessità ed il peso specifico degli adempimenti richiesti si ricavano dalla stratificazione dei decreti ministeriali emanati nel corso dell’anno 2000, relativi alle specifiche tecniche delle apparecchiature di gioco e degli strumenti informatici da adottarsi da parte dei concessionari di Sala, il regolamento di gioco disciplinante la stampa delle cartelle, il prezzo di vendita, la dichiarazione di inizio attività, il piano di dislocazione territoriale delle Sale. Nel 2004 è stato regolamentato il gioco del Bingo con interconnessione telematica e, all’indomani dell’approvazione del decreto con il quale venivano introdotte misure per la regolamentazione della raccolta a distanza delle scommesse, del Bingo e delle lotterie, il Direttore dell’AAMS ha emanato il decreto per disciplinare le modalità di gioco del Bingo con partecipazione a distanza.
La localizzazione delle Sale Bingo
Una particolare attenzione, anche in ottica di riforma della normativa settoriale ed espletamento delle future gare d’appalto, merita la questione della “localizzazione” delle Sale Bingo. L’ente regolatore ha sempre avuto ben presente l’importanza di una razionale e bilanciata distribuzione territoriale delle Sale sul territorio nazionale secondo parametri programmati e controllabili. Il Bando di Gara del 2000 ha previsto che le originarie 800 concessioni per la gestione delle Sale Bingo venissero ubicate sulla base di un piano di ripartizione territoriale numerica per provincia approvato con decreto del Direttore Generale dei Monopoli di Stato. La ripartizione delle Sale (sia delle prime 420 che delle ulteriori 380) è stata, quindi, effettuata sulla base di due criteri oggettivi – popolazione maggiorenne residente e propensione al gioco – tenendo conto delle potenzialità di ogni provincia ed al fine di rendere economicamente valide le Sale da attivare. Tuttavia, negli anni successivi e più recentemente, le legislazioni locali, emanate per contrastare i rischi connessi alle dipendenze da gioco d’azzardo hanno, loro malgrado, minato gli stessi presupposti fondanti l’organizzazione del Gioco del Bingo nel nostro ordinamento. Il sistema delle distanze minime dai luoghi sensibili e la pressoché esclusione della possibilità di collocare le Sale nei centri urbani, registrata nella gran parte dei territori quale conseguenza diretta dell’applicazione della misura del “distanziometro”, hanno di fatto sovvertito l’originario impianto distributivo delle Sale, senza che ciò potesse, in alcun modo, condurre ad un nuovo equilibrio economico-finanziario che ne garantisse la tenuta. Volendo semplificare: mentre da una parte è previsto che le Sale Bingo non possano trasferirsi da un luogo all’altro, dall’altra è previsto che la Sale Bingo debbano, necessariamente, traslocare laddove poste in prossimità di un “luogo sensibile” – pena l’ingiunzione di chiusura delle Sale stesse per violazione del “distanziometro”. Il tutto con evidente contraddittorietà di provvedimenti adottati a distanza di tempo tra loro. Sul punto, si può oggi constatare che l’attuale scenario sia il frutto non soltanto della mancata cooperazione e coordinamento a livello istituzionale, bensì anche su di un altro livello, quello relativo all’assenza di un dialogo proficuo tra il legislatore locale e gli operatori del settore che si rivela fondamentale per comunicare e veicolare le specificità anche tecniche troppo spesso sconosciute e, quindi, ignorate.
Oneri concessori, garanzie fideiussorie, orari e sostenibilità
Gli oneri concessori che gravano sulla gestione delle Sale Bingo sono particolarmente consistenti ed hanno indubbiamente condizionato l’andamento di questo segmento del mercato dei giochi pubblici che storicamente si trova a camminare in salita. L’innalzamento del canone annuo concessorio da 60mila a 90mila euro presenta elementi di sproporzione rispetto alla somma di euro 350.000 posta a base d’asta. Dall’esercizio 2017 all’esercizio 2018 non è, tuttavia, intervenuta alcuna “motivazione” di carattere economico in grado di giustificare un incremento del canone pari a 30mila euro. Analizzando tutte le voci di “costo” gravanti sui concessionari, oltre all’incidenza del canone concessorio, vanno considerati le spese e gli oneri previsti dalla convenzione di concessione, nonché quelli connessi all’allestimento e manutenzione della sala per la conservazione degli stringenti requisiti richiesti, al possesso dei quali è subordinata la stessa assegnazione e operatività della concessione. In ottica di sostenibilità dell’attività assume rilievo anche la continuità con la quale la Sala Bingo è chiamata ad operare, dovendo il concessionario assicurare il servizio per almeno undici mesi l’anno, per almeno sei giorni la settimana (compresi i festivi) e per almeno otto ore al giorno. Queste prescrizioni incidono, evidentemente, sul costo del personale, il quale rappresenta una voce importante e gravosa anche per il livello di specializzazione richiesto in ragione delle mansioni da espletare.
Profili fiscali, il pagamento anticipato delle imposte: il Bingo un sistema sicuro
Nel Bingo si applica, oggi, l’imposta unica con aliquota del 25% e la base imponibile è costituita dal margine lordo (differenza tra raccolta e vincite restituite ai giocatori). Il Dm Economia e Finanze del 18 luglio 2003 consente la riscossione delle entrate tributarie ed extratributarie, incluse quelle a titolo di sanzione, di pertinenza dell’Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato. Il compenso per il controllore centralizzato del gioco è stato poi stabilito nella misura dell’1% del prezzo di vendita delle cartelle. La Legge di Bilancio 2019 ha stabilito che l’imposta unica sui giochi e sulle scommesse venga applicata ai giochi di abilità a distanza con vincita in denaro e al gioco del Bingo a distanza, fissando la relativa aliquota, a decorrere dal 1° gennaio 2019, nella misura del 25%. È destinato al montepremi, comprensivo della eventuale quota parte destinata a fondo jackpot, almeno il 70% della raccolta su base statistica, con riferimento al mese solare. Nella ripartizione del montepremi non è possibile destinare più del 30% al fondo per i premi a jackpot. Il compenso del concessionario, a copertura della totalità dei costi per l’esercizio del gioco, è costituito dalla quota residua della raccolta al netto del montepremi, dell’imposta unica e del compenso per il controllore centralizzato del gioco. Gli Uffici regionali consegnano del resto ai concessionari le cartelle Bingo, previo pagamento anticipato, di quanto dovuto a titolo di prelievo erariale e di compenso al controllore centralizzato del gioco. Ogni dieci giorni l’affidatario del controllo centralizzato del gioco provvede al riversamento delle somme relative al prelievo erariale alla Tesoreria provinciale dello Stato e a presentare il relativo rendiconto contabile. In questo, il “sistema Bingo” si differenza notevolmente, in termini di maggior facilità di riscossione delle imposte dovute, dalle modalità di versamento tipiche dei concessionari per gli altri giochi. Si può dire, dunque, che il “sistema Bingo” è senz’altro quello più “sicuro” dal punto di vista della riscossione delle imposte dovute e, comunque, dato il meccanismo del pagamento anticipato, quello soggetto a minor rischio evasione.
Incongruenze in attesa della pronuncia della Corte Costituzionale
La decisione del Legislatore nazionale, adottata con il Decreto fiscale collegato alla Legge di Bilancio per il 2020, di proseguire nel solco già tracciato della proroga tecnica delle concessioni, ha alzato sempre più l’asticella della gravosità della prosecuzione dell’attività di gestione delle Sale. Infatti, pur essendo stata disposta la nuova ed ulteriore proroga tecnica onerosa delle concessioni in essere per il gioco del Bingo (unitamente a quelle per le scommesse), fino al termine per indire la nuova gara fissato al 30 settembre 2020 (prorogato di sei mesi dal DL “Cura Italia”), è tuttavia ancora pendente il giudizio di legittimità costituzionale relativamente alle condizioni di proroga delle medesime concessioni introdotte nella precedente Legge di Stabilità per il 2018. In sostanza, senza la certezza che la proroga onerosa, o meglio le sue specifiche condizioni, siano legittime dal punto di vista costituzionale, il Legislatore ne ha disposta una nuova, senza tener conto delle criticità evidenti ed irrisolte. Ricapitolando, le prime concessioni assegnate tra il 2000 e il 2001 e scadute tra il 2013 e il 2014, operano da anni in regime di proroga tecnica onerosa e, ad oggi, appare lecito dubitare che la nuova gara possa realmente espletarsi, laddove non si pervenga ad una soluzione normativa definitiva dell’annosa “questione territoriale”, vale a dire della definizione dei criteri di distribuzione territoriale degli esercizi che offrono gioco pubblico, tra i quali anche le Sale Bingo. Lo stesso giudice amministrativo che aveva già respinto i dubbi di legittimità costituzionale sollevati dagli operatori del settore, relativamente alla prima proroga tecnica onerosa introdotta con la Legge di Stabilità per il 2014, poi rinnovata in termini ancor più onerosi con la Legge di Stabilità per il 2016, ha ritenuto, invece, fondate le questioni poste in ordine al rispetto dei princìpi di ragionevolezza e di tutela della libertà di iniziativa economica privata, ad opera della “terza” proroga disposta in ordine di tempo, appunto, dalla Legge di Stabilità per il 2018.
