Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ha accolto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro il Ministero dell’Interno in cui si chiedeva la riforma della sentenza del Tar Sicilia – sezione staccata di Catania – sezione quarta -, n. -OMISSIS-, resa tra le parti, concernente diniego di rilascio di licenza ai sensi dell’art. 88 del T.U.L.P.S. per svolgere attività di raccolta di scommesse sportive nei locali siti in Catania (…).

Si legge: “Il Collegio, nel condividere le considerazioni svolte da questo CGA a fondamento delle ordinanze cautelari di accoglimento n. 403/2016, pronunciata su appello cautelare del ricorrente dopo che, con l’ord. n. 281/2016, questo Consiglio aveva richiesto alla Questura i dati sulla base dei quali era stata assunta la determinazione di rigetto della istanza “con riferimento, in particolare, ai precedenti individuali riportati dai soggetti con i quali il ricorrente si sarebbe intrattenuto”; e con l’ord. n. 496/2017, emessa ai sensi dell’art. 98 c.p.a.; provvedimenti condivisibili sia nella parte in cui questo Consiglio evidenzia che la motivazione del decreto impugnato in primo grado si impernia essenzialmente su un addebito all’interessato di frequentazione di soggetti pregiudicati, e sia laddove si reputa che gli elementi esposti dalla Questura a sostegno del diniego di licenza non si presentano “di consistenza sufficiente a sorreggere e giustificare il provvedimento reiettivo assunto”; questo Collegio, si diceva, ritiene che l’appello sia fondato e meriti di essere accolto con specifico riferimento a quanto dedotto nell’atto di impugnazione alle lettere b) e c), in particolare sotto i denunciati profili del difetto di istruttoria e del vizio di motivazione.

Preliminarmente, se è pur vero che, nella materia delle autorizzazioni di polizia – e quindi anche delle licenze per l’esercizio di scommesse sportive di cui all’art. 88 del Tulps -, per giurisprudenza amministrativa consolidata, il che esime dal compiere citazioni particolari, la valutazione compiuta dalla autorità di pubblica sicurezza circa l’affidabilità e la sussistenza del requisito della buona condotta in capo all’interessato è caratterizzata da ampi margini di discrezionalità; vero è anche però che una decisione di rifiuto del titolo abilitativo, per carenza dei requisiti soggettivi, per essere legittima deve basarsi su risultanze istruttorie adeguate, su circostanze di fatto non travisate e su una motivazione congrua e non illogica né contraddittoria e, in definitiva, su un vaglio appropriato della situazione di fatto posta a base della decisione.

Ancora in via preliminare pare il caso di rammentare che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 440/1993, ebbe a dichiarare l’illegittimità costituzionale dell’art. 11, comma 2, del Tulps, nella parte in cui poneva a carico dell’interessato l’onere di provare la sua buona condotta, sì che in materia non è consentita alcuna inversione dell’onere della prova ed è sempre la P. a. a dover dare conto, e a comprovare, le ragioni del diniego di licenza che, per essere legittimo, richiede l’evidenziazione congrua e adeguata delle circostanze di fatto in ragione delle quali il richiedente viene ritenuto privo del requisito della buona condotta e, pertanto, capace di abusare del titolo abilitativo.

Esaminando adesso da vicino la fattispecie controversa, in primo luogo il Collegio, conformemente a quanto rilevato nell’atto di appello, pur non ignorando che in questa materia, allo scopo di giustificare un diniego (o una revoca) di provvedimento autorizzativo, anche nel settore delle scommesse sportive, non è necessario un accertamento di responsabilità penale; non considera superfluo ribadire, da una parte, la condizione di incensuratezza del ricorrente, al quale inoltre non vengono contestati comportamenti caratterizzati da pericolosità sociale o da cointeressenze specifiche con ambienti malavitosi, e dall’altra l’oggettiva irrilevanza dei riferimenti, inseriti nel decreto impugnato, ai controlli di polizia eseguiti in epoca assai risalente, vale a dire nel 2002 e 2004 (cfr. premesse del provvedimento impugnato). A quest’ultimo riguardo, appare poi evidente la contraddittorietà della posizione assunta dalla P. a. che, da un lato, ritiene di dover fare riferimento a eventi accaduti “in un intervallo di tempo relativamente breve” (v. pag. 3 del decreto di rigetto), ma poi pretende di fondare il diniego anche attraverso il richiamo a ulteriori eventi e controlli assai risalenti nel tempo e quindi, come detto, irrilevanti.

E’ corretta poi la premessa argomentativa dell’appellante, per la quale: 1)la sentenza ha, in realtà, dovuto ammettere che dei nove controlli di polizia menzionati nelle premesse del decreto impugnato solo due erano da considerarsi davvero rilevanti, vale a dire quelli ritenuti “sufficientemente contigui nel tempo per una adeguata formulazione della inferenza a base del provvedimento impugnato, del 10/07/2013 e del 03/02/2014)”, mentre i quattro controlli del 2015 erano avvenuti “in luoghi aperti al pubblico, il cui accesso, per definizione, non può essere preventivamente vagliato e/o controllato dal -OMISSIS-” (v. sopra, p. 2., trascrizione estratto motivazione sentenza), anche se poi 2)il Tar non si sofferma sulla posizione del cugino del ricorrente, ritenendola assorbita per effetto della “ritenuta esaustività” fondamentalmente dei controlli di polizia del 2013 e 2014 e comunque del “quadro indiziario complessivo” posto a fondamento del decreto impugnato; 3)nel decreto impugnato si rileva che “uno dei due rappresentanti nell’esercizio dell’attività “de qua” indicato nell’istanza ex art. 88 Tulp (era) stato controllato due volte – nel 2012 e nel 2015 – in Catania, in compagnia, la prima volta, di soggetti pregiudicati per rapina e la seconda di persona con precedenti di polizia per gioco d’azzardo”; e 4) si conviene con la tesi difensiva erariale secondo la quale la Questura ben poteva denegare il titolo abilitativo “anche in base all’art. 100 del TULPS”, rimarcando, a quest’ultimo riguardo, come i quattro controlli di polizia del 2015 fossero in grado di avvalorare un giudizio di pericolosità oggettiva dei luoghi ove si svolge l’attività che il ricorrente vorrebbe fosse autorizzata.

Ciò posto, il Collegio ritiene di dover concentrare l’attenzione sul p. 1.2. della sentenza, in relazione alla verifica giudiziale di legittimità da compiere in ordine alla sufficienza e congruità della istruttoria e della motivazione, alla luce degli elementi di fatto e della documentazione, depositata in giudizio su richiesta di questo Consiglio, con la quale l’autorità di pubblica sicurezza ha preteso di sorreggere la valutazione sulla carenza della “buona condotta” di cui all’art. 11 del Tulps, e comunque l’apprezzamento di “non affidabilità” formulato nel diniego impugnato in primo grado, sul “non abuso” della licenza (sebbene, il motivo ostativo del “non affidamento del non abuso”, risulti circoscritto, all’art. 43 – e 39 – del Tulps, soltanto alle fattispecie di rifiuto di rilascio di licenze di porto d’armi, in una materia, quella delle armi appunto, improntata a una logica di “divieto generale derogabile in presenza di presupposti rigorosi” e di massima cautela, e non priva di taluni elementi di maggiore “specificità e severità”, pur all’interno del medesimo “genus” delle autorizzazioni di polizia, rispetto all’assetto normativo conferito, alla “species” delle licenze per l’esercizio di scommesse, dagli articoli 88 Tulps e 1, commi 643 e 644, della l. n. 190/2014, in tema di regolarizzazione nel settore delle scommesse).

In particolare, il Collegio, nel rammentare come ai fini del decidere assumano rilievo cruciale le considerazioni svolte in sentenza con riguardo essenzialmente, e comunque principalmente, ai due controlli di polizia compiuti il 10.7.2013 e il 3.2.2014, rileva quanto segue.

Anzitutto, quanto ai certificati del casellario giudiziale e dei carichi pendenti – depositati solo in seguito a ordinanza istruttoria di questo CGA sì che, nel ricorso in appello, si deduce che la mancata indicazione delle generalità dei soggetti controllati e delle circostanze degli incontri con i medesimi avrebbe ostacolato il diritto dell’istante al contraddittorio procedimentale – , non si comprende la corrispondenza tra le date dei controlli elencati nel decreto di diniego e i fatti – reato, contestati e/o accertati in capo a soggetti entrati in contatto con il ricorrente, deducibili dai certificati medesimi. Risultano indecifrabili connessione e/o natura dei rapporti, ove esistenti, tra soggetti ritenuti socialmente pericolosi o con precedenti penali e parte appellante.

Ancora, secondo quanto affermato nell’atto di appello, senza contestazione specifica alcuna da parte dell’Amministrazione costituita, tra i soggetti che risultano essere stati valutati al fine di esprimere il giudizio di disvalore a carico dell’appellante sul quale si fonda il diniego, la Questura ha incluso anche i signori -OMISSIS-, come si può evincere da uno dei certificati del casellario giudiziale, il n. 18477/2016/R, e da uno dei certificati dei carichi pendenti Proc. Rep. Catania, in atti.

Al primo soggetto, “dipendente della ditta -OMISSIS-”, secondo il certificato dei carichi pendenti prodotto dall’Amministrazione, sarebbe stata contestata la sanzione di cui al “DLGS del 1992 nr. 285 art 116 c15”, vale a dire la conduzione di «veicoli senza aver conseguito la corrispondente patente di guida».

Il secondo soggetto, al quale risulta imputato il reato di cui alla «L. del 1989 n. 401 art 4 c4», vale a dire giuoco a mezzo di apparecchi difformi da quelli previsti dall’art. 110 Tulps, in base a quanto si evince dal certificato dei carichi pendenti prodotto, è stato assolto in primo grado.

In proposito, fermo che i giudizi di disvalore in materia debbono fondarsi su una valutazione complessiva delle condotte indicate, resta che appare manifestamente irragionevole desumere un giudizio di inaffidabilità, a carico di un soggetto terzo, (anche) da imputazioni come quelle suindicate.

Più in generale, nella gran parte dei casi le condanne riportate da soggetti terzi e/o i reati indicati nei certificati dei carichi pendenti fanno riferimento a condotte estranee a fenomeni criminali di rilievo, come risulta confermato anche da una verifica delle pene eventualmente comminate.

E’ corretto poi che dai certificati prodotti in giudizio in ottemperanza all’ord. istr. CGA n. 281/2016 non emergono condanne o imputazioni per delitti di mafia o per associazioni a delinquere.

Ancora, è corretto l’assunto, sul quale peraltro risulta convenire anche il giudice di primo grado, al p. 1.2. sent., pag. 6, attinente ai quattro controlli di polizia avvenuti nel 2015 all’interno di esercizi di scommesse sportivi di cui il richiedente è titolare o comunque cointeressato alla gestione, secondo cui l’accesso a luoghi aperti al pubblico non poteva essere sottoposto a un vaglio o a un controllo preventivi da parte del ricorrente, in ordine alla condizione di incensuratezza, o meno, degli avventori, né poteva essere agli stessi precluso.

Restano, in assenza di contestazioni specifiche su comunanza di scopi o interessi o legami, e di comprovate relazioni tra ricorrente e soggetti controllati, unicamente contatti che, pur tenendo presenti i limiti del sindacato del giudice amministrativo in materia, secondo ragionevolezza non possono essere considerati capaci di fondare un giudizio attuale e concreto di inaffidabilità del richiedente (e, del resto, la stessa autorità emanante, a pag. 3 del decreto, si limita, non senza sfumature dubitative, a “non escludere” la “non occasionalità” dei rapporti, avuto riguardo all’ “intervallo di tempo”, “relativamente breve”, in cui sono avvenuti i controlli stessi).

Quanto al riferimento, inserito nella motivazione del diniego impugnato, alla “posizione” del cugino del ricorrente, in ordine alla quale in sentenza, al p. 1.2., viene richiamata la consolidata giurisprudenza su provvedimento amministrativo pluri – motivato e ragione sufficiente per giustificare il provvedimento adottato, bene si osserva nella impugnazione che le autorizzazioni di polizia non possono essere rifiutate a causa della sussistenza di precedenti penali in capo a parenti, e che i fatti contestati al detto cugino, su cui v. pagine 1 e 2 del decreto, si riferiscono tutti a situazioni che precedono l’entrata in vigore delle norme di “sanatoria” di cui all’art. 1, comma 643, della l. n. 190/2014.

L’affermazione, poi, contenuta a pag. 2 del decreto impugnato, secondo la quale l’autorizzazione richiesta dal ricorrente “potrebbe verosimilmente costituire, in violazione del principio della personalità del titolo, un espediente per simulare la concreta gestione della attività di raccolta scommesse da parte di altri soggetti privi dei prescritti requisiti” di legge, in primo luogo viene addotta, già di per sé, in termini dubitativi, e in ogni caso non oltrepassa la soglia dell’ipotetico e del congetturale, fermo restando che gravava sull’Ufficio l’onere di comprovare quanto affermato, compiendo i riscontri necessari.

Analogamente è a dirsi con riguardo alla posizione, evidenziata a fine pag. 1 del decreto impugnato, di uno dei rappresentati nominati in licenza, e socio -OMISSIS-, controllato due volte, nel 2012 e 2015, in Catania, in compagnia, la prima volta, di soggetti pregiudicati per rapina, e la seconda, di persona con precedenti di polizia per gioco d’azzardo.

In proposito, va condiviso il rilievo secondo il quale il ricorrente non può essere chiamato a rispondere di tale fatto, e questo anche a prescindere, nel caso di specie, dalla “qualificazione” effettiva dei contatti, o delle frequentazioni, attribuibili al soggetto suindicato, pur sempre terzo rispetto al richiedente.

In ogni caso, nel decreto impugnato non si dà conto del tipo di ingerenza che il ricorrente subirebbe in particolare da parte del parente e del socio -OMISSIS-.

Infine, è inappropriato, anche perché privo di agganci nel decreto impugnato, il quale si fonda, essenzialmente, sul disposto di cui all’art. 11 del Tulps, e in nessun punto fa riferimento esplicito all’art. 100 del Testo unico, il richiamo, contenuto nella sentenza (v. p. 1.2., pag. 6), alla esistenza dei presupposti giustificativi per la sospensione della licenza ai sensi, appunto, del citato art. 100, “come evidenziato nella memoria difensiva (erariale) del 19.3.2016”.

In primo luogo, non può ammettersi l’integrazione postuma, in via giudiziale, della motivazione del provvedimento impugnato (sul punto v., “ex plurimis”, Cons. Stato, III, n. 2247/2014, e sez. VI, nn. 5598/2011 e 4993/2009, qui condivise).

Inoltre, gli articoli 8, 11 e 88 del Tulps, da una parte, e l’art. 100 dall’altra, rispondono a logiche diverse e a diversi “tempi di applicazione”.

Una cosa infatti è il titolo di polizia, abilitativo all’esercizio di una determinata attività.

Altra cosa è la misura repressiva, adottata in via cautelare e ove del caso definitiva, con riguardo a una attività svolta in un locale per fatti commessi in quest’ultimo.

In definitiva, gli accertamenti istruttori compiuti e la motivazione esternata appaiono insufficienti, ad avviso del Collegio, per sorreggere il giudizio di disvalore formulato, basato essenzialmente sul carattere stabile, o comunque non occasionale, di frequentazioni con soggetti controindicati, e quindi a fondare il rifiuto del rilascio della licenza.

L’Amministrazione, non potendo addebitare in via diretta comportamenti riprovevoli in capo all’appellante, ha “spostato” la propria attenzione su altri individui.

Senonché, se sono riferibili alla persona del ricorrente, con tutte le conseguenze potenzialmente sfavorevoli del caso sul rilascio, o meno, di un’autorizzazione di polizia, atti, fatti e responsabilità, anche di natura penale, attribuibili in via diretta all’interessato; non altrettanto può dirsi, in vista del giudizio da dare sulla “buona condotta”, o meno, del richiedente, e in via, per dir così, “riflessa”, ove si abbia riguardo a condotte riferibili a persone diverse dal richiedente, salvo che, all’esito di una istruttoria congrua e idonea, sia dimostrata l’incidenza di queste ultime per fondare un giudizio di (in)affidabilità relativo al richiedente.

Non appare superfluo aggiungere che le autorizzazioni di polizia non possono essere negate a causa della sussistenza di precedenti penali a carico di parenti del richiedente, dovendo, i requisiti soggettivi ostativi, riguardare esclusivamente il soggetto interessato.

In conclusione il Collegio, diversamente da quanto considerato nella sentenza di primo grado, ritiene che, alla stregua degli elementi esposti sopra, la prognosi di inaffidabilità su cui l’Autorità amministrativa ha fondato il diniego di rilascio della licenza, sia pure entro un contesto caratterizzato dalla attribuzione di un potere amministrativo di apprezzamento ampiamente discrezionale, sia stata desunta da circostanze prive di “consistenza sufficiente”, nei sensi e termini suindicati, come ritenuto nelle ordinanze cautelari CGA nn. 403/16 e 496/17, “per sorreggere e giustificare il provvedimento reiettivo” adottato: dal che, l’illegittimità del vaglio di inaffidabilità e l’annullamento – previa riforma della sentenza in epigrafe – del decreto di rigetto impugnato in prime cure, rimanendo assorbiti, per ragioni di economia processuale, gli ulteriori motivi di appello proposti (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., n. 5/2016), e salvo restando un eventuale vaglio aggiornato della situazione alla luce di elementi nuovi sopraggiunti.

Nondimeno, da quanto esposto finora emergono con evidenza taluni aspetti sia di complessità e sia di singolarità della vicenda, sicché in via eccezionale i compensi e le spese del doppio grado del giudizio vanno compensati integralmente tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado nei termini ed entro i limiti di cui in motivazione, e annulla il provvedimento indicato nell’epigrafe”.