Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato da due società del settore giochi contro Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Salute e Ministero dell’Economia e delle Finanze, in cui si chiedeva l’annullamento del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 2 marzo 2021, avente ad oggetto “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n. 35, recante «Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19», del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2020, n. 74, recante «Ulteriori misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19», e del decreto-legge 23 febbraio 2021, n. 15, recante «Ulteriori disposizioni urgenti in materia di spostamenti sul territorio nazionale per il contenimento dell’emergenza epidemiologica da COVID-19»” e, previo accertamento dell’illegittimità del Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 14 gennaio 2021, avente ad oggetto “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2020, n. 35, recante «Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19», del decreto-legge 16 maggio 2020, n. 33, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 luglio 2020, n. 74, recante «Ulteriori misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19», e del decreto-legge 14 gennaio 2021 n. 2, recante «Ulteriori disposizioni urgenti in materia di contenimento e prevenzione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19 e di svolgimento delle elezioni per l’anno 2021»” per la condanna delle Amministrazioni intimate al risarcimento dei danni subiti e subendi, nella misura che ci si riserva di meglio quantificare in corso di causa.

Nella sentenza si legge: “Le ricorrenti sono società incaricate della messa a disposizione e gestione di apparecchi da divertimento e intrattenimento previsti dall’art 116, comma 6, del t.u.l.p.s., di cui al R.D. 18 giugno 1931, n. 773 ed hanno impugnato il d.p.c.m. 14 gennaio 2021 e il d.p.c.m. del 2 marzo 2021, che hanno disposto la sospensione delle «attività di sale giochi, sale scommesse, sale bingo e casinò, anche se svolte all’interno di locali adibiti ad attività differente».

Si sono costituite in giudizio le amministrazioni intimate.

All’udienza pubblica del 1° giugno 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.

Con ordinanza n. 12080/2022, il Collegio ha provveduto a dare termine alle parti ai sensi dell’articolo 73, comma 3, del codice di rito, avendo ravvisato d’ufficio possibili profili di improcedibilità della domanda.

Scaduto il termine, la causa è stata riconvocata per la camera di consiglio del 26 ottobre 2022 e trattenuta nuovamente in decisione.

Preliminarmente deve rilevarsi che la domanda di annullamento dei decreti impugnati è divenuta improcedibile, avendo gli stessi esaurito i loro effetti.

Va quindi esaminata la domanda di risarcimento del danno.

I provvedimenti impugnati hanno previsto, tra le opportune misure da adottarsi secondo principi di adeguatezza e proporzionalità in rapporto al rischio pandemico, la chiusura delle attività di gioco lecito, oltre alla sospensione di tutta una serie di attività commerciali puntualmente individuate.

A sostegno dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati le ricorrenti hanno dedotto, con il primo motivo, la disparità di trattamento subita dalle attività di gioco lecito rispetto alle attività di ristorazione nei locali e alle altre attività commerciali e, con la seconda doglianza, il difetto d’istruttoria.

La domanda di risarcimento dei danni è infondata, essendo legittimi sia il d.p.c.m. 14 gennaio 2021 sia il d.p.c.m. 2 marzo 2021, come la Sezione ha già avuto modo di chiarire (cfr. Tar Lazio, sez. I, 31 marzo 2022, n. 3713).

Appare opportuno, al fine di comprendere le ragioni del rigetto, rammentare il contesto fattuale all’interno del quale si moveva il Governo allorquando adottava l’atto in questa sede impugnato. Come è ormai notorio, il Sars-Cov-2 è un particolare coronavirus, scoperto per la prima volta nel 2019, che cagiona una malattia (Covid-19) che sino all’inizio di maggio 2022 ha già contagiato oltre mezzo miliardo di persone nel mondo, cagionando quasi sei milioni e mezzo di vittime. La patologia è stata classificata come pandemia dall’Organizzazione mondiale della sanità (Oms) ed è diffusa praticamente in ogni territorio del globo. Tutti gli Stati hanno adottato misure straordinarie per evitare il contagio e per curare gli ammalati; in particolare, la severità della malattia, che ha cagionato numerosissime ospedalizzazioni, si è tradotta nel tentativo delle autorità pubbliche di ridurre in primo luogo quanto piú possibile i contagi: di conseguenza, trattandosi di virus a diffusione aerea, che si trasmette da uomo a uomo, la principale misura di prevenzione è rappresentata dalla riduzione dei contatti sociali, in particolare quelli che si svolgono al chiuso e radunano un gran numero di persone.

Ciò premesso, va osservato come i decreti impugnati costituivano uno dei vari provvedimenti governativi adottati per fronteggiare l’emergenza pandemica a cavallo tra la c.d. seconda (da ottobre 2020 a gennaio 2021) e la terza ondata (febbraio-luglio 2021), durante la quale la strategia per affrontare la malattia era ancora basata – in assenza di vaccini – sul contenimento delle infezioni. All’uopo, venivano sospese un gran numero di attività economiche (es. quelle della ristorazione): nessun eccezione era prevista per gli esercenti del gioco lecito, in relazione ai quali l’art. 1, comma 10, lett. l) d.p.c.m. 14 gennaio 2021 disponeva la sospensione delle «attività di sale giochi, sale scommesse, sale bingo e casinò, anche se svolte all’interno di locali adibiti ad attività differente» (si tratta di una disposizione che ribadiva quanto già deciso con il d.p.c.m. 24 ottobre 2020, decreto con il quale per la prima volta si era prevista la possibilità di misure differenziate – i ben noti colori – nelle varie regioni in conseguenza dell’incidenza pandemica riscontrata).

Ciò chiarito, può passarsi allo scrutinio del ricorso, osservando come le doglianze spiegate possano essere trattate congiuntamente, essendo strettamente connesse da un punto di vista logico-giuridico.

Invero, l’adozione delle misure de quo non avvenivano né a seguito di una carente istruttoria, né in violazione dei principî generali che regolano l’azione amministrativa. Difatti, i documenti versati in atti dalla parte resistente dimostrano in maniera chiara come la decisione, certamente dolorosa, di inibire l’esercizio delle attività delle sale da gioco appare sicuramente legittima, frutto di un’attenta ponderazione degli interessi in campo: come si è anticipato, la strategia politica di contenimento del virus mirava a ridurre le occasioni di infezione, impedendo alla cittadinanza di partecipare ad attività rischiose reputate non essenziali. Tale scelta risponde a protocolli elaborati in sede internazionale e compendiati nel documento redatto dalle autorità tecniche italiane intitolato «Prevenzione e risposta a Covid-19. Evoluzione della strategia e pianificazione nella fase di transizione autunno-invernale»: esso, elaborato prima dell’adozione dei provvedimenti impugnati, chiariva che l’«interruzione [delle] attività sociali/culturali/sportive maggiormente a rischio (es. discoteche, bar, palestre – anche su base oraria)» fosse una misura necessaria nell’ipotesi di scenarî di rischio moderato (in realtà, la situazione si evolveva poi fino allo scenario del rischio alto). Ovviamente, l’elencazione trascritta è esemplificativa, sicché vi rientra legittimamente anche l’attività di commercializzazione dei giochi leciti, in quanto assimilabile dal punto di vista del rischio pandemico. In aggiunta, va osservato che il Cts (organo consulenziale del Governo istituito proprio per affrontare l’emergenza pandemica) con verbale del 18 ottobre 2020, n. 119, chiariva come la scelta di sospendere le attività non essenziali fosse coerente con le finalità di contenimento del virus, rilevando, al contempo, come non fossero state ricomprese in tale elenco le attività di sale scommesse e bingo, suggerendo di correggere tale antinomia (il parere era reso sullo schema di quello che sarà poi il d.p.c.m. 26 ottobre 2020).

Appare quindi evidente che, nell’amplissima discrezionalità di cui gode il Governo nel perseguire gli obiettivi di politica sanitaria prefissati – data la straordinaria situazione pandemica (v. Tar Lazio, sez. I, 19 febbraio 2021, n. 2102) – l’inibizione di attività quali quella della società ricorrente si rivela legittima. Tale conclusione appare corroborata dal parere reso nel verbale Cts 27 febbraio 2021, n. 161, che ribadiva come la sospensione delle attività delle sale da gioco fosse da collegare al rischio particolarmente alto di trasmissione del contagio, cosí fugando qualsiasi dubbio che la decisione poggi su giudizî etici o morali (cfr., in tal senso, Tar Lazio, sez. III-quater, 4 gennaio 2021, n. 35, resa sulle chiusure dei centri commerciali).

Non condivisibile è l’argomento della ricorrente secondo cui trattasi di valutazione effettuata in assenza di dati scientifici. Difatti, senza aver la presunzione di fornire spiegazioni epistemologiche, va osservato come il sapere scientifico non si esaurisce nelle scienze esatte (fisica, matematica etc…), ma si compone anche dell’esperienza comune ovvero delle prolungate osservazioni di un fenomeno che possono entrambe condurre ad affermare la regolarità di un certo evento (cfr. Cass. pen., sez. V, 7 settembre 2015, n. 36080). Orbene, nel caso di specie, le riflessioni del Cts prendono le mosse proprio da questa tipologia di constatazioni. Da un lato, invero, non vi sono – allo stato – evidenze scientifiche certe di come si propaghi il virus, avendosi solo indizî che l’esposizione di un individuo sano ad uno contagiato (anche asintomatico) determina un elevato rischio di infezione; dall’altro, notoriamente, nelle sale scommesse si assembrano persone che possono stazionare lungamente in esse. Dati questi elementi d’esperienza, è evidente che la frequentazione delle sale scommesse espone i relativi avventori ad un elevato rischio di contagio, sicché pienamente logica e razionale è la sospensione delle relative attività (v. Tar Calabria, sez. I, 9 maggio 2020, n. 841, che annullava un’ordinanza regionale che consentiva la riapertura di alcune attività di ristorazione).

Nemmeno può ravvisarsi una possibile disparità di trattamento riservata agli esercenti il gioco lecito rispetto alle altre attività: le caratteristiche proprie delle sale scommesse, infatti, non consentivano di poter combinare una riapertura con un tollerabile livello di rischio. Ne consegue che adeguata e proporzionata si palesa la scelta del Governo di operare la descritta distinzione tra le attività economiche.

Fermo quanto sopra sulla fattispecie oggettiva del fatto illecito, deve rilevarsi come in ogni caso difetta di prova la ricorrenza dell’elemento soggettivo (Cons. Stato, sez. VI, 24 aprile 2018, n. 2495). Invero, l’azione della pubblica amministrazione appare essere ispirata dal criterio della massima prudenza, bilanciando correttamente le opposte esigenze di tutela della salute pubblica e del libero esercizio dell’attività economica.

In conclusione, può affermarsi che gli atti impugnati abbiano compiuto un equo bilanciamento dei contrapposti interessi coinvolti: essi non appaiono viziati da illogicità o incongruità, essendo stati adottati all’esito di puntuale istruttoria, risultando idonei (almeno in astratto) a contenere quanto più possibile i contagi, in un quadro emergenziale straordinario, imprevedibile ed in continua evoluzione (in generale, cfr. Corte Cost. 12 marzo 2021, n. 37).

All’infondatezza delle censure dedotte consegue il rigetto della domanda di risarcimento del danno. Le spese, stante l’assoluta originalità del contenzioso, possono essere integralmente compensate”.

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