Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) ha respinto – tramite sentenza – il  ricorso presentato da una società contro Adm e Mef in cui si chiedeva l’annullamento del provvedimento di decadenza dalle convenzioni di concessione (…) adottato dall’Agenzia delle dogane e dei Monopoli in data 19 febbraio 2014.

Si legge: “Con il presente gravame, la (…) impugna il provvedimento in epigrafe, con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (di seguito, anche semplicemente “Agenzia”) il 19 febbraio 2014 ha disposto la sua decadenza dalle convenzioni per l’affidamento in concessione della gestione del gioco del Bingo (…) “Considerato che le numerose, gravi e reiterate violazioni della normativa generale e delle clausole convenzionali commesse dalla società (…) hanno menomato il rapporto fiduciario con l’Amministrazione concedente e hanno fatto venire meno i requisiti di attendibilità, solvibilità e professionalità della società medesima”, ai sensi dell’art. 3, comma 1, del d.m. 31 gennaio 2000, n. 29 e dell’art. 13, comma 1, lett. a) e c) delle convenzioni medesime, richiamando al riguardo:

– la mancata produzione, ai sensi e per gli effetti dell’art. 9, comma 1, del d.m. 31 gennaio 2000, n. 29, di cinque nuove polizze fideiussorie a garanzia dell’adempimento dei propri obblighi convenzionali, attesa la necessità di provvedere ad una “sostituzione” di quelle inizialmente presentate, rilasciate “a prima richiesta” dalla società (…), con sede a Budapest, “a seguito dell’adozione da parte dell’IVASS del provvedimento di revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività assicurativa” di tale società bulgara, “elemento essenziale … ai fini della prosecuzione del rapporto convenzionale”;

– “la nota del 4 luglio 2013, prot. 92924/2013, con la quale l’Agenzia delle Entrate – Direzione provinciale di Bari – ha comunicato l’emissione di avvisi di accertamento relativi a crediti erariali per ires, irap, iva per debiti rilevanti (€ 38.807.288,83 in totale) e la richiesta da parte della società interessata di aderire alla procedura di conciliazione giudiziale ai sensi dell’art. 48 d.lgs. 546/92 che, pur nella pendenza del giudizio, denota riconoscimento da parte del richiedente di uno stato di violazione della normativa tributaria”;

– “la nota dell’INPS del 27 novembre 2013, prot. 89959 dalla quale risulta che lo stato di irregolarità contributiva “non è variato, bensì alle irregolarità già riscontrate si è aggiunta la perdurante situazione di totale omissione contributiva anche a tutto settembre 2013″”.

La società ricorrente chiede, in particolare, l’annullamento di tale provvedimento di decadenza, assumendone l’illegittimità per i seguenti motivi:

1. “Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 della Legge 7 agosto 1990 n. 241, violazione dell’art. 97 Cost. per lesione del principio di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, illogicità e contraddittorietà del provvedimento, carenza di motivazione”, sostenendo che l’Agenzia si sarebbe “limita(ta) sic et simpliciter a richiamare e ribadire le motivazioni addotte a sostegno della comunicazione di avvio del procedimento del 18.2.2013, senza tener conto di tutta la corrispondenza (e di tutte le evoluzioni) nel frattempo intercorse tra le parti e vanificando così radicalmente ogni apporto partecipativo”;

2. “Violazione e falsa applicazione dell’art. 38 del d.lgs. n. 163/2006, dell’art. 3 lettere a), c) e h) del d.M. 31 gennaio 2000, n. 29. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti in diritto. Manifesta illogicità e contraddittorietà”, evidenziando come né gli addebiti inerenti i crediti erariali per IRES,

IRAP e IVA, né quelli inerenti la sua posizione contributiva e previdenziale siano violazioni “definitivamente accertate” ai sensi della lett. g), comma 2 di tale art. 38, trattandosi di addebiti oggetto di procedimenti giudiziari pendenti, tra l’altro sospesi per effetto di provvedimenti adottati dai competenti organi giudiziari (Commissione Tributaria provinciale di Bari e Tribunale del Lavoro di Bari, come da relativi provvedimenti versati in atti);

3. “Violazione di legge. Mancata applicazione dell’art. 3 L. n. 241/1990. Difetto di motivazione. Eccesso di potere per grave carenza istruttoria”, argomentando come “i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche poste a fondamento del provvedimento di decadenza … non corrispond(erebbero) ai risultati dell’istruttoria, dai quali chiaramente emerge:

(i) la sospensione dei crediti erariali riferiti alla società;

(ii) la sospensione degli addebiti previdenziali e contributivi;

(iii) l’impegno dell’odierna ricorrente a munirsi di nuove polizze fidejussorie a copertura degli obblighi derivanti dalle concessioni” come da presentazione il 26 febbraio 2014 di cinque nuove polizze rilasciate da un intermediario finanziario autorizzato (la Lombard Merchant Bank s.p.a.) il giorno successivo all’adozione del gravato provvedimento (il 20 febbraio 2014).

Si costituiva in giudizio l’Agenzia, ampiamente argomentando sulla legittimità del gravato provvedimento di decadenza, attese le numerose, gravi e reiterate violazioni della normativa generale e delle clausole convenzionali commesse dalla società ricorrente, tali da aver “irrimediabilmente menomato il rapporto fiduciario con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli” e aver “fatto venire meno i requisiti di attendibilità, solvibilità e professionalità della società medesima”, nonché come risulti “ancora non sanata la situazione previdenziale, né la questione relativa alla idoneità delle polizze fideiussorie”.

In particolare, evidenzia la resistente:

– la perdurante irregolarità contributiva della società ricorrente, come attestata dall’INPS già con nota del 27 novembre 2013, secondo cui “alle irregolarità già riscontrate (dal giugno 2008) si è aggiunta la perdurante situazione di totale omissione contributiva anche a tutto settembre 2013”, non risulti superata dalla produzione documentale della ricorrente, idonea a comprovare la sospensione di “avvisi di addebito” riguardanti cartelle esattoriali formatesi nell’anno 2012 e, dunque, relative a debiti antecedenti quella data, sicché l’invocata sospensione non ricomprenderebbe tutta la contestata situazione debitoria previdenziale, come ulteriormente attestata dall’INPS anche nella successiva nota del 25 marzo 2014 (in atti), in cui, oltre a riepilogare lo stato della riscossione degli AVA (avviso di addebito) emessi nei confronti dell’impresa con riferimento ai periodi compresi tra giugno 2008 e novembre 2012, pari ad un totale di € 5.916.512,31 (in tal senso il prospetto in allegato 1 alla nota), si legge che “per quanto riguarda le denunce contributive presentate al Fondo Pensioni Lavoratori dello Spettacolo per il periodo 12/2012/ – 01/2014 (non ancora oggetto di formazione di AVA) l’impresa ha omesso il pagamento per un ammontare di circa 1,3 milioni di €”;

– l’assoluta inidoneità delle “polizze trasmesse … in quanto non conformi al dettato dall’art. 9, comma 1, del D.M. 31 gennaio 2000, n. 29, perché emesse da intermediario finanziario operante ex art. 106 e ss. del D.lgs. 385/93 e, peraltro, affette da una pluralità di irregolarità che le rendono ancora più inaccettabili”.

La ricorrente nulla controdeduceva al riguardo.

La Sezione con ordinanza n. 1521/2014 respingeva l’istanza cautelare “Considerato che, impregiudicata ogni altra questione, la società ricorrente ha depositato le polizze fideiussorie sollecitate dall’amministrazione più di un anno dopo la relativa richiesta e, comunque, dopo l’adozione del provvedimento impugnato”.

La ricorrente con atto depositato il 22 giugno 2015 proponeva ricorso per motivi aggiunti avverso il provvedimento di decadenza già impugnato con il ricorso principale, assumendone la manifesta illegittimità e/o radicale nullità per carenza di potere e incompetenza del soggetto che ha adottato il contestato atto (il Dott. Roberto Fanelli), per effetto della sentenza della Corte Costituzionale n. 37/2015, di declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 8, comma 24, del decreto-legge 2 marzo 2012, n.16 (recante “Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento”), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n. 44, così come delle successive disposizioni a carattere consequenziale, che concorrevano ad integrare la relativa disciplina, in virtù delle quali tale soggetto sarebbe stato nominato.

Successivamente la (…) veniva dichiarata fallita dal Tribunale di Bari con sentenza n. 106 del 18 luglio 2019, con interruzione del processo ex art. 302 c.p.c. e art. 43 della legge fallimentare.

Con atto depositato il 16 novembre 2019, si costituiva la Curatela del Fallimento (…), chiedendo la prosecuzione ai sensi dell’80 c.p.a. del processo interrotto e, quindi, la fissazione dell’udienza di discussione, rimettendosi a quanto già in precedenza dedotto dalla società.

Seguivano ulteriori memorie difensive in cui ciascuna delle parti ribadiva le proprie rispettive argomentazioni.

All’udienza pubblica del 7 ottobre 2020, la causa veniva trattata e, dunque, trattenuta in decisione.

Deve essere innanzi tutto esaminata la censura articolata in sede di motivi aggiunti di pretesa nullità dell’impugnato provvedimento, per carenza di potere e incompetenza, in ragione di quanto statuito dalla Corte Costituzionale nell’invocata sentenza n. 37 del 2015, circa l’illegittimità del conseguimento della qualifica dirigenziale da parte di funzionari ai quali risultino assegnate mansioni superiori senza una procedura concorsuale.

Ebbene, in tale pronuncia, il giudice delle leggi ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 8, comma 24, del d.l. n. 16 del 2012, come convertito, per aver “consentito l’aggiramento della regola del concorso pubblico per l’accesso alle posizioni dirigenziali”, contribuendo “all’indefinito protrarsi nel tempo di un’assegnazione asseritamente temporanea di mansioni superiori, senza provvedere alla copertura dei posti dirigenziali vacanti da parte dei vincitori di una procedura concorsuale aperta e pubblica”, con la conseguenza che “il conferimento di posizioni dirigenziali attraverso la stipula di contratti individuali di lavoro a termine con propri funzionari, termine più volte prorogato, ha, dunque, determinato una modalità di copertura illegittima non riconducibile né al modello dell’affidamento di mansioni superiori a impiegati appartenenti ad un livello inferiore, né all’istituto della cosiddetta reggenza” (in tal senso Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 5522/2018).

Ciò premesso, tale doglianza deve essere respinta, atteso che, non solo parte ricorrente non ha fornito nemmeno un principio di prova della circostanza che l’atto di decadenza impugnato, anteriore alla sentenza n. 37/2015 della Corte costituzionale, sia stato sottoscritto da un soggetto (Roberto Fanelli), con all’epoca funzioni dirigenziali attribuitegli per effetto della censurata disposizione di cui art. 8, comma 24, del d.l. n. 16/2012, ma – quand’anche l’incarico dirigenziale fosse effettivamente illegittimo – tale vizio non si rifletterebbe comunque sulla validità degli atti nelle more da costui assunti.

Invero, secondo il prevalente e condiviso orientamento della giurisprudenza, gli atti medio tempore adottati dal funzionario la cui nomina sia stata annullata sono da considerarsi efficaci, essendo irrilevante verso i terzi il rapporto fra la pubblica amministrazione e la persona fisica dell’organo che agisce. Trovano infatti applicazione i principi della conservazione degli atti e della continuità dell’azione amministrativa, in base ai quali “allorché venga annullata in sede giurisdizionale la nomina del titolare di un organo, l’accertata invalidità dell’atto di investitura non ha di per sé alcuna conseguenza sugli atti emessi in precedenza, tenendo conto che quando l’organo è investito di funzioni di carattere generale, il relativo procedimento di nomina ha una sua piena autonomia, sicché i vizi della nomina non si riverberano sugli atti rimessi alla sua competenza generale (cfr. Cons. Stato IV, 21 maggio 2008, n. 2407, e sez. VI, 10 marzo 2005, n. 992, T.A.R. Lombardia, sede Milano, sez. II, 8 febbraio 2011, n. 402, e T.A.R. Lazio, sede Roma, sez. III, 14 febbraio 2006, n. 1073)” (in termini, T.A.R. Abruzzo, n. 333/2012; nello stesso senso Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 2861/2013).

Ne discende, dunque, come la caducazione ex tunc dell’art. 8, comma 24, del d.l. n. 16/2012 non incida sulla validità ed efficacia degli atti posti in essere dai titolari degli incarichi dirigenziali previsti dalla disposizione censurata, che restano, pertanto, sotto tale aspetto del tutto legittimi.

Devono essere ugualmente disattese anche le altre censure formulate dalla ricorrente nel ricorso principale, risultando, invero, il gravato provvedimento di decadenza dalle convenzioni per la concessione del gioco del bingo adottato all’esito di un lungo ed esaustivo iter procedurale, idoneo a far emergere molteplici elementi a sostegno della gravata determinazione ai sensi dell’art. 3, comma 1, del d.m. n. 29/2000 (“Regolamento recante norme per l’istituzione del gioco “Bingo” ai sensi dell’articolo 16 della L. 13 maggio 1999, n. 133”), richiamato nel provvedimento impugnato, il quale, infatti, prevede che “Il Ministero delle finanze dichiara la decadenza dalla concessione quando vengano meno i requisiti per l’attribuzione della concessione di cui al presente regolamento e al relativo bando di gara”, nonché dell’art. 13 della convenzione, a mente del quale l’Agenzia dichiara la decadenza o la revoca anche in ogni altra ipotesi suscettibile di far venire meno il rapporto fiduciario con l’amministrazione.

Emerge agli atti di causa come la contestata determinazione sia stata adottata sulla scorta di una esaustiva istruttoria, durante la quale risulta che l’Agenzia abbia approfonditamente valutato, oltre ai riscontri ed alle risposte (spesso dilatorie e lacunose) della società interessata, anche le molteplici risultanze acquisite presso gli enti interessati (Guardia di Finanza, Tribunale penale, Agenzia delle Entrate, INPS), nonché sul presupposto che la (…) non abbia assolto agli obblighi da costei assunti in sede di sottoscrizione delle relative convenzioni, non valendo le controdeduzioni formulate dalla ricorrente, sia nel corso del relativo procedimento che successivamente in sede di istanza di annullamento in autotutela del provvedimento impugnato, ad integrare una regolarizzazione della propria posizione, utile a farle conservare il possesso dei requisiti necessari per il proseguimento del rapporto concessorio.

Rileva, infatti, in tal senso come tale società al 19 febbraio 2014 (data in cui l’Agenzia determinava la decadenza) non avesse ancora ottemperato, per le cinque concessioni poi dichiarate decadute, alla richiesta – rivoltale fin dal 7 febbraio 2013 e poi, più volte, sollecitata dall’amministrazione – di sostituzione delle polizze rilasciate dalla società ungherese (…) (per le quali l’IVASS aveva adottato il provvedimento di revoca dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività assicurativa con decorrenza dal 28 gennaio 2013), trasmettendo solo successivamente all’Agenzia delle nuove polizze fideiussorie, la cui idoneità e regolarità risulta, tra l’altro, contestata dalla resistente.

Invero, l’art. 9, comma 1, del d.m. 31 gennaio 2000, n 29 prevede che il concessionario presti “all’Amministrazione finanziaria cauzione a mezzo di fidejussione bancaria a prima richiesta o polizza assicurativa equivalente di lire 1 miliardo (pari ad € 516.456,89) per ciascuna sala, al fine di garantire l’adempimento dei propri obblighi”. Tale obbligo è, inoltre, prescritto anche all’art. 6 della convenzione che stabilisce come “la garanzia ha validità dalla data di inizio dell’attività di gestione del gioco e durata pari a quella della concessione, aumentata a tal fine di due anni”.

Ebbene, tale inosservanza assume rilievo dirimente, integrando ad avviso del Collegio il relativo inadempimento un valido presupposto, ai sensi del citato art. 3, comma 1, del d.m. n. 29/2000 (espressamente richiamato nel provvedimento impugnato), per l’adozione di una determinazione di decadenza, comportando esso il venir meno di uno dei requisiti per l’attribuzione della concessione nonché integrando una violazione delle relative disposizioni che il concessionario con la sottoscrizione delle convenzioni espressamente si impegnava ad assolvere.

La gravata determinazione, in quanto basata su molteplici ragioni è, infatti, un atto plurimotivato, sicché – come chiarito da un consolidato orientamento della giurisprudenza (che il Collegio condivide) – solo l’accertata illegittimità di tutti i singoli profili su cui esso risulta incentrato può comportarne l’illegittimità e il conseguente effetto annullatorio (in tal senso, Consiglio di Stato, Sezione V, n. 1383/2009 e n. 6732/2007; T.A.R. Campania, Napoli, Sezione VII, n. 4349/2014 e n. 5632/2013).

Ne consegue che, come affermato anche dal Consiglio di Stato, nei casi in cui il provvedimento impugnato risulti – come nel caso di specie – sorretto da più ragioni giustificatrici tra loro autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie, il giudice, ove ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell’atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, quali quelle afferenti la contestata situazione debitoria previdenziale, indipendentemente dall’ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell’atto implica la perdita di interesse del ricorrente all’esame delle altre doglianze (si confronti, al riguardo, Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 694/2013 e la giurisprudenza ivi richiamata).

A ciò si aggiunga, come il provvedimento impugnato non risulti comunque affetto dalle censure articolate dalla ricorrente nella parte in cui fa discendere la decadenza della concessione dal venir meno del rapporto fiduciario con l’Agenzia, osservando in termini generali il Collegio come la ricorrente, nella sua qualità di concessionaria di Stato, fosse titolare di un munus pubblico, per di più nel delicato settore dei giochi, il quale postula necessariamente, quale requisito fondante, l’esistenza di un rapporto fiduciario con l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, sicché la mancata prestazione di una valida fideiussione non può, perciò, che far venir meno i requisiti per l’attribuzione della concessione.

In definitiva, per le ragioni sin qui esposte, il ricorso deve essere respinto.

Le spese seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente alla rifusione, in favore dell’amministrazione resistente, delle spese di lite, liquidate in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00), oltre accessori di legge, se dovuti”.