Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Stralcio) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro Ministero dell’Economia e delle Finanze ed Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato, in cui si chiedeva l’annullamento del provvedimento del Dirigente dell’Ufficio 16 – Lotto e Lotterie della Direzione per i Giochi dell’AAMS del 26.6.2009, notificato il successivo 8.7.2009, avente ad oggetto “Concorso a premi denominato (…) con il quale è stata disposta la cessazione del concorso stesso entro 5 giorni dalla notifica del provvedimento stesso.

Si legge: “L’iniziativa consisteva nella edizione di una rivista trimestrale che, al prezzo di euro 4,90, consentiva anche la partecipazione ad un concorso a premi avente, quale unico, ma allettante, premio in palio, una casa del valore di euro 100.000,00 (centomila).

In base al regolamento di concorso, una volta acquistata la rivista, l’interessato avrebbe trovato al suo interno una cartolina, dotata di numerazione progressiva e delle indicazioni necessarie a collegarsi ad un apposito sito internet nel quale inserire il relativo codice univoco di identificazione, con automatico accesso alla estrazione finale.

Ai suddetti fini, la Società precisa di avere regolarmente adempiuto alle prescrizioni del Regolamento di cui al DPR n. 430/2001, trasmettendo la comunicazione prevista (costituita da apposito modulo predisposto dall’autorità competente), integralmente compilata ex art. 10 DPR cit., unitamente al regolamento del concorso ed alla prova del versamento della cauzione (comunicazione del 17 giugno 2009, modello PREMA CO/1, Sezione II – Dati relativi al concorso, quadro E, Rigo E6, con annotazione nell’apposita riga, che il prezzo della rivista rientrava nella “Fascia 3” ovvero compreso tra 2 e 4,99 euro).

Nonostante non sia stato dato avvio del procedimento di controllo ex art. 12 del DPR n. 430/2001, l’8 luglio 2009 il rappresentante della ricorrente riceveva la notifica del provvedimento impugnato, datato 26 giugno 2009 con il quale l’Amministrazione disponeva l’avvio del procedimento per la cessazione del concorso in oggetto ed, in via cautelare, la cessazione del concorso stesso entro 5 giorni dalla notifica della nota stessa, ai sensi dell’art. 39, comma 13 quater, della l. n. 326/2003.

A motivo della disposizione, l’Amministrazione precisava che “nel regolamento sopra menzionato non è indicato il prezzo di vendita della rivista oggetto di promozione”, che ciò la impossibilitava “ad effettuare i dovuti controlli, ai sensi dell’art. 8 comma I, lett. b) del d:P.R. 26 ottobre 2001, n. 430”; le misure cautelari erano disposte avvalendosi della facoltà di cui all’art. 7, comma 2, della l. n. 241/90.

Il provvedimento comunque disponeva altresì che “ai fini dell’accertamento definitivo e dell’adozione del provvedimento di cessazione è comunque necessario consentire alla (…) la possibilità della presentazione di controdeduzioni e ulteriore documentazione, ai fini di un ‘eventuale diversa valutazione del concorso stesso’”.

Conclusivamente, l’atto impugnato disponeva che “”la (…) dovrà ritirare dal mercato, entro il predetto termine, tutto il materiale inerente al concorso in parola” e con invito a ”presentare entro 30 giorni … eventuali scritti difensivi onde dimostrare i reali scopi promozionali della manifestazione a premi in parola” ed avviso che “la prosecuzione del concorso a premio comporta l’arresto fino ad un anno”.

Avverso l’atto impugnato, la ricorrente deduce le seguenti censure di legittimità.

1 e 2) Eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto dei presupposti di fatto e di diritto per l’adozione del provvedimento impugnato.

Secondo la ricorrente, nessuna norma imporrebbe al promotore di un concorso a premi di indicare al MISE o all’Amministrazione dei Monopoli il prezzo del bene promosso con il medesimo concorso. In ogni caso, la casa editrice aveva regolarmente compilato l’apposito modello “PREMA” come previsto dalla procedura ed in esso attestava che il prezzo di vendita della rivista si attestava tra i 2 ed i 4,99 euro. Non sarebbe stato quindi corretto affermare che l’Amministrazione si trovava nell’impossibilità di effettuare i controlli per accertare se il prezzo richiesto fosse o meno superiore al valore commerciale del bene da acquistare quale presupposto per la partecipazione alla manifestazione.

3) Violazione degli artt. 3 e 6 della l. n. 241/90, insufficiente istruttoria e motivazione. Contraddittorietà e perplessità intrinseca della motivazione del provvedimento.

A fronte di un prezzo indicato, come prescritto dalla disciplina di settore, tra 2 e 4,99 euro, l’Amministrazione avrebbe dovuto chiedere una integrazione documentale, risolvibile in poco tempo, anche per fax (dato che tale integrazione si sarebbe sostanziata nella mera richiesta di indicare il prezzo della rivista) e non affrettarsi a sospendere immediatamente la distribuzione delle copie, così ingenerando un danno permanente (in termini di distribuzione della rivista, inserzioni pubblicitarie, ricadute su rivenditori ed acquirenti).

4) A tutto concedere, l’Amministrazione avrebbe potuto esercitare i propri poteri di controllo assumendo l’ipotesi più svantaggiosa per l’interessata, ossia sulla base del prezzo di 4,99 euro, il massimo della fascia.

5) Violazione degli artt. 10 ed 11 del DPR n. 430/2001. Eccesso di potere per contraddittorietà e perplessità dell’azione amministrativa, con riferimento alle Circolari ed alle istruzioni adottate dall’Amministrazione per il settore dei concorsi a premi, ridondanti nella violazione del legittimo affidamento del cittadino.

Nessuna delle norme (DPR 430/2001, artt. 10 ed 11) o delle Circolari emesse dall’Autorità (come delle FAQ disponibili sul sito internet del MISE) richiede l’indicazione del prezzo del bene promosso tramite il concorso.

6,7 ed 8) Violazione dei principi di cui agli artt. 3 e 97 della Cost. uguaglianza, buon andamento ed imparzialità dell’Amministrazione, violazione e falsa applicazione sotto molteplici profili dell’art. 7, commi 1 e 2 della l. n. 241/90 e degli art. 12, DPR n. 430/2001 e 39, comma 13 ter e quater della l. n. 326/2003.

La sospensione cautelare dell’iniziativa sarebbe consistita in un arresto definitivo del concorso, essendo obbligata la parte interessata al ritiro immediato di tutto il materiale già distribuito sul mercato, con la conseguenza che gli eventuali costi di redistribuzione avrebbero reso l’operazione antieconomica.

La misura sarebbe altresì, per le medesime ragioni, lesiva per eccesso di potere e per violazione del principio di proporzionalità e per abnormità del provvedimento impugnato.

Si sono costituite le Amministrazioni intimate che resistono al ricorso.

Con relazione prot. 2009/28289/Giochi/LTT della Direzione Generale dell’AAMS, datata 24 luglio 2009, viene dedotto quanto segue.

L’Ufficio riferisce di aver rilevato, ai sensi dell’art. 39, comma 13-quater, del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, l’elusione del monopolio statale dei giochi attraverso la coincidenza tra il concorso a premio ed un’attività di gioco riservato allo Stato quale la lotteria ad estrazione differita.

Infatti, il prezzo richiesto dalla società promotrice per l’acquisto della rivista in promozione (a cui veniva abbinato il tagliando di gioco) si rivelava, secondo l’Amministrazione, come una vera e propria posta di gioco per la partecipazione alla lotteria, dal momento che la quasi totalità delle riviste di settore sono cedute ai lettori in forma del tutto gratuita mentre nei casi di corresponsione di prezzo di acquisto esso è notevolmente più basso di quello stabilito dalla (…).

L’elusione del monopolio statale dei giochi in materia di concorsi a premio, ai sensi del suddetto art. 39, comma 13-quater del decreto-legge 269/2003, convertito, con modificazioni, dalla legge 326/2003, sussisterebbe in presenza di una sperequazione del prezzo di vendita del bene promozionato rispetto al suo valore commerciale, ai sensi del combinato disposto dell’art. 8, comma 1 lettera b), del D.P.R. 430/2001 e dello stesso art. 39, comma 13-ter, del decreto-legge 269/2003.

Su tale base di fatto, deduce circa l’infondatezza dei motivi di ricorso.

La domanda cautelare è stata respinta sia in sede monocratica (DP nr. 3269 del 13 luglio 2009), sia in sede collegiale (Ordinanza nr. 3619 del 30 luglio 2009).

Parte ricorrente, ritualmente sollecitata la fissazione dell’udienza e manifestata la persistenza del proprio interesse alla decisione, ha quindi depositato memorie e documenti, altresì chiedendo di partecipare alla discussione orale in pubblica udienza.

La causa è stata chiamata nell’udienza pubblica straordinaria del 23 aprile 2021, dove è stata sentita la difesa della parte ricorrente che ha insistito nei motivi di ricorso ed è stata quindi trattenuta in decisione.

DIRITTO

Nell’odierno giudizio, le parti controvertono in ordine alla legittimità del provvedimento impugnato con il quale l’Amministrazione ha disposto la sospensione dell’iniziativa editoriale avente ad oggetto l’istituzione di un concorso a premi della ricorrente, che quest’ultima censura per diversi profili attinenti all’assenza dei presupposti per l’esercizio del potere ed alle modalità con le quali l’atto ha inciso sulle proprie aspettative imprenditoriali.

Nonostante l’indubbio sforzo difensivo che la ricorrente ha profuso, il provvedimento impugnato si rivela sostanzialmente immune dalle censure dedotte.

Deve premettersi che, come puntualmente rilevato nella relazione sui fatti di causa che ha svolto l’Ufficio procedente nella documentazione che la difesa della parte resistente ha versato in atti, nel caso di specie risulta che non irragionevolmente quest’ultima riteneva che il rapporto tra il prezzo della rivista che conteneva la cartolina per l’accesso al concorso a premi e lo svolgimento di quest’ultimo necessitasse di approfondimento, non consentendo di verificare la natura di quest’ultima e cioè se l’operazione commerciale ed economica costituisse non già una mera sollecitazione all’acquisto della rivista stessa, bensì (potenzialmente) una vera e propria “lotteria”, con conseguente violazione del monopolio statale.

Tale considerazione, è suffragata dall’Ufficio sulla base della esperienza del mercato (notoria), che vede la diffusione delle c.d. “lotterie immobiliari” (ovvero un contesto nel quale si fa dipendere l’attribuzione di un premio in beni immobili da una estrazione a sorte, ammesse in altri ordinamenti, ma non in quello nazionale), mediante le quali un privato mette sul mercato un numero definito di biglietti ad un prezzo stabilito dallo stesso, con un guadagno sicuramente maggiore di quello che avrebbe avuto da una regolare vendita sul mercato immobiliare.

Nel caso di specie, se si ha riguardo all’entità della tiratura che era stata predisposta (150.000 copie) ed il prezzo di copertina effettivo (che la parte nell’odierno ricorso dichiara ammontare ad euro 4,90), si ha che il valore potenziale dell’operazione economica ammontava ad euro 735.000,00, con conseguente evidente sproporzione sia rispetto al premio messo in palio (abitazione dal valore di euro 100.000,00), sia in rapporto al valore della rivista, venduta al relativo prezzo di copertina di euro 4,90.

Dal regolamento trasmesso all’Ufficio quest’ultimo ragionevolmente riteneva dunque che potessero sussistere nel caso di specie (sempre in base al prezzo dell’acquisto della rivista) i connotati tipici della lotteria (art. 1935 cod.civ.), costituiti dalla natura dell’acquisto (che, stante la notevole sproporzione tra il prezzo della rivista ed il valore di quest’ultima poteva presumersi avere a riguardo non la rivista, ma la “spes” della vincita, rispetto alla quale la prima era un mero strumento di diffusione) e dal rilievo della cartolina con il numero esclusivo (che rappresentava l’unico mezzo di accesso all’estrazione e la prova scritta ad substantiam dell’acquisto, cedibile a terzi e quindi soggetta a circolazione in quanto non nominativa).

In presenza di un siffatto assetto d’interessi, l’azione dell’Ufficio, tesa ad acquisire contezza dell’effettivo prezzo di copertina (che la parte ricorrente aveva indicato, sebbene avvalendosi della modulistica predisposta dall’Amministrazione, entro una forbice di non irrilevante entità, se solo si considera la diversità di effetti sul rapporto con il premio tra il prezzo minimo e quello massimo), doveva ritenersi obbligata.

A fronte di tale rilievo, nessuna delle doglianze può condurre all’accoglimento del gravame.

Invero, quanto alla prima (asserita mancanza di norme che impongano di dichiarare il prezzo di vendita della rivista), si osserva che l’esigenza istruttoria manifestata dall’Amministrazione è derivata non già dalla esistenza di un precetto esplicito circa l’indicazione del prezzo di copertina (anche tenuto conto della modalità di redazione della relativa comunicazione), ma dalla riscontrata esistenza di una seria possibilità che il regolamento dell’iniziativa, così come organizzata dalla ricorrente, integrasse una violazione del monopolio dei giochi e delle scommesse dello Stato, a norma dell’art. 39, comma 13 quater del DL n. 269/2003, conv. in l. 326/2003.

L’art. 8, comma 1, lett. b) del DPR n. 430/2001, a tale scopo, appresta una specifica misura di controllo, demandando all’Ufficio di verificare il rapporto tra prezzo di vendita del bene “promozionato” ed il valore commerciale dello stesso, posto che – come correttamente dedotto dall’Ufficio – l’elusione del monopolio può sussistere anche quando l’operazione commerciale è programmata in modo che il prezzo di vendita del prodotto rappresenti una modalità di raccolta della posta da giocare, ciò che accade quanto il prezzo non corrisponde al valore economico effettivo del bene – veicolo, ossia del prodotto che viene posto in vendita e che rappresenta il metodo di accesso all’estrazione, neppure tenendo conto dei ragionevoli margini di rischio che l’imprenditore affronta nella diffusione della distribuzione e nella rispondenza del mercato (e che potrebbero giustificare uno scostamento dall’equilibrio marginale tra il costo ed il prezzo in rapporto al numero di prodotti immessi sul mercato).

Allo scopo di poter quindi esercitare i controlli di cui all’art. 39, comma 13 ter del DL n. 269/2003, conv. in legge nr. 326/2003 (che ha introdotto un meccanismo di verifica ex post delle iniziative promozionali, sostituendo il precedente sistema preventivo incentrato sull’autorizzazione, allo scopo di liberalizzare il sistema, mediante un mero obbligo di denuncia da parte dell’interessato con facoltà di esercizio successivo di poteri inibitori in capo alla PA) è necessario che l’Autorità sia messa concretamente in grado di apprezzare il rapporto tra prezzo del bene in promozione (nel caso di specie, la rivista), valore (effettivo o commerciale) di quest’ultimo e valore del premio, così da riscontrare se l’operazione economica, anche solo potenzialmente, sia tale da produrre un ricavo sensibilmente maggiore rispetto ai costi (incluso quello di acquisto del premio) e se il prezzo di acquisto del prodotto-veicolo (in promozione) sia proporzionato all’effettivo valore di quest’ultimo, oppure corrisponda all’acquisto di una ”spes” o possibilità di aggiudicazione.

Una volta indicato, nel modello PREMA una forbice di oltre due euro tra un minimo ed un massimo di premio, è evidente che l’accertamento del prezzo effettivo della rivista era essenziale (essendo intuibili le significative differenze, in tesi, tra un prezzo da 2 euro a rivista, che su 150.000 copie avrebbe prodotto un potenziale ricavo di euro 300.000,00 a fronte di un valore del premio di euro 100.000,00, ben diverso dall’entità corrispondente al valore massimo).

Possono adesso esaminarsi congiuntamente i plurimi profili con i quali parte ricorrente lamenta la violazione delle proprie prerogative di partecipazione e l’abuso della misura cautelare da parte dell’Amministrazione che avrebbe sostanzialmente reso definitivo l’atto, così pregiudicando o rendendo inutile la presentazione di memorie da parte dell’interessata, costretta all’immediato ritiro del materiale già distribuito.

Si osserva che, una volta ricevuto il provvedimento impugnato, la stessa difesa della ricorrente riconosce che l’interessata avrebbe potuto facilmente segnalare il prezzo effettivo della rivista (addirittura con un semplice FAX, come viene indicato in atti).

In realtà, l’oggetto dell’istruttoria disposta dall’Amministrazione era di tale ed immediata percezione che non v’era necessità di memorie o di particolari attività di partecipazione, essendo sufficiente, per l’appunto, la integrazione della documentazione già inviata con l’attestazione del prezzo della rivista.

Non avendo parte ricorrente indicato il prezzo della copertina della rivista, come era nelle sue possibilità immediate, nessun rilievo possiede l’asserita lesione delle garanzie procedimentali, posto che il provvedimento consentiva di presentare memorie fino a trenta giorni; né si può aderire all’impostazione della difesa della ricorrente secondo la quale l’effetto di compromissione definitiva delle facoltà di partecipazione e della convenienza economica dell’affare sarebbe derivato dalla misura cautelare.

Infatti, sotto un primo profilo, avendo riguardo al margine potenziale di ricavo che si è messo dapprima in evidenza e che deriva dal numero di copie preventivato al loro prezzo individuale (assente ogni indicazione sul costo), l’affermazione secondo cui il ritiro dal mercato delle copie già distribuite avrebbe comportato costi tali da impedire la redistribuzione all’esito dell’indagine dell’Ufficio rimane confinata entro un ambito di palese genericità.

Sotto un secondo profilo, nessun ritiro delle copie sarebbe potenzialmente stato necessario se la ricorrente avesse tempestivamente fornito l’indicazione del prezzo della rivista, consentendo all’Ufficio di effettuare i propri rilievi, posto che essendo ordinato il ritiro entro cinque giorni in via cautelare, quest’ultimo ordine avrebbe ben potuto essere a sua volta sospeso in presenza di una tempestiva attività di risposta dell’interpellata.

E’ verosimile, invece, che quest’ultima, atteso il margine di ricavi di cui si è detto, abbia effettivamente paventato di non essere nelle condizioni di giustificare l’entità e la natura del progetto, così che anche l’affermazione secondo la quale l’Ufficio avrebbe ben potuto procedere presumendo il prezzo massimo rimane puramente assertiva.

Per tutte queste ragioni, il ricorso va dunque respinto, sebbene con giuste ragioni per disporre la piena compensazione delle spese di lite, avendo riguardo ad ogni circostanza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Stralcio), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate”.