Il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto contro il Comune di Borgo Val di Taro (PR), nonché nei confronti della Questura di Parma, del Ministero dell’Interno, dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, del Ministero dell’economia e delle finanze, avverso la deliberazione della Giunta comunale di Borgo Val di Taro n. 17 del 12/2/2018, avente ad oggetto la perimetrazione prevista dalla legge della Regione Emilia Romagna n. 5 del 2013, nonché avverso i provvedimenti del Comando di Polizia municipale prot. n. 4704 del 3 maggio 2018 e prot. n. 4712 del 3 maggio 2018.

Si legge: “I ricorrenti impugnano con ricorso straordinario, corredato di istanza cautelare, i provvedimenti indicati in oggetto, dei quali il primo ha disposto la perimetrazione prevista dalla normativa della Regione Emilia-Romagna in materia di gioco d’azzardo, mentre il secondo e il terzo hanno comunicato ai ricorrenti l’effettuazione della predetta mappatura, affermando che i rispettivi esercizi commerciali si troverebbero a meno di 500 metri di distanza dai “luoghi sensibili” individuati nella mappatura stessa.

I ricorrenti espongono di essere, rispettivamente i signori (…) proprietari, e la società (…) attualmente locataria, di due unità immobiliari con destinazione d’uso commerciale. La ditta locataria esercita nelle due unità la propria attività commerciale e, in particolare, nella prima conduce una sala giochi e nella seconda un bar, nel quale sono collocati apparecchi da gioco con vincita di denaro.

Con il secondo e il terzo provvedimento qui impugnati, il Comune ha comunicato ai ricorrenti di aver proceduto alla mappatura dei cosiddetti “luoghi sensibili” mediante la deliberazione di Giunta comunale anch’essa impugnata, e che entrambe le unità immobiliari ricadrebbero a una distanza inferiore a 500 metri dai luoghi sensibili individuati nella medesima deliberazione. Di conseguenza, l’amministrazione comunale imponeva da un lato il divieto di installare nuovi apparecchi da gioco ulteriori rispetto a quelli già presenti, dall’altro intimava la chiusura dell’attività della sala giochi. Non essendo indicato né nella delibera di Giunta né nelle successive note quale sia il luogo ritenuto sensibile del Comune, uno dei ricorrenti formulava un rilievo, cui il Comune rispondeva affermando che “la parte di territorio perimetrale e inibita alla collocazione di sale da gioco e scommesse in cui la sala giochi ricade (…) dista meno di 500 m, calcolati come la legge, da una palestra privata”.

Tanto premesso, i ricorrenti deducono avverso i provvedimenti impugnati i seguenti motivi di illegittimità.

1) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6, comma 2 bis e comma 2 quater della legge regionale Emilia Romagna 4 luglio 2013, n. 5 – violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 – violazione dell’art. 97 Cost. – eccesso di potere per manifesta arbitrarietà – irragionevolezza – sviamento – falso presupposto di fatto – violazione della deliberazione della Giunta regionale Emilia Romagna n. 831 del 12 giugno 2017.

1.2.Richiamata la disciplina vigente in materia nella Regione Emilia-Romagna (in particolare le leggi regionali 4 luglio 2013, n. 5, e 28 ottobre 2016, n. 18, e la delibera della Giunta regionale n. 831 del 12 giugno 2017), i ricorrenti affermano che da tale disciplina si debba desumere che oltre ai luoghi sensibili espressamente indicati dal legislatore regionale, i Comuni possano individuare ulteriori luoghi sensibili, ma in esito a una adeguata ponderazione dei contrapposti interessi in gioco e chiarendo i criteri dei presupposti delle scelte in materia. Tale individuazione di luoghi sensibili ulteriori rispetto a quelli individuati dal legislatore regionale rientrerebbe comunque nella competenza del Consiglio comunale. La Regione inoltre ha fornito chiarimenti circa le nozioni recate dalla legge regionale di “impianti sportivi” – sarebbero escluse da tale nozione le palestre private e altri luoghi che offrono attività sportive ai soci, come le scuole di ballo – e di “luoghi di aggregazione giovanile e oratori”, intendendosi per tali quelli che offrono in modo strutturato permanente attività o attrezzature di richiamo per minori/adolescenti. Ne conseguirebbe, ad avviso dei ricorrenti, l’illegittimità della delibera di Giunta impugnata, nella parte in cui ha qualificato la palestra privata come luogo sensibile. Del resto, sarebbe la stessa deliberazione di Giunta a svelare l’illegittimità dell’azione amministrativa, laddove nelle premesse chiarisce che l’amministrazione ha ritenuto “di provvedere a quanto richiesto dal complesso delle disposizioni regionali approvando la perimetrazione, senza individuazione di ulteriori luoghi sensibili”. L’illegittimità sarebbe confermata dai chiarimenti forniti successivamente dall’amministrazione, la quale ammette che la palestra in questione non sia impianto sportivo, ma venga fatta rientrare fra i luoghi di aggregazione giovanile, in evidente contrasto con le indicazioni regionali. I ricorrenti lamentano quindi la assoluta carenza di istruttoria e di motivazione della delibera impugnata, evidenziando ulteriori elementi in base ai quali la palestra non potrebbe in alcun modo rientrare fra i luoghi sensibili ulteriori individuabili dal Comune. Viene poi segnalato che la deliberazione predetta non si è curata di elencare i luoghi ricompresi fra i luoghi sensibili, né tantomeno di esplicitare in quale delle categorie di cui alla legge regionale rientrino i singoli luoghi siti individuati come tali.

2) Incompetenza – violazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 267/2000 — violazione dell’art. 48 del d.lgs. n. 267/2000 —violazione della legge regionale n. 5/2013 — violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6, comma 2 quater, della legge regionale n. 5/2013.

2.1.La delibera di Giunta sarebbe illegittima anche perché adottata da un organo palesemente incompetente, dal momento che l’individuazione dei luoghi sensibili ulteriori rientrerebbe fra le competenze del Consiglio comunale.

3) Falso supposto di fatto – eccesso di potere per manifesta irragionevolezza – carenza di istruttoria – violazione dell’art. 6, comma 2-bis della legge regionale n. 5/2013.

3.1.I ricorrenti asseriscono che i locali interessati disterebbero ben più di 500 metri dal “luogo sensibile” individuato dall’amministrazione; in realtà sarebbe stato onere dell’amministrazione il calcolo secondo le modalità di legge, dandone conto nella delibera di Giunta nei successivi provvedimenti.

4) violazione dell’art. 7 della legge n. 241/1990 —violazione dell’art. 8, comma 2, del d.lgs. n. 267/2000 —falso presupposto di fatto — manifesta illogicità —eccesso di potere per manifesta irragionevolezza – violazione dell’art. 97 Cost..

4.1.I ricorrenti lamentano che l’amministrazione non si sia curata in alcun modo di garantire la partecipazione dei soggetti interessati, fra i quali i ricorrenti stessi, per quanto fossero facilmente individuabili.

Quanto all’istanza cautelare, i ricorrenti argomentano sul periculum, da rinvenire, a loro avviso, nel danno grave e irreparabile derivante dalla chiusura dell’attività economica della sala giochi.

La Agenzia delle dogane e dei monopoli, nella relazione con cui chiede il parere di questo Consiglio di Stato, pervenuta in data 3 luglio 2019, premessi dubbi in merito alla legittimità costituzionale della legislazione regionale richiamata nel ricorso, esprime l’avviso che il primo motivo di ricorso possa essere ritenuto fondato, non così i successivi.

All’adunanza del 23 ottobre 2019, la Sezione ha ravvisato la necessità di acquisire dal Comune elementi fattuali integrativi per una completa istruzione dell’Affare, in particolare avuto riguardo alla circostanza che “I provvedimenti impugnati hanno rispettivamente determinato la “mappa” dei cd. luoghi sensibili nel Comune di Borgo Val di Taro (la delibera di Giunta) e affermato che i due immobili in questione si trovano a meno di 500 metri, misurati secondo le prescrizioni di legge, da uno di tali luoghi sensibili. Risulterebbe che il Comune abbia effettuato la perimetrazione – e conseguentemente applicato il divieto di cui alla citata legge regionale agli immobili dei ricorrenti – considerando la “palestra privata” menzionata dai ricorrenti come rientrante in una delle tipologie di “luoghi sensibili” individuate dalla legge regionale su citata”.

Il Ministero ha adempiuto agli incombenti istruttori in data 11 maggio 2020.

All’adunanza del giorno 8 luglio 2020, il ricorso è stato trattenuto per la delibazione del parere vincolante.

Considerato

Giova una breve esposizione delle fonti normative di riferimento.

L’art. 6, comma 2-bis, della L.R. Emilia Romagna 4 luglio 2013, n. 5 (quale aggiunto dalla L.R. 28 ottobre 2016, n. 18), vieta la nuova installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito “in locali che si trovino a una distanza inferiore a cinquecento metri, calcolati secondo il percorso pedonale più breve, dai seguenti luoghi sensibili: gli istituti scolastici di ogni ordine e grado, i luoghi di culto, impianti sportivi, strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario, strutture ricettive per categorie protette, luoghi di aggregazione giovanile e oratori.”.

Ai sensi del successivo comma 2 quater: “I Comuni possono individuare altri luoghi sensibili ai quali si applicano le disposizioni di cui al comma 2 bis, tenuto conto dell’impatto dell’installazione degli apparecchi sul contesto e sulla sicurezza urbana, nonché dei problemi connessi con la viabilità, l’inquinamento acustico e il disturbo della quiete pubblica.”.

La delibera della Giunta regionale n. 831 del 12 giugno 2017, nell’Allegato, prevede che il Comune il quale intenda avvalersi della facoltà prevista dal comma 2-quater dovrà procedere “sulla base di un’adeguata istruttoria”. Il medesimo Allegato dispone poi che ciascun Comune provveda a “stendere una mappa dei suoi luoghi sensibili e, in conseguenza di questo, deve prevedere un elenco con l’individuazione di: -sale giochi e sale scommesse situate a meno di 500 metri dai luoghi sensibili; -esercizi commerciali, di somministrazione di alimenti e bevande, aree aperte al pubblico, circoli privati ed associazioni, esercizi autorizzati ai sensi degli art. 86 e 88 del TULPS che ospitano apparecchi per il gioco d’azzardo lecito di cui all’art. 110 comma 6 del TULPS, situati a meno di 500 metri dai luoghi sensibili.” .

La impugnata delibera della Giunta comunale, nell’approvare la perimetrazione di cui alle norme precedenti (il cd. “distanziometro”), dichiara espressamente, nelle premesse, che il Comune ritiene di procedere alla prescritta perimetrazione “senza individuazione di ulteriori luoghi sensibili”.

I provvedimenti avversati hanno rispettivamente determinato la “mappa” dei cd. luoghi sensibili nel Comune di Borgo Val di Taro (la delibera di Giunta) e affermato che i due immobili in questione si trovano a meno di 500 metri, misurati secondo le prescrizioni di legge, da uno di tali luoghi sensibili.

Il Comune ha effettuato la perimetrazione – e conseguentemente applicato il divieto di cui alla citata legge regionale agli immobili dei ricorrenti – considerando la “palestra privata” menzionata dai ricorrenti come rientrante in una delle tipologie di “luoghi sensibili” individuate dalla legge regionale su citata.

A seguito del disposto incombente istruttorio, il Comune ha chiarito che la palestra in questione, ove anche non considerata “impianto sportivo”, deve ritenersi “luogo sensibile”.

Il ricorso è infondato.

In primo luogo, deve escludersi che la palestra sia annoverabile nella categoria degli “impianti sportivi”.

L’art. 6, comma 2-bis, della L.R. Emilia Romagna 4 luglio 2013, n. 5, annovera fra i luoghi sensibili gli impianti sportivi.

L’art. 2 del d.m. 18 marzo 1996 (Norme di sicurezza per la costruzione e l’esercizio degli impianti sportivi), ripreso dalla deliberazione del Consiglio Nazionale del Coni del 25 giugno 2008, definisce “Impianto sportivo” l’insieme di uno o più spazi di attività sportiva dello stesso tipo o di tipo diverso, che hanno in comune i relativi spazi e servizi accessori, preposto allo svolgimento di manifestazioni sportive nonché l’impianto sportivo all’aperto. L’impianto sportivo comprende: “lo spazio o gli spazi di attività sportiva, la zona spettatori, eventuali spazi e servizi accessori ed eventuali spazi e servizi di supporto. L’impianto sportivo può essere sia all’aperto sia al chiuso. L’art 2 del d.m. 18 marzo 1996 definisce nel dettaglio cosa si intende per zona spettatori, spazi accessori etc…”.

Più in particolare, in base alla deliberazione del Consiglio Nazionale del Coni del 25 giugno 2008, le palestre non rientrano negli impianti sportivi, bensì negli “Spazi per le attività del fitness”.

Si tratta di appurare, allora, se la palestra in questione possa essere annoverata tra i luoghi sensibili, id est luogo di aggregazione giovanile (art. 6, comma 2-bis, della L.R. Emilia Romagna 4 luglio 2013, n. 5), e se il Comune, nel determinarsi nei divisati sensi, abbia fatto buon governo delle norme che disciplinano l’esercizio del potere di individuazione della palestra come luogo sensibile.

Sul punto, occorre considerare che la legge regionale citata non dà una definizione dei “luoghi di aggregazione giovanile”. Ciò in quanto spetta alle Amministrazioni comunali identificare, in base alla specifica realtà locale e al solo fine dell’applicazione della disciplina sulle distanze dettata dalla disciplina regionale, quei luoghi che effettivamente possano, per la loro natura e per la comprovabile, effettiva e costante frequentazione da parte della gioventù, essere riconosciuti attrattori dell’aggregazione giovanile.

Il Comune ha considerato la palestra nella determina di perimetrazione dei luoghi sensibili (atto del 5 giugno 2018), attraendola alla categoria dei “luoghi di aggregazione giovanile”; ciò ha fatto muovendo dal presupposto che la palestra, pur non essendo un “centro” o un “impianto” deve essere considerato comunque un “luogo”.

E quanto alla sua capacità aggregativa (non necessariamente dei giovani intesi come minori di età, ben potendo il gioco attrarre diverse fasce di età), il Comune ha chiarito che nella palestra in questione, oltre ad altre attività a cui partecipano minori e giovani, si svolgono: un corso di ginnastica artistica frequentato da almeno cinquanta ragazze minorenni per un minimo di tre volte alla settimana, un corso di judo frequentato da una decina di ragazzi minorenni per due volte alla settimana ed esiste una sala pesi frequentata da circa 15 minorenni con una valenza settimanale variabile.

Stante le finalità di effettiva tutela e prevenzione nei confronti dei giovani perseguite dalla legislazione nazionale e regionale e dalla delibera comunale sulle distanze, il Collegio osserva che possono presentare le caratteristiche sopra indicate (luogo di aggregazione giovanile) non solo le strutture che offrono servizi per favorire lo sviluppo e l’aggregazione di adolescenti, preadolescenti e giovani, ma pure strutture aventi finalità differenti o, addirittura, anche semplici spazi chiusi o aperti.

Sul punto, non va sottaciuto che la Giunta della Regione Emilia-Romagna ha approvato, con una specifica delibera n. 831/2017, le modalità applicative previste dalla legge regionale sul gioco d’azzardo patologico del 2013, riprese e ulteriormente rafforzate dal Testo unico per la promozione della legalità che ha visto la luce alla fine del 2016.

Nel testo della delibera vengono definite le sale gioco e le sale scommesse come i punti di raccolta delle scommesse e i punti di vendita con attività di gioco esclusiva o assimilabile, mentre gli apparecchi per il gioco d’azzardo lecito sono quelli previsti dal Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, per la cui installazione è necessario il possesso di una specifica licenza.

Il divieto previsto si applica sia alla nuova apertura che alle sale giochi e sale scommesse già in esercizio, oltre che alla nuova installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito presso esercizi commerciali, di somministrazione di alimenti e bevande, nelle aree aperte al pubblico, nei circoli privati ed associazioni.

La palestra di che trattasi costituisce senza dubbio un luogo deputato alla aggregazione (anche e soprattutto) di giovani; neppure appare irrilevante la sua idoneità soggettiva ad atteggiarsi nella forma di associazione, quando occorra una iscrizione o un tesseramento cui può conseguire una affiliazione (ad una federazione, ad esempio).

La valutazione circa l’idoneità della palestra ad ergersi a luogo sensibile investe, naturalmente, valutazioni discrezionali. E’ opportuno, pertanto, che il Comune proceda ad una generale ricognizione dei luoghi in argomento mediante atto formale, generale, al fine di evitare che volta per volta, in occasione della eventuale presentazione di richieste di nuova installazione di apparecchi per il gioco di azzardo lecito, venga stabilito ciò che è luogo sensibile e ciò che non lo è. Ciò, al fine di garantire la certezza del diritto, intesa come prevedibilità dei comportamenti sui quali i cittadini possono fare affidamento nel momento in cui entrano in contatto con la pubblica amministrazione.

Nel caso di specie, il Comune è intervenuto con un atto di Giunta a contenuto generale, nel quale sono stati inseriti ed evidenziati in mappa tutti i luoghi sensibili presenti sul territorio comunale ed è stato dato atto di non dover individuare ulteriori luoghi sensibili.

La decisione, dunque, è avvenuta con carattere di generalità e non sul singolo caso.

La decisione è stata assunta, dunque, sulla base di una valutazione discrezionale che ha tenuto conto del fattore tecnico rappresentato dal distanziamento metrico (500 metri) e della capacità aggregativa del luogo preso in considerazione, sulla base di elementi di fatto acquisiti all’istruttoria e confluiti nelle determinazioni avversate.

La determinazione del Comune non può essere scrutinata nel merito della scelta, che si è palesata congruente rispetto alle valutazioni e normativamente supportata dalla legislazione regionale che ha contemplato, tra i luoghi sensibili, già tipizzati, quelli di “aggregazione giovanile”, lasciando all’amministrazione comunale solo l’individuazione in concreto di tali luoghi.

Il Comune, dunque, non ha creato un nuovo “luogo sensibile”, che avrebbe potuto fare solo alle condizioni e nei limiti oggettivi di cui al successivo comma 2-quater dell’art. 6 della legge regionale Emilia Romagna 4 luglio 2013, n. 5 (“I Comuni possono individuare altri luoghi sensibili ai quali si applicano le disposizioni di cui al comma 2 bis, tenuto conto dell’impatto dell’installazione degli apparecchi sul contesto e sulla sicurezza urbana, nonché dei problemi connessi con la viabilità, l’inquinamento acustico e il disturbo della quiete pubblica.”).

Esso ha solo concretizzato la fattispecie applicativa prevista nella fonte normativa di cui al comma 2-bis del medesimo art. 6, e tanto all’esito di una istruttoria di cui ha dato conto mercé la versata documentazione.

Il suo operato s’appalesa, dunque, in parte qua, legittimo.

Parte ricorrente ha contestato, altresì, la competenza dell’organo di Giunta a provvedere sulla individuazione dei luoghi sensibili ulteriori, la mancata partecipazione, il calcolo delle distanze.

Con riguardo alla prima censura, come sopra chiarito, il Comune non ha individuato nuovi luoghi sensibili ma ha solo dato attuazione alla superiore fonte normativa primaria che già individua e tipicizza tra i luoghi sensibili, quelli deputati ovvero potenzialmente idonei a favorire forme di aggregazione giovanile.

La competenza, quindi, può ritenersi, nella particolarità della fattispecie, intestata alla giunta quale organo che, ai sensi dell’art. 48 del T.U.E.L., “compie tutti gli atti rientranti ai sensi dell’articolo 107, commi 1 e 2, nelle funzioni degli organi di governo, che non siano riservati dalla legge al consiglio e che non ricadano nelle competenze, previste dalle leggi o dallo statuto, del sindaco o del presidente della provincia o degli organi di decentramento” nonché di “attuazione degli indirizzi generali del consiglio”.

Il consiglio comunale, infatti, nel nuovo assetto delle autonomie locali, ha competenza limitata agli atti fondamentali. La delibera in questione non ha un contenuto di pianificazione territoriale né di programmazione finanziaria. E poiché le competenze del consiglio comunale sono tassative e non estensibili, a differenza delle funzioni della giunta che hanno valenza residuale con l’unico limite delle attribuzioni di carattere strettamente gestionali (di competenza dei dirigenti), ne consegue che l’approvazione della “Tavola” allegata alla delibera di Giunta n. 17 del 2018 (contenente l’individuazione dei luoghi sensibili), legittimamente è stata adottata dalla Giunta, non avendo essa un contenuto strettamente regolamentare, ossia innovativo per l’ordinamento giuridico, bensì solo specificativo e implementativo.

Per quanto concerne la censura relativa alla distanza dal luogo reputato sensibile, il Comune ha chiarito che la delibera è stata assunta sulla base della rappresentazione cartografica in scala del territorio comunale. Non solo, nel caso di specie è stata effettuata anche una misurazione specifica sul posto che ha confermato una distanza inferiore ai 500 metri.

Con riguardo, infine, alla mancata partecipazione, il Collegio osserva che la divisata delibera esprime un contenuto generale, sicché sfugge alle rigide regole sulla partecipazione procedimentale trovando applicazione alla fattispecie l’art. 13 della legge n. 241 del 1990.

In conclusione, il ricorso in esame è infondato e va, pertanto respinto”.