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Il Consiglio di Stato ha respinto – tramite sentenza – i ricorsi presentai da due società contro il Comune di Torino in cui si chiedeva la riforma della sentenza del Tar Piemonte con cui era stato respinto il ricorso proposto per l’annullamento dell’ordinanza sindacale n. 56 del 5.10.2016, con la quale è stato disciplinato l’orario di apertura delle sale pubbliche da gioco, nonché l’esercizio degli apparecchi e congegni automatici da gioco e intrattenimento di cui all’art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S. installati negli altri esercizi pubblici e commerciali, ai sensi dell’art. 6 della legge regionale n. 9 del 2016.

“Con ordinanza sindacale n. 1341 del 19 giugno 1998 era stata prevista una fascia di orario obbligatorio per le sale da gioco e da biliardo dalle ore 16 alle ore 21 e una fascia facoltativa, dalle ore 10 alle ore 2.00 del giorno successivo.

Con l’ordinanza sindacale n. 56 del 5 ottobre 2016 è stato disposto a decorrere dal 10 ottobre 2016 quanto segue:

“1) L’orario di apertura delle sale pubbliche da gioco è stabilito entro i limiti compresi tra le h. 10.00 e le h. 24.00.

2) Nell’ambito della fascia oraria prescelta, ai titolari delle attività l’utilizzo degli apparecchi automatici di intrattenimento di cui all’art. 110.comma 6 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza può avvenire esclusivamente tra le h. 14.00 e le h. 18.00 e tra le h. 20.00 e le h. 24.00.

3) L’orario di apertura delle sale pubbliche da gioco autorizzate dal Questore è stabilito dall’esercente entro i limiti compresi tra le 10 e le 24. Nell’ambito della fascia oraria prescelta, ai titolari delle attività l’utilizzo degli apparecchi automatici di intrattenimento di cui all’art. 110.comma 6 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza può avvenire esclusivamente tra le h. 14.00 e le h. 18.00 e tra le h. 20.00 e le h. 24.00.

4) Agli esercenti autorizzati dal Comune ai sensi dell’art. 86 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (T.U.L.P.S.) o della legge regionale 29 dicembre 2006, n. 38 – Disciplina dell’esercizio dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande, alla detenzione degli apparecchi automatici da intrattenimento e da gioco di cui all’art. 110 del T.U.L.P.S. (titolari di somministrazione di alimenti e bevande, legali rappresentanti di circoli privati con attività di somministrazione, altri esercizi autorizzati per effetto di specifica segnalazione certificata di inizio attività presentata in Comune) l’utilizzo degli apparecchi automatici di intrattenimento di cui all’art. 110.comma 6 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza può avvenire esclusivamente tra le h. 14.00 e le h. 18.00 e tra le h. 20.00 e le h. 24.00.

5) Agli esercenti autorizzati ai sensi dell’art. 88 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza (T.U.L.P.S.) alla detenzione degli apparecchi automatici da intrattenimento di cui all’art. 110 del T.U.L.P.S. l’utilizzo degli apparecchi automatici di intrattenimento di cui all’art. 110.comma 6 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza può avvenire esclusivamente tra le h. 14.00 e le h. 18.00 e tra le h. 20.00 e le h. 24.00.

6) In orari diversi da quelli indicati ai punti 2,3,4,5, è vietato pertanto l’utilizzo degli apparecchi automatici di intrattenimento di cui all’art. 110.comma 6 del Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza”.

In caso di inosservanza dell’orario di esercizio prescritto la predetta ordinanza ha previsto “ai sensi della legge della Regione Piemonte del 2 maggio 2016, n. 9, art. 11, commi 2 e 7 (…) la sanzione amministrativa pecuniaria da euro 500,00 a euro 1.500,00 per ogni apparecchio per il gioco, con la precisazione che i soggetti che nel corso del biennio commettono tre violazioni, anche non continuative, è disposta la chiusura degli apparecchi mediante apposizione dei sigilli anche se hanno proceduto al pagamento della sanzione amministrativa”.

2. La società appellante contesta la pur approfondita e pregevole premessa contenuta nella parte in diritto della sentenza impugnata, che opera una analitica disamina del quadro giuridico entro il quale si inserisce l’ordinanza de qua, sottolineando che, in realtà il TAR avrebbe dovuto stabilire se, fermo restando la potestà dell’ente locale di disciplinare restrittivamente orari e distanze delle sale da gioco, quale quella dell’appellante, nel caso di specie il relativo potere fosse stato esercitato in ossequio ai limiti ad esso sottesi, anche in considerazione del fatto che in sede di conferenza unificata il punto di equilibrio fra i contrapposti interessi era stato trovato nello stabilire un monte ore giornaliero di interruzione del gioco non superiore a sei ore.

3. La Sezione è dell’avviso che la sentenza impugnata non meriti le critiche che le sono state appuntate, ribadendo innanzitutto i punti fondamentali del quadro giuridico su cui si innesta la controversia in esame.

3.1. Pur non essendovi una normativa comunitaria specifica sul gioco d’azzardo, il Parlamento europeo ha tuttavia approvato il 10 settembre 2013 una risoluzione nella quale si afferma la legittimità degli interventi degli Stati membri a protezione dei giocatori, pur se tali interventi dovessero comprimere alcuni principi cardine dell’ordinamento comunitario come, ad esempio, la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi.

Secondo il Parlamento europeo invero il gioco d’azzardo non è un’attività economica ordinaria, dati i suoi possibili effettivi negativi per la salute e a livello sociale, quali il gioco compulsivo (le cui conseguenze e i cui costi sono difficili da stimare), la criminalità organizzata, il riciclaggio di denaro e la manipolazione degli incontri sportivi (cfr. anche Corte di Giustizia, sentenza 22 gennaio 2015, c 463-2013, Stanley International Betting Ltd c. Ministero dell’Economia e delle Finanze, in relazione alla libera prestazione di servizi – giochi d’azzardo). È necessario contrastare i possibili effetti negativi del gioco d’azzardo per la salute e a livello sociale, tenuto anche conto dell’enorme diffusione del gioco d’azzardo e del fenomeno delle frodi, oltre che svolgere un’azione di lotta alla criminalità.

Nel 2014 anche la Commissione Europea è intervenuta sul tema con la raccomandazione 14 luglio 2024 sul gioco d’azzardo (anche se on line), con cui ha stabilito i principi che gli Stati membri sono invitati a osservare al fine di tutelare i consumatori, con particolare attenzione ai minori e ai soggetti più deboli.

In ambito nazionale, assume un rilievo centrale la disciplina del c.d. decreto Balduzzi che ha attuato un intervento più organico in materia (D.L. n. 158 del 2012, convertito con modificazione nella legge n. 189 del 2012), affrontando diverse tematiche.

Con riguardo ai profili sanitari, è previsto l’aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza (LEA) con riferimento alle prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da ludopatia (art. 5, comma 2).

In attuazione di tale disposizione, è stato approvato il Piano d’azione nazionale.

Per contenere i messaggi pubblicitari si vieta l’inserimento di messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro nelle trasmissioni televisive e radiofoniche nonché durante le rappresentazioni teatrali o cinematografiche non vietate ai minori; sono anche proibiti i messaggi pubblicitari di giochi con vincite in denaro su giornali, riviste, pubblicazioni, durante trasmissioni televisive e radiofoniche, rappresentazioni cinematografiche e teatrali, nonché via internet, che incitano al gioco ovvero ne esaltano la sua pratica, ovvero che hanno al loro interno dei minori, o che non avvertono del rischio di dipendenza dalla pratica del gioco: per i trasgressori (sia il committente del messaggio pubblicitario sia il proprietario del mezzo di comunicazione interessato) è prevista una sanzione amministrativa da 100.000 a 500.000 euro (art. 7, commi 4 e 4-bis).

Avvertimenti sul rischio di dipendenza dalla pratica di giochi con vincite in denaro e sulle relative probabilità di vincita devono essere riportati su schedine e tagliandi dei giochi; su apparecchi di gioco (c.d. AWP – Amusement with prizes), cioè quegli apparecchi che si attivano con l’introduzione di monete o con strumenti di pagamento elettronico; nelle sale con videoterminali (c.d. VLT – Video lottery terminal); nei punti di vendita di scommesse su eventi sportivi e non; nei siti internet destinati all’offerta di giochi con vincite in denaro: in caso di inosservanza di tali disposizioni è prevista la sanzione amministrativa di 50.000 euro (art. 7, commi 5 e 6).

Ancora è stata prevista l’intensificazione dei controlli sul rispetto della normativa (art. 7, comma 9) ed una “progressiva ricollocazione” dei punti della rete fisica di raccolta dei punti gioco per tener conto della presenza nel territorio di scuole, strutture sanitarie e ospedaliere, luoghi di culto, centri socio-ricreativi e sportivi (art. 7, comma 10).

Benché non sia stato emanato il decreto ministeriale che avrebbe dovuto indicare i criteri ed indirizzi, le amministrazioni regionali e locali hanno adottato legittimamente, in assenza di una normativa di coordinamento di ambito statale, propri regolamenti in materia.

In base al decreto Balduzzi è stato istituito anche un Osservatorio per valutare le misure più efficaci per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave. Tale Osservatorio, inizialmente istituito presso l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, è stato successivamente trasferito al Ministero della salute ai sensi della legge n. 190 del 2014 (legge finanziaria per il 2015), che ne ha modificato anche la composizione, per assicurare la presenza di esperti e di rappresentanti delle regioni, degli enti locali e delle associazioni operanti in materia.

La stessa legge (art. 1, comma 133) destina annualmente, a decorrere dal 2015 una quota di 50 milioni di euro, nell’ambito delle risorse destinate al finanziamento del Servizio Sanitario Nazionale, per la cura delle patologie connesse alla dipendenza da gioco d’azzardo (1 milione annuo per la sperimentazione di software per monitorare il comportamento del giocatore e generare messaggi di allerta).

3.2. Da tale composito e complesso quadro giuridico emerge non solo e non tanto la legittimazione, ma l’esistenza di un vero e proprio obbligo a porre in essere da parte dell’amministrazione, nel caso di specie quella comunale, interventi limitativi nella regolamentazione delle attività di gioco, ispirati per un verso alla tutela della salute, che rischia di essere gravemente compromessa per i cittadini che siano giocatori e quindi clienti delle sale gioco (il che esclude – a tacer d’altro – la rilevanza delle affermazioni contenute nell’atto di appello, secondo cui le quasi 400 persone colpite in ambito locale, rappresentando una percentuale minima della popolazione (0,3%), costituirebbero un fenomeno privo di “allarme sociale”, essendo appena il caso di osservare che tale numero, di per sé già significativo, non tiene conto di quanti pur affetti da ludopatie, non sono stati ancora presi in carico dai servizi sanitari all’uopo costituiti per le più svariate ragioni); per altro verso al principio di precauzione, citato nell’art. 191 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), il cui scopo è garantire un alto livello di protezione dell’ambiente grazie a precise prese di posizione preventive in caso di rischio, ma il cui campo di applicazione è molto più vasto e si estende anche alla politica dei consumatori, alla legislazione europea sugli alimenti, alla salute umana, animale e vegetale.

L’assioma fondamentale di tale ultimo principio è che nell’ipotesi di un rischio potenziale, laddove (come nella specie) vi sia un’identificazione degli effetti potenzialmente negativi di un’attività (come nella specie risulta dallo stesso Decreto Balduzzi) e vi sia stata una valutazione dei dati scientifici disponibili (come nel caso dell’istruttoria effettuata dal Comune, come si dirà infra, pur nell’ampiezza dell’incertezza scientifica), è d’obbligo predisporre tutte le misure per minimizzare (o azzerare, ove possibile) il rischio preso in considerazione, pur sempre nel rispetto del principio di proporzionalità e di contemperamento degli interessi coinvolti.

3.3. Tale premessa, così come quella esposta dal TAR, giustifica il giudizio di legittimità del provvedimento impugnato, come ritenuto anche dal tribunale, a nulla rilevando il documento approvato in sede di Conferenza Unificata che del resto è in linea proprio con le esposte premesse, atteso che nell’intesa raggiunta viene espressamente dato atto che la diffusione delle slot ha provocato una nuova emergenza sociale che non più essere trascurata e che ha indotto gli enti locali, in assenza di un quadro regolatorio nazionale aggiornato, a scelte in generale restrittive, ma legittime.

Tra le misure indicate dalla Conferenza per realizzare una forte riduzione dell’offerta di gioco e contrastare il gioco d’azzardo patologico vi è anche quella di riconoscere agli enti locali la facoltà di stabilire per le tipologie di gioco delle fasce orarie fino a sei ore complessive di interruzione quotidiana di gioco: il che è proprio quanto è stato disposto con l’ordinanza impugnata che ha previsto due periodi giornalieri di apertura intervallati da un periodo di chiusura (dalle 10.00 alle 14.00 e dalle 18.00 alle 20.00).

3.4. Reiterando la censura già sollevata in primo grado e respinta, l’appellante deduce che l’ordinanza impugnata avrebbe dovuto essere il frutto di un’accurata e documentata istruttoria che avesse evidenziato le specifiche esigenze della collettività locale tali rendere necessaria la contestata limitazione degli orari di apertura delle sale gioco.

La censura deve essere respinta perché la puntualità, accuratezza e adeguatezza dell’istruttoria trova sicuro riscontro nella produzione documentale depositata agli atti di causa ed in particolare nei dati ufficiali pubblicati dall’Osservatorio Epidemiologico delle Dipendenze della Regione Piemonte con specifico riferimento ai bollettini annuali degli anni 2014 e 2015 relativi all’incidenza del fenomeno della dipendenza da gioco; nei dati risultanti dallo Studio ESPAD (European School Project on Alcol and Other Drugs) Italia 2015, condotto dai ricercatori del Reparto di epidemiologia e ricerca sui servizi sanitari dell’Istituto di fisiologia clinica del Consiglio Nazionale delle ricerche di Pisa (Ifc-Cnr); nei dati risultanti dall’articolo scientifico prodotto dal Consiglio Nazionale delle Ricerche “Relazione tra numero e tipo di giochi d’azzardo praticati e gioco problematico nella popolazione generale italiana” di M. Scalese e altri.

Dal sereno esame di tali documenti emerge, al di là di ogni ragionevole dubbio, che il gioco con premi in denaro si sta diffondendo con aumento dei casi di ludopatia a Torino e conseguentemente la necessità di intervenire per contrastare il fenomeno: infatti, a Torino, nel 2014, erano in carico presso i Dipartimenti di Patologia delle dipendenze 316 soggetti per Disturbo da gioco d’azzardo e, nel 2015, il loro numero era pari a 365, di cui oltre l’80% sono patologicamente dipendenti da apparecchi automatici di gioco.

Inoltre, i dati sopra riportati attestano anche che il fenomeno coinvolge studenti di età compresa tra i 15 e i 19 anni.

La scelta effettuata dal Comune di Torino con l’ordinanza impugnata è da considerarsi coerente con gli obiettivi prefissati, atteso che, come è emerso dalla nota dell’Asl TO3 (doc. 12 fascicolo di primo grado Comune), “…nel passaggio dall’anno 2015 all’anno 2016 (anno di prima applicazione su vasta scala – nel secondo semestre – di provvedimenti ordinativi comunali di limitazione degli orari di funzionamento degli apparecchi con accensione limitata su quasi tutto il territorio aziendale alle fasce orarie 14-18 e 20-24) la percentuale dei soggetti di età inferiore a 25 anni e/o superiore ai 60 (i soggetti per la cui protezione era stato disposto dalle Amministrazioni comunali adempienti lo spegnimento degli apparecchi al mattino) presi in carico per la prima volta ai servizi è scesa dal 28% al 21%; tale riduzione è avvenuta interamente nella fascia dei soggetti ultrasessantenni dove la percentuale sul totale dei casi incidenti è scesa dal 25% al 17%.”.

L’Amministrazione comunale, peraltro, nell’adottate il provvedimento gravato, ha tenuto conto del numero elevato (circa 180) di sale dedicate presenti sul territorio comunale e dei numerosissimi esercizi generalisti dotati di apparecchi ex art. 110, co. 6, TULP (circa 3.000).

E’ ancora da aggiungere che il doc. n. 3 depositato dal Comune riguarda le persone trattate dal Servizio Sanitario, mentre il successivo doc. n. 11 concerne coloro che sono stati presi in carico per la prima volta e la riduzione della percentuale dei soggetti presi in carico “per la prima volta”, il che dimostra l’efficacia del provvedimento comunale rispetto ai fini perseguiti; il decremento dei soggetti presi in carico dal Servizio Sanitario è indicativo dell’efficacia e dell’idoneità del provvedimento rispetto alle finalità perseguite dall’amministrazione.

I presunti effetti negativi dell’ordinanza, basati sulla relazione di parte a firma della Dott.ssa Ivana Tagliafico, prodotta in giudizio, sono desunti dai dati forniti dal personale di sala, nonché su un questionario anonimo di cui non è dato comprendere chi sono i destinatari; come tali, non sono indonei a supportare la conclusione dell’inefficacia dell’ordinanza rispetto agli obiettivi prefissati.

3.5. L’appellante lamenta che la violazione del principio di proporzionalità, che inficerebbe a suo avviso il provvedimento impugnato, risulterebbe dal confronto di quest’ultimo con le previsioni della legge regionale n. 9 del 2016, che avrebbe stabilito infatti una misura “minima” della chiusura giornaliera, consentendo ai comuni di adottare anche misure più severe; sarebbe tuttavia chiaro che il limite temporale ivi fissato di tre ore costituirebbe per il legislatore regionale una soglia sufficiente comunque a contrastare il fenomeno.

Sempre secondo l’appellante sarebbe stato “…parimenti chiaro che, quanto più i comuni si fossero determinati a discostarsi da detta misura minima (tuttavia ritenuta sufficiente dal legislatore regionale), tanto più lo avrebbero potuto fare solo supportando la scelta con una istruttoria atta a dimostrare la congruità e la necessarietà della stessa rispetto al fine perseguito”.

Anche tale tesi non merita favorevole apprezzamento giacché proprio gli studi e i rilievi effettuati dalle Autorità sanitarie preposte alla cura delle ludopatie, indicati in precedenza, dimostrano la perfetta congruenza dell’intervento dell’Amministrazione a tutela della salute dei cittadini effettuati con l’ordinanza impugnata, che si presenta, sotto questo profilo, perfettamente proporzionata agli obiettivi e ai contrapposti interessi di tipo economico opposti dalla parte appellante e dall’interveniente.

Avendo effettuato un rigoroso e doveroso bilanciamento degli opposti interessi (in sintesi: tra i beni primari della salute dei cittadini e gli interessi economici delle sale giochi), la dedotta violazione del principio di proporzionalità per “l’omessa considerazione della diversa incidenza del provvedimento sui c.d. esercizi primari (id est, le sale dedicate, quale quella dell’appellante) rispetto agli esercizi c.d. secondari o generalisti” è priva di consistenza.

In effetti l’Amministrazione ha realizzato un ragionevole contemperamento degli interessi economici degli imprenditori del settore con l’interesse pubblico a prevenire e contrastare i fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo, non essendo revocabile in dubbio che un’illimitata o incontrollata possibilità di accesso al gioco accresca il rischio di diffusione di fenomeni di dipendenza, con conseguenze pregiudizievoli sia sulla vita personale e familiare dei cittadini, che a carico del servizio sanitario e dei servizi sociali, chiamati a contrastare patologie e situazioni di disagio connesse alle ludopatie (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 13 giugno 2016, n. 2519).

3.6. Infine è da rilevare che il tema della proporzionalità non è stato per nulla trattato dal primo giudice in modo “pregiudiziale, superficiale e del tutto insufficiente”, come deduce l’appellante.

Rinviando a quanto già osservato in esposto in precedenza, la Sezione è dell’avviso che l’intervento contestato sia stato rispettoso in concreto del principio di proporzionalità, in funzione del quale i diritti e le libertà dei cittadini possono essere limitati solo nella misura in cui ciò risulti indispensabile per proteggere gli interessi pubblici e per il tempo necessario e commisurato al raggiungimento dello scopo prefissato dalla legge (cfr., ex multis, Consiglio di Stato, sez. IV, 26 febbraio 2015, n. 964).

Nel caso di specie, l’istruttoria ha rilevato l’esistenza di un significativo fenomeno di ludopatia, riguardante centinaia di persone, che ha indotto ad una regolamentazione restrittiva degli orari delle sale gioco, con particolare riferimento agli orari che riguardano il possibile accesso dei soggetti più deboli (studenti e pensionati); vi sono poi indizi consistenti, come accennato, dell’efficacia di tali misure nel contrastare il fenomeno patologico, il che è sufficiente a far ritenere ragionevolmente rispettato il principio di proporzionalità, non potendo invece il giudice sindacare il merito della scelta adottata.

3.7. Deve, infine, condividersi pienamente la tesi del TAR, secondo cui è legittimo il parametro legislativo adottato, costituito dall’art. 50, comma 7, TUEL.

Sul punto è sufficiente ribadire che la Corte Costituzionale, con la sentenza 18 luglio 2014, n. 220 ha offerto un’interpretazione evolutiva di detta disposizione, osservando che detta disposizione può fornire un fondamento legislativo al potere del sindaco di disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali sono installate le apparecchiature per il gioco.

Né era necessario che l’ordinanza sindacale impugnata fosse preceduta dall’approvazione degli indirizzi da parte del consiglio comunale, così come previsto dall’art. 50, comma 7, TUEL, atteso che la mancata approvazione dei detti indirizzi non condiziona il potere sindacale ivi previsto.

4. Alla stregua di tali considerazioni l’appello deve essere respinto.

Le spese di lite del presente grado di giudizio, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza nei rapporti tra l’appellante ed il Comune di Torino, mentre sono da compensare tra le altre parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello come in epigrafe indicato, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese di lite del presente grado di giudizio in favore del Comune di Torino, spese che liquida in euro 4.000,00, oltre accessori di legge; compensate tra le altre parti”.

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