Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – sezione staccata di Parma (Sezione Prima) – ha respinto, tramite sentenza, il ricorso presentato da una società del settore giochi contro Comune di Parma e Regione Emilia Romagna in cui si chiedeva l’annullamento dell’ordinanza del Comune di Parma, prot. 2021.0098344.U del 7 giugno 2021, recante “Ordinanza di cessazione dell’attività di sala gioco/sala scommesse – ai sensi della L.R. n. 5/2013 e s.m.i. – sita in Parma, (…) intestata alla Società (…)” e di ogni altro provvedimento presupposto, tra cui: la deliberazione di Giunta Regionale n. 831 del 12.06.2017 avente ad oggetto “Modalità applicative del divieto alle sale gioco e alle sale scommesse e alla nuova installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito (L.R 5/2013 come modificata dall’art. 48 L.R. 18/16)”; la deliberazione della Giunta Comunale n. 435 del 13.12.2017 avente ad oggetto “Approvazione mappatura luoghi sensibili presenti sul territorio comunale, in attuazione alle disposizioni dell’art. 6 della L. R .n. 5/2013 e della DGER n. 831 del 12.06.2017. I.E”; la deliberazione della Giunta Comunale n. 181 del 24.5.2018, “Prevenzione e contrasto alle ludopatie – Approvazione elenchi e mappatura delle sale gioco, sale scommesse, esercizi commerciali, pubblici esercizi, aree aperte al pubblico, circoli privati e associazioni, esercizi autorizzati ai sensi degli artt. 86 e 88 del TULPS che ospitano apparecchi per il gioco d’azzardo lecito di cui all’art. 110 del TULPS. I.E.”; la deliberazione del Consiglio Comunale n. 37 del 28.05.2018 recante “Variante normativa al POC ed al RUE per l’attuazione di misure per il contrasto alle ludopatie (Legge regionale 21 marzo 2000, n. 20, artt. 34 e 33 e Legge Regionale 04 luglio 2013, n. 5 e ss.mm.ii.). Controdeduzione alle osservazioni e approvazione I.E.”; la Deliberazione di Giunta Regionale n. 68 del 21.01.2019 avente ad oggetto “Modalità applicative del divieto di esercizio dei punti di raccolta delle scommesse (cd. corner), ai sensi dell’art. 6, comma 2 bis, della l.r. n. 5/2013, e ulteriori integrazioni alla delibera di giunta regionale n. 831 del 2017”; di ogni altro connesso e comunque conseguenziale.

Nella sentenza si legge: “La Società (…) ha agito in giudizio per l’annullamento dell’ordinanza del Comune di Parma, prot. 2021.0098344.U del 7 giugno 2021, recante “Ordinanza di cessazione dell’attività di sala gioco/sala scommesse – ai sensi della L.R. n. 5/2013 e s.m.i. – sita in Parma, (…) intestata alla Società (…)”, nonché degli atti presupposti indicati in epigrafe, tra i quali, in particolare: la Deliberazione di Giunta Regionale n. 831 del 12.06.2017 avente ad oggetto “Modalità applicative del divieto alle sale gioco e alle sale scommesse e alla nuova installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito (L.R 5/2013 come modificata dall’art. 48 L.R. 18/16)” e le Deliberazioni comunali di mappatura dei c.d. luoghi sensibili presenti sul territorio comunale, con successiva elencazione degli esercizi posti a distanza inferiore di 500 metri da essi.

In fatto, per quanto rileva in questa sede, la ricorrente ha allegato che:

– essa svolge nell’esercizio sito in Parma, (…), l’attività di “centro elaborazione dati” sin dal sin dal 03/11/2009, avendo aderito alla c.d. “procedura di regolarizzazione fiscale”, ex art. 1 comma 643 della Legge 190/2014, ottenendo la licenza ex art. 88 TULPS, rilasciata dalla Questura di Parma in data 02/07/2015;

– in data 04/06/2020, lo Sportello Unico per l’Edilizia e le Attività Produttive del Comune di Parma, all’esito del relativo procedimento, ha reso noto alla ricorrente che “è necessario procedere ad un nuovo avvio del procedimento amministrativo finalizzato alla chiusura della Vostra sala giochi/sala scommesse, la cui sede è ubicata a meno di 500 metri di distanza da luoghi sensibili individuati nella mappatura comunale, e precisamente ad una distanza di metri 279 dalla Scuola dell’infanzia paritaria “Monumento ai Caduti” sita in Parma, (…), attraverso una nuova comunicazione ai sensi degli artt. 7 e 8 della Legge 241/1990 e ss.mm.”, evidenziando altresì che “entro 6 mesi dalla presente comunicazione la S.V. dovrà provvedere alla chiusura dell’attività di sala giochi/sala scommesse ubicata nella sede in oggetto, ovvero potrà presentare la prevista domanda/istanza di delocalizzazione in mancanza della quale verrà adottato, da parte dell’Amministrazione, il provvedimento di chiusura dell’attività”;

– nonostante la memoria difensiva presentata dalla Società, con ordinanza del 7.6.2020, il Comune ha ordinato al “Sig. Stefano Salatto, in qualità di legale rappresentante della società denominata (…) con riferimento all’esercizio con sede in Parma, (…), la cessazione dell’attività di sala gioco/scommesse, in quanto ubicato a meno di 500 metri dai luoghi sensibili individuati dalla mappatura stesa dal Comune ed approvata dalla Giunta comunale e, segnatamente, ad una distanza di metri 279 dalla Scuola dell’infanzia paritaria “Monumento ai Caduti” sita in Parma, (…), entro e non oltre 10 giorni dalla notifica del presente provvedimento”.

Ad avviso della (…) gli atti impugnati sarebbero illegittimi per i seguenti motivi in diritto.

Innanzitutto vi sarebbe violazione dell’art. 1 comma 643 della Lelle n. 190/2014, nonché dei principi di irretroattività degli atti amministrativi regionali e di legittimo affidamento, avendo la Società ottenuto in data 2.7.2015 una licenza ex art. 88 TULPS, per esercitare nei locali in questione la propria attività, all’esito della procedura di regolarizzazione fiscale per emersione ex Legge n. 190 del 2014, con diritto di continuare ad operare nella raccolta di scommesse, mediante il semplice inoltro della relativa domanda.

Gli atti impugnati, pertanto, sarebbero a suo dire illegittimi in quanto le precluderebbero per il futuro tale possibilità, incidendo retroattivamente su aspettative già consolidate.

Inoltre, le Delibere comunali di mappatura dei c.d. luoghi sensibili e la presupposta Delibera Regionale n. 831/2017 non sarebbero conformi alla normativa vigente, in quanto il punto di raccolta della ricorrente esulerebbe dall’ambito applicativo della disciplina regionale, né potrebbe l’atto normativo comunale autoqualificarsi come retroattivo, estendendo il divieto anche agli esercizi che hanno aderito alla procedura di regolarizzazione.

In particolare, secondo la Società, l’attività di raccolta di scommesse ex art. 1 comma 643 Legge n. 190 del 2014 non sarebbe riconducibile nel novero delle “sale gioco e di sale scommesse”, come previsto dall’Allegato 1 della Delibera 831, né in quello di cui all’art. 6 comma 3-ter della L.R. n. 5/2013, non facendo tali disposizioni riferimento ai c.d. “punti di raccolta”.

In secondo luogo, ad avviso della ricorrente, vi sarebbe violazione dell’art. 24 comma 1 del D.L. del 26 ottobre 2019 n. 124, atteso che la “Delibera di Giunta Regionale dell’Emilia Romagna n. 68 del 21/01/2019”, nel disciplinare le “Modalità per l’applicazione del divieto di esercizio dei punti di raccolta delle scommesse (cd. corner)”, ha previsto la seguente proroga: “L’attività di raccolta delle scommesse che si svolge in locali situati a meno di 500 metri dai cd. luoghi sensibili non potrà protrarsi oltre la scadenza dei contratti di concessione in essere e comunque, comprese le eventuali proroghe, non oltre il 31 dicembre 2019. Il divieto di nuova installazione dei cd. corner decorre dal giorno successivo alla data di pubblicazione della presente delibera” che, secondo la Società, andrebbe letta nel senso di consentirne l’attività fino alla “scadenza dei contratti di concessione in essere”, essendo invece il richiamo al termine fisso del “31 dicembre 2019” solo una ripetizione di quanto previsto dall’art. 1, comma 1048, della Legge n. 205 del 27/12/2017 – comma modificato dall’articolo 1, comma 1097, della Legge 30 dicembre 2018, n. 145 ed in ultimo dall’articolo 24, comma 1, del D.L. 26 ottobre 2019, n. 124 che prevede: “sono prorogate fino all’aggiudicazione delle nuove concessioni e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2020 …”, valevole anche per la (…).

In terzo luogo, gli atti impugnati violerebbero il principio di ragionevolezza, determinando un sostanziale effetto espulsivo delle attività come quella esercitata dalla ricorrente, in quanto non vi sarebbero altri siti sul territorio comunale dove insediare gli esercizi in esame, tenuto conto dell’elevatissimo numero di luoghi sensibili individuati dal Comune di Parma nella mappatura contestata.

In quarto luogo, vi sarebbe violazione dell’intesa raggiunta in data 7 settembre 2017 in Conferenza Unificata Stato – Regioni in materia di riordino dei giochi pubblici, avendo in quella sede le Regioni e gli Enti Locali assunto l’obbligo di salvaguardare l’ubicazione degli investimenti esistenti, in riferimento alla rete di esercizi esistenti sul territorio, provvedendo quindi ad adottare nei piani urbanistici e nei regolamenti comunali un’equilibrata distribuzione nel territorio dell’offerta di gioco pubblico, impegno ad avviso della Società non rispettato nel caso in esame.

Infine, vi sarebbe violazione dell’art. 6 L.R. E.R. n. 5/2013, per avere il Comune, nella comunicazione del 04/06/2020, imposto la chiusura dell’esercizio della ricorrente in quanto collocato ad una distanza di metri 279 dalla Scuola dell’infanzia paritaria “Monumento ai Caduti” sita in Parma, (…), senza considerare che le scuole dell’infanzia non fanno parte dell’ordinamento scolastico di ogni ordine e grado, essendo la loro frequenza facoltativa e, quindi, non rientrano nel novero dei luoghi sensibili previsti dalla L. R. n. 5 del 2013.

Sulla base di tali motivi la (…) ha chiesto annullarsi gli atti impugnati.

La Regione Emilia Romagna e il Comune di Parma si sono costituiti in giudizio eccependo preliminarmente la tardività dell’impugnazione con riferimento agli atti presupposti rispetto al provvedimento del 7.6.2021; nel merito hanno contestato in ogni caso la fondatezza delle avverse doglianze, concludendo quindi per il rigetto dell’impugnazione.

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, il ricorso va respinto.

Preliminarmente va respinta l’eccezione preliminare di tardività dell’impugnazione degli atti presupposti, atteso che la loro concreta lesività per la ricorrente è divenuta attuale solo nel momento in cui alla stessa è stata notificato il provvedimento del 7.6.2018, col quale il Comune ha comunicato alla Società che il suo esercizio commerciale si collocava a distanza inferiore di 500 metri dall’istituto paritario per l’infanzia “Monumento dei Caduti”, precedentemente individuato dall’Ente come luogo sensibile.

Pertanto, prima del ricevimento di tale ultimo atto, la ricorrente non aveva alcun onere di impugnativa, risultando per la (…) solo eventuale il pregiudizio derivante dagli atti presupposti, sicché il ricorso risulta senz’altro tempestivo.

Nel merito, come già premesso, l’impugnazione va respinta.

Con il primo motivo di ricorso la ricorrente eccepisce la violazione del principio di irretroattività e del legittimo affidamento in quanto la disciplina di cui all’art. 6 comma 2 bis della L.R. n. 5 del 2013 è stata introdotta dall’art. 48 della L.R. n. 18 del 28 ottobre 2016, dopo l’avvio dell’attività della ricorrente e dopo il rilascio alla stessa della licenza di pubblica sicurezza.

La doglianza non può essere condivisa.

Sul punto, innanzitutto va evidenziato che per giurisprudenza consolidata, il principio di irretroattività ha valore assoluto solo in ambito penale, attesa l’importanza ed inderogabilità degli interessi coinvolti, mentre in materia civile tale principio non ha mai assunto, nel nostro ordinamento, la dignità di norma costituzionale (Corte Costituzionale, sentenza n. 118 del 1957).

In ogni caso, né la L.R. n. 5 del 2013, né le successive Determinazioni regionali attuative (in particolare la Deliberazione di G.R. n. 831/2017), possono dirsi ad avviso del Collegio retroattive.

Invero, secondo la Corte di Cassazione, una norma può ritenersi retroattiva “quando la nuova disciplina disconosca gli effetti già esauriti del fatto passato e tolga efficacia, in tutto o in parte, alle conseguenze attuali o future di essi; per contro la nuova legge è priva di carattere retroattivo e deve essere applicata ai fatti, agli status ed alle situazioni esistenti o sopravvenuti alla data della sua entrata in vigore, ancorché conseguenti ad un fatto disciplinato dalla legge precedente, ove essi, ai fini della disciplina posta dalla nuova legge, debbano essere considerati in se stessi, indipendentemente dal loro collegamento col fatto generatore, in modo che resti escluso che attraverso tale applicazione sia modificata la disciplina del fatto medesimo: il che si verifica mediante la sopravvenuta introduzione di nuovi presupposti, condizioni o facoltà per il riconoscimento di diritti od obblighi” (Cass. civ., 29 aprile 1982, n. 2705).

E anche il Tribunale di Bologna, in una fattispecie analoga a quella qui in discussione, ha così concluso: “Sembra evidente che, se, per l’esigenza di contemperare la prevenzione delle ludopatie con la salvaguardia delle attività economiche in essere, la norma sulle distanze minima non è retroattiva (nel senso che non incide sulle autorizzazioni in essere, ma soltanto su quelle richieste successivamente alla sua entrata in vigore) non per questo l’esistenza di un’autorizzazione pregressa giustifica una deroga permanente, che sottragga l’operatore all’applicazione della disciplina regolamentare a tutela della salute, quale che siano le vicende e le ubicazioni future del suo esercizio commerciale. Altrimenti, oltre a vanificare la portata della disciplina di tutela, si determinerebbe nel settore, attraverso la sorta di contingentamento o comunque la forte valorizzazione delle autorizzazioni preesistenti che ne conseguirebbero, una distorsione della concorrenza maggiore di quella che potrebbe essere imputata alle distanze minime (Consiglio di Stato, sez. III, 10 febbraio 2016, n. 579)” (T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, n. 703/2020).

Pertanto, i provvedimenti amministrativi che dispongono la decadenza di una preesistente autorizzazione all’esercizio di una attività di gioco lecito, per la sopravvenuta contrarietà della stessa ad una norma entrata in vigore in seguito, riguardando solo il diritto del titolare dell’autorizzazione a mantenere in vita l’esercizio anche dopo l’entrata in vigore della norma ostativa successiva, non possono dirsi retroattivi, né lesivi di un affidamento legittimo tutelabile in favore del privato, prevalendo comunque le esigenze pubblicistiche sottese alla normativa sopravvenuta.

Del pari infondata è la seconda censura articolata dalla ricorrente, concernente l’asserita inapplicabilità della normativa in esame, anche alle attività come quella esercitata dalla ricorrente, diverse secondo la Società dalle sale giochi o sale scommesse ex L. R. n. 5/13 e quindi estranee alla disciplina attuativa dettata dalla D.G.R. n. 831/17.

Invero, l’art. 1 comma 2 della L.R. n. 5/13, detta così l’ambito di applicazione della normativa regionale: “ai fini della presente legge si intende per sala da gioco un luogo pubblico o aperto al pubblico o un circolo privato in cui siano presenti o comunque accessibili slot machine o videolottery e tutte le forme di gioco lecito previste dalla normativa vigente”, quindi l’attività di raccolta di scommesse, come quella di parte ricorrente, vi ricade senz’altro, anche letteralmente, trattandosi di forma di gioco lecita.

Né può addivenirsi a conclusioni diverse facendosi leva sul c.d. “corner” richiamato dalla ricorrente, atteso che come replicato dalla Regione, tale termine si riferisce ad un esercizio commerciale che ha come attività principale un’attività non connessa con il gioco lecito e/o la raccolta di scommesse (ad esempio un bar o una tabaccheria), ma nella quale viene esercitata in via secondaria anche l’attività lecita di raccolta di scommesse (“corner” sta infatti per l’angolo di quei locali commerciali riservato all’attività secondaria di raccolta scommesse), ipotesi diversa e quindi inconferente rispetto a quella in esame, esercitando la ricorrente in via principale l’attività di raccolta di scommesse sportive (vedi estratto della visura in atti).

In ogni caso, questo Collegio condivide quanto già ritenuto dalla prevalente giurisprudenza amministrativa in ordine all’applicabilità del c.d. distanziometro anche ai CTD sanati (vedi T.A.R. Puglia Lecce sez. III 1 agosto 2017, n.1336; T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, n. 703/2020), sicché anche sotto tale profilo la censura in esame va senz’altro respinta.

Del pari infondato è il terzo motivo di ricorso, con il quale la ricorrente ha eccepito la violazione del proprio diritto di impresa, contestando al Comune di avere realizzato un effetto espulsivo delle attività in questione, attraverso l’individuazione troppo capillare dei luoghi sensibili, così da impedire di fatto alle imprese interessate di addivenire alla delocalizzazione degli esercizi in altro luogo posto a distanza superiore di 500 metri.

Invero, al fine di verificare l’effettiva ragionevolezza della mappatura disposta dal Comune, secondo il condivisibile orientamento del Consiglio di Stato (vedi Sez. VI, n. 1806 del 19 marzo 2019; Sez. V, n. 8289 del 4 dicembre 2019), occorre utilizzare un approccio sostanzialistico, accertando in concreto se la misura adottata provochi effettivamente l’impossibilità di dislocare l’attività in altro luogo, rispettoso delle distanze minime da tutti i luoghi sensibili individuati.

E nel caso in esame, valutandosi l’eventuale effetto espulsivo, non solo a livello regionale o provinciale (vedi Consiglio di Stato, Sez. V, ord. n. 3117/18; Sez. VI, n. 1806 del 19 marzo 2019), ma anche strettamente comunale (parere n. 686 del 16 aprile 2021 della Sez. I del Consiglio di Stato sull’affare n. 1286/2020, sulle misure adottate dalla Regione Emilia Romagna), dalla perizia di parte ricorrente emerge che esistono altri luoghi del territorio comunale in cui è possibile delocalizzare l’attività della (…) nel rispetto del criterio distanziometrico, né possano rilevare a dimostrazione del lamentato effetto espulsivo, le eventuali valutazioni imprenditoriali circa l’economicità dello spostamento (vedi Consiglio di Stato, sez. V, 4-12-2019, n. 8298: “in presenza della astratta possibilità di delocalizzazione in altre aree del territorio comunale, la sua difficile attuazione in concreto, in ragione del fatto che non risultano esistenti locali commerciali liberi, è elemento irrilevante, in quanto non si tratta di una conseguenza imputabile alla misura restrittiva oggetto di contestazione e, dunque, di una barriera all’ingresso di carattere normativo, ma piuttosto di un impedimento meramente fattuale, dipendente dallo stato di fatto dei luoghi. Trattasi nella specie di una situazione non dissimile da quella in cui viene a trovarsi un qualsiasi operatore economico che intenda reperire un locale commerciale idoneo per avviare una nuova attività commerciale e si trovi di fronte ad un panorama immobiliare in cui tutti i locali commerciali sono già occupati, con la sola differenza che in questo caso la cerchia degli immobili disponibili è più ristretta; osservandosi, altresì, che la limitazione prospettata si presenta come temporanea, per essere lo scenario cittadino continuamente mutevole”).

Parimenti destituito di fondamento è il quarto motivo di ricorso, concernente l’intesa Stato Regioni del 7.9.17, trattandosi di atto che la stessa ricorrente definisce come non vincolante, conformemente con quanto ritenuto dalla giurisprudenza amministrativa (T.A.R. Lazio Roma sez. II,18 dicembre 2018, n. 12322; T.A.R. Veneto sez. I,18 aprile 2018, n. 471; Consiglio di Stato sez. V, 13 luglio 2020, n. 4496; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 20 gennaio 2020, n. 54; T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, n. 703/2020).

Infine, priva di pregio è l’ultima doglianza contenuta in ricorso, con la quale la Società ha contestato l’inquadramento tra i luoghi sensibili, ai fini dell’applicazione del c.d. distanziometro, anche della Scuola dell’infanzia paritaria “Monumento ai Caduti” sita in Parma, (…), in quanto a suo dire le scuole dell’infanzia, essendo a frequenza facoltativa, non potrebbero ricondursi tra “gli istituti scolastici di ogni ordine e grado” e quindi essere sottoposti al divieto di cui alla L. R. n. 5 del 2013.

La tesi non può tuttavia essere condivisa, atteso che la finalità sottesa alla disciplina concernente la lotta alla ludopatia è quella di evitare che le sale giochi o scommesse, o locali equiparati, siano un luogo di aggregazione per i soggetti potenzialmente vulnerabili (Corte Cost. n. 27 del 27 febbraio 2019, Pres. Lattanzi, Est. Amato, punto 6.2.), ragione per la quale l’art. 6 comma 2 bis L.R. n. 5/13 include tra i punti sensibili tutti gli “istituti scolastici di ogni ordine e grado”, indipendentemente dal fatto che appartengano alle scuole dell’obbligo o meno, trattandosi di profilo irrilevante ai fini della ratio della normativa in esame.

Conclusivamente, quindi, attesa l’infondatezza di tutte le doglianze articolate in ricorso, l’impugnazione va respinta, con spese a carico della parte soccombente, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

– rigetta il ricorso;

– condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite, liquidate in € 1.000,00 oltre accessori di legge, in favore di ciascuna controparte costituita”.