“La somma definita in capo a ciascuno dei tredici concessionari in proporzione al numero di apparecchi a essi riferibili alla data del 31 dicembre 2014 deve essere ripartita tra gli operatori della filiera in misura proporzionale alla rispettiva partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali. Ciò significa anche che i gestori e gli esercenti, inizialmente obbligati a versare l’intero ricavato delle giocate, senza possibilità di trattenere il compenso loro spettante, attualmente sono tenuti in misura proporzionale ai compensi contrattuali del 2015 e non devono più rinegoziare i loro rapporti con i concessionari”.

E’ quanto stabilito dal Tar Lazio che oltre a disporre l’estromissione dal giudizio del Ministero dell’economia e delle finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, ha respinto una serie di ricorsi dichiarandoli in parte improcedibili in merito al versamento da effettuare nell’anno 2015 in applicazione della cosiddetta ‘tassa dei 500 milioni’.

Si legge in una delle sentenze: “Dopo la stipula delle convenzioni con i concessionari del gioco tramite apparecchi – tra i quali la ricorrente – il legislatore è intervenuto nel settore con l’articolo 14 della legge 11 marzo 2014, n. 23 (“Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita”). Mediante la suddetta disposizione, il Governo è stato delegato ad attuare “il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, riordinando tutte le norme in vigore in un codice delle disposizioni sui giochi, fermo restando il modello organizzativo fondato sul regime concessorio e autorizzatorio, in quanto indispensabile per la tutela della fede, dell’ordine e della sicurezza pubblici, per il contemperamento degli interessi erariali con quelli locali e con quelli generali in materia di salute pubblica, per la prevenzione del riciclaggio dei proventi di attività criminose, nonché per garantire il regolare afflusso del prelievo tributario gravante sui giochi”.

Tra i principi e criteri direttivi cui improntare il riordino, la lett. g) del comma 2 prevede la “revisione degli aggi e compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori secondo un criterio di progressività legata ai volumi di raccolta delle giocate”.

3.4. Successivamente, la legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità 2015) ha dettato, all’articolo 1, comma 649, le previsioni sulle quali si incentra il nucleo fondamentale della presente controversia.

In particolare, il legislatore ha stabilito che:

A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica e in anticipazione del più organico riordino della misura degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori di filiera nell’ambito delle reti di raccolta del gioco per conto dello Stato, in attuazione dell’articolo 14, comma 2, lettera g), della legge 11 marzo 2014, n. 23, è stabilita in 500 milioni di euro su base annua la riduzione, a decorrere dall’anno 2015, delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che, secondo le rispettive competenze, operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773. Conseguentemente, dal 1° gennaio 2015:

a) ai concessionari è versato dagli operatori di filiera l’intero ammontare della raccolta del gioco praticato mediante i predetti apparecchi, al netto delle vincite pagate. I concessionari comunicano all’Agenzia delle dogane e dei monopoli i nominativi degli operatori di filiera che non effettuano tale versamento, anche ai fini dell’eventuale successiva denuncia all’autorità giudiziaria competente;

b) i concessionari, nell’esercizio delle funzioni pubbliche loro attribuite, in aggiunta a quanto versato allo Stato ordinariamente, a titolo di imposte ed altri oneri dovuti a legislazione vigente e sulla base delle convenzioni di concessione, versano altresì annualmente la somma di 500 milioni di euro, entro i mesi di aprile e di ottobre di ogni anno, ciascuno in quota proporzionale al numero di apparecchi ad essi riferibili alla data del 31 dicembre 2014. Con provvedimento del direttore dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, adottato entro il 15 gennaio 2015, previa ricognizione, sono stabiliti il numero degli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettere a) e b), del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, riferibili a ciascun concessionario, nonché le modalità di effettuazione del versamento. Con analogo provvedimento si provvede, a decorrere dall’anno 2016, previa periodica ricognizione, all’eventuale modificazione del predetto numero di apparecchi;

c) i concessionari, nell’esercizio delle funzioni pubbliche loro attribuite, ripartiscono con gli altri operatori di filiera le somme residue, disponibili per aggi e compensi, rinegoziando i relativi contratti e versando gli aggi e compensi dovuti esclusivamente a fronte della sottoscrizione dei contratti rinegoziati.”.

3.5. Con l’impugnato decreto del 15 gennaio 2015, l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, in esecuzione delle disposizioni sopra riportate, ha determinato il numero degli apparecchi riferibili a ciascun concessionario alla data del 31 dicembre 2014 (articolo 1) e ha poi stabilito l’entità del versamento annuale, ripartito in misura proporzionale al numero degli apparecchi (articolo 2).

4. Introducendo il presente giudizio, la ricorrente – premesso che l’articolo 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 dovrebbe essere qualificato come una vera e propria legge provvedimento – ha dedotto innanzi tutto censure incentrate sull’illegittimità derivata del predetto decreto, per effetto dell’incostituzionalità e dell’incompatibilità con l’ordinamento dell’Unione europea del prelievo introdotto con la previsione legislativa richiamata. Ha, inoltre, prospettato ulteriori censure di illegittimità propria del decreto direttoriale impugnato.

Più in dettaglio, il ricorso è affidato ai motivi che si illustrano di seguito.

4.1. La parte ha articolato, anzitutto, i profili di illegittimità derivata del provvedimento impugnato.

4.1.1. La prima questione – incentrata sulla violazione degli articoli 41, 42, 53, 97 e 117 della Costituzione, nonché della direttiva 2014/23/UE – mira a dimostrare che il prelievo, da qualificare come una vera e propria prestazione patrimoniale imposta, non è stato quantificato in proporzione agli introiti dei concessionari e stravolge la causa tipica del rapporto concessorio.

Innanzitutto, la peculiarità dell’intervento legislativo consisterebbe nel fatto che viene qualificato come una “riduzione (…) delle risorse statali a disposizione a titolo di compenso” un prelievo forzoso (di importo complessivo pari a 500 milioni di euro annui) svincolato da ogni riferimento allo schema proprio del compenso, da intendersi come corrispettivo spettante ai concessionari per il servizio gestito in regime di concessione, perché il prelievo stesso viene operato indipendentemente dal volume delle giocate realizzato dai concessionari. Quindi la ricorrente deduce che non si conoscono altri casi di prestazioni patrimoniali imposte (anche di natura fiscale) che fissino l’entità del prelievo ancor prima di determinare la relativa base imponibile, stabilendone l’importo in valore assoluto, piuttosto che come una quota percentuale calcolata in proporzione alla base imponibile.

Inoltre, l’espediente di qualificare il prelievo come una riduzione dei compensi dei concessionari servirebbe a mascherare un’indebita interferenza sul rapporto concessorio. Infatti – sebbene i compensi del concessionario siano legati ai risultati dell’attività esercitata e, quindi, il sinallagma tra gli obblighi del concessionario e i compensi a esso spettanti costituisca la causa tipica della convenzione di concessione – il legislatore ha ritenuto di poter intervenire ab externo sui compensi spettanti all’intera filiera del gioco (costituita dai concessionari, dai gestori e dagli esercenti), ma senza considerare che in tal modo “stravolge il dato essenziale dello schema concessorio: ossia la variabilità del compenso del concessionario, legato al corrispondente rischio imprenditoriale assunto con la gestione dell’attività delegatagli col diritto di fare propria la parte degli utili che a lui spetta”. In altri termini, la disposizione in esame, sottraendo annualmente una quota fissa dei compensi spettanti ai concessionari (e agli altri operatori della filiera) in maniera del tutto avulsa dall’andamento della gestione, produrrebbe il duplice effetto di ridefinire in maniera autoritativa, peraltro a distanza di soli due anni dall’affidamento delle concessioni, la remunerazione dei concessionari (e degli altri operatori della filiera) e di alterare in radice il sinallagma concessorio.

Risulterebbe allora evidente, secondo la ricorrente, il contrasto: A) con il principio di tendenziale stabilità della disciplina dei rapporti concessori, consacrato anche nella direttiva 2014/23/UE; B) con i principi della necessaria sostenibilità della gestione concessoria e di prevedibilità dei relativi presupposti di esercizio, in base ai quali gli operatori interessati hanno deciso di vincolarsi alle condizioni previste dalla convenzione di concessione (cfr. il 52° “considerando” della direttiva 2014/23/UE); C) con gli articoli 41 e 42 della Costituzione, perché viene sottratta ai concessionari una parte dei compensi a essi spettanti (in quanto pattuiti con la convenzione di concessione) sproporzionata e comunque suscettibile di ridurre la gestione del servizio a un’attività strutturalmente in perdita.

4.1.2. La seconda questione – incentrata sulla violazione del principio del legittimo affidamento, dell’articolo 1 del Protocollo aggiuntivo n. 1 alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali (CEDU) e degli articoli 3, 41, 42, 97 e 117 della Costituzione – mira a dimostrare che la riduzione dei compensi spettanti agli operatori della filiera lede il legittimo affidamento dei concessionari sulla stabilità della disciplina del rapporto concessorio.

La ricorrente, dopo aver ribadito che molteplici fattori hanno determinato, sin dal 2010, una progressiva flessione dei suoi margini di redditività – fattori quali il consistente investimento sostenuto per opzionare i diritti d’installazione degli apparecchi VLT, gli ulteriori oneri economici e organizzativi legati alla stipula della nuova concessione del 2013 (che prevede maggiori canoni e garanzie fideiussorie, versamenti figurativi per ciascun apparecchio AWP, livelli di servizio di maggiore complessità tecnologica), l’inasprimento della leva fiscale (dovuto alla riconfigurazione della progressione del PREU e all’addizionale sulle vincite) e il mutamento delle condizioni di distribuzione territoriale (limiti orari e di distanza) – sostiene che, a fronte di tale situazione, era ragionevole attendersi interventi legislativi tesi al riequilibrio del sinallagma concessorio. Del resto la legge n. 220 del 2010, all’articolo 1, comma 77, aveva previsto che si dovesse “assicurare un corretto equilibrio degli interessi pubblici e privati nell’ambito dell’organizzazione e della gestione dei giochi pubblici”, dettando nuove norme per “l’aggiornamento dello schema-tipo di convenzione accessiva alle concessioni per l’esercizio e la raccolta non a distanza, ovvero comunque attraverso rete fisica, dei giochi pubblici”. Invece il legislatore avrebbe introdotto una misura che va nella direzione opposta, perché il prelievo annuale di 500 milioni di euro erode i margini di redditività dell’attività svolta dall’intera filiera del gioco mediante apparecchi da intrattenimento con vincita in denaro. Pertanto, il prelievo contrasterebbe con il principio di tutela dell’affidamento e con i principi di stabilità, prevedibilità, e proporzionalità che devono conformare l’incisione delle situazioni soggettive private coinvolte dalla regolazione pubblica.

Del resto, le considerazioni che precedono sarebbero state recepite anche dal Consiglio di Stato, che – in relazione a una vicenda per certi aspetti analoga a quella in esame, nella quale erano state unilateralmente imposte ex lege molteplici rilevanti modifiche del rapporto concessorio – ha rimesso alla Corte costituzionale varie disposizioni contenute nella legge n. 220 del 2010, rilevandone il contrasto con gli articoli 3 e 41 della Costituzione (cfr. ordinanza 23 settembre 2013, n. 4681).

4.1.3. La terza questione – incentrata sulla violazione e falsa applicazione degli articoli da 101 a 106 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) e degli articoli 3, 53 e 97 della Costituzione, nonché sull’eccesso di potere legislativo per manifesta irragionevolezza – mira a denunciare le distorsioni conseguenti al fatto che la riduzione dei compensi viene operata in quota proporzionale al numero di apparecchi riferibili a ciascun concessionario alla data del 31 dicembre 2014.

La ricorrente – premesso che l’articolo 14, comma 2, lettera g), della legge n. 23 del 2014 (espressamente richiamato dall’articolo 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014) prevedeva che la revisione degli aggi e compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori della filiera avrebbe dovuto seguire “un criterio di progressività legata ai volumi di raccolta delle giocate” – deduce che il legislatore avrebbe arbitrariamente e irragionevolmente sostituito tale criterio con quello che fa leva esclusivamente sul numero di apparecchi “riferibili” a ciascun concessionario alla data del 31 dicembre 2014. Infatti il numero degli apparecchi riferibili ad ogni concessionario – già di per sé variabile in corso d’anno in funzione delle politiche commerciali attuate – viene rilevato e fotografato in un solo momento dell’anno, con il risultato finale di applicare un prelievo sostanzialmente retroattivo, perché agganciato all’attività svolta nell’anno precedente.

4.1.4. La quarta questione – incentrata sulla violazione degli articoli 3, 41 e 97 della Costituzione e sull’eccesso di potere legislativo per irragionevolezza e difetto di proporzionalità nell’incisione sull’autonomia negoziale – mira a denunciare le distorsioni determinate dalla nuova disciplina della gestione dei flussi finanziari generati dalla raccolta delle giocate.

La ricorrente – premesso che l’articolo 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 determina radicali modifiche della gestione dei flussi finanziari generati dalla raccolta delle giocate, perché impone ai concessionari di raccogliere l’intero montante delle giocate al netto delle vincite, senza poter operare la compensazione contabile con i corrispettivi contrattuali riconosciuti a gestori ed esercenti, nonché il successivo gravoso onere di riversare tali corrispettivi agli altri operatori della filiera – lamenta che tale disciplina comporta la necessità di effettuare migliaia di rimesse bancarie per ciascun periodo contabile e, quindi, si traduce in una irragionevole limitazione dell’autonomia negoziale dei concessionari, così rivelando una superficiale conoscenza dell’effettivo assetto dei rapporti tra i diversi operatori della filiera e determinando ulteriori distorsioni che vanno a incidere su assetti negoziali consolidati. In particolare, non sarebbe possibile pensare di “rovesciare autoritativamente i rapporti di forza tra concessionari e gestori, i quali ultimi, come già avvenuto all’indomani del nuovo corso del settore nel 2004, continueranno a conservare un proprio ruolo sia quali proprietari delle macchine, sia quali titolari delle relazioni commerciali con gli esercenti”.

Inoltre, sarebbe irragionevole imporre una immediata “rinegoziazione” dei contratti stipulati dai concessionari con gli altri operatori della filiera. Più in dettaglio, secondo la ricorrente, “non basta dire che si tratta di rapporti di diritto privato, per celare il duplice effetto autoritativo di cessazione dei contratti in essere e nuovo obbligo di contrarre, con evidente contrasto con l’art. 41 della Costituzione e del principio di residualità dell’intervento pubblico sugli assetti negoziali privati, tanto più se non giustificato da intellegibili esigenze di tutela di valori costituzionali primari (ordine pubblico, salute)”.

4.1.5. Anche la quinta questione – incentrata sulla violazione degli articoli 3 e 97 della Costituzione e sull’eccesso di potere legislativo per irragionevolezza e difetto di proporzionalità – mira a denunciare le distorsioni conseguenti al fatto che la riduzione dei compensi viene operata in quota proporzionale al numero di apparecchi riferibili a ciascun concessionario alla data del 31 dicembre 2014.

4.2. Direttamente avverso l’impugnato decreto direttoriale la società ricorrente ha poi dedotto tre motivi di illegittimità propria.

4.2.1. Il primo di questi è incentrato sulla violazione dell’articolo 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 e dell’articolo 3 della convenzione di concessione, nonché sull’eccesso di potere per travisamento dei presupposti e difetto di motivazione.

Le disposizioni dell’impugnato decreto direttoriale si risolverebbero in una radicale modifica della disciplina del rapporto concessorio, attuata in palese violazione dell’articolo 3 della convenzione di concessione. Infatti – premesso che, secondo il comma 1 del suddetto articolo, “AAMS può richiedere al concessionario, che si impegna sin d’ora ad accettare, di apportare, nel periodo di validità della concessione, variazioni alle attività indicate nell’atto di convenzione e nel capitolato tecnico e relativi allegati, che si rendano necessarie qualora ricorrano eventi non prevedibili che determinano sostanziali cambiamenti di contesto, anche a seguito di eventuali modifiche normative o di provvedimenti di AAMS relativi alla gestione del gioco lecito attraverso apparecchi da divertimento ed intrattenimento” – sarebbe da escludere che tali variazioni possano essere attuate senza l’intermediazione di un apposito atto convenzionale integrativo, perché il comma 4 del medesimo articolo 3 dispone che “Le integrazioni dell’atto di convenzione, di cui ai commi 1, 2 e 3, sono recepite e formalizzate in apposito atto aggiuntivo che, sottoscritto dalle parti, costituisce ulteriore elemento integrante dell’atto di convenzione”. Del resto, nel caso in esame la necessità di un’apposita integrazione della convenzione discenderebbe dal fatto che la disciplina sopravvenuta non è autoapplicativa, perché incide su molteplici aspetti del sinallagma concessorio. Pertanto l’Agenzia delle dogane e dei monopoli avrebbe dovuto predisporre un apposito atto integrativo alla convenzione, trasmetterlo al Consiglio di Stato per l’emanazione del prescritto parere e, una volta ottenuto tale parere, invitare i concessionari a sottoscrivere l’atto integrativo.

4.2.2. Il secondo motivo è incentrato sulla violazione e falsa applicazione dell’articolo 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 sotto altro profilo, nonché sull’eccesso di potere per travisamento dei presupposti di diritto, manifesta irragionevolezza e difetto di proporzionalità.

La ricorrente – premesso che dall’articolo 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 si desume chiaramente che la riduzione dei compensi riguarda l’intera filiera degli operatori del settore (concessionari, gestori ed esercenti) – si duole del fatto che l’impugnato decreto ponga l’obbligo del versamento dei 500 milioni di euro soltanto a carico dei concessionari. L’Amministrazione avrebbe invece dovuto: A) procedere all’integrazione della disciplina convenzionale, secondo il meccanismo innanzi indicato; B) regolamentare le modalità di gestione dei flussi finanziari generati dalla raccolta delle giocate, perché la norma sopravvenuta impone a tutti gli operatori della filiera di versare ai concessionari l’intero ammontare della raccolta delle giocate al netto delle vincite pagate e al lordo dei compensi che si ipotizzano a essi spettanti solo a seguito della rinegoziazione dei relativi rapporti contrattuali; C) prevedere meccanismi sanzionatori o comunque tali da disincentivare inadempimenti, da parte degli altri operatori della filiera, all’obbligo di riversamento dei predetti flussi finanziari.

Sotto tale profilo si coglierebbe, quindi, un altro effetto distorsivo dell’avversato decreto direttoriale. Infatti, in mancanza di qualsiasi riferimento agli altri operatori di filiera, costoro sarebbero indotti a ritenere che l’obbligo del versamento dei 500 milioni di euro riguardi soltanto i concessionari, i quali resterebbero così esposti al rischio del mancato rispetto dell’obbligo di riversamento dei predetti flussi finanziari da parte degli altri operatori della filiera e, di conseguenza, al rischio di dover anticipare le somme dovute all’Erario, salvo successivo recupero in sede giudiziaria di tali somme, ma con esiti e tempi incerti e insostenibili.

4.2.3 Il terzo motivo – incentrato sulla violazione e falsa applicazione dell’articolo 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 sotto altro profilo, nonché sull’eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto e diritto – riguarda il criterio di individuazione degli apparecchi riferibili ai singoli concessionari.

La ricorrente – per il caso in cui si ritenesse che il criterio di ripartizione del prelievo tra i diversi concessionari “in quota proporzionale al numero di apparecchi ad essi riferibili alla data del 31 dicembre 2014” non sia stato cristallizzato dalla norma di legge – si duole del fatto che, in base all’impugnato decreto direttoriale, la ricognizione degli apparecchi riferibili a ciascun concessionario sia stata effettuata tenendo conto, “per gli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, lettera a), del numero dei nulla osta che contraddistinguono tutti gli apparecchi in servizio e analogamente, per quelli di cui alla lettera b) del numero dei codici identificativi che individuano tutti i terminali in grado di esercitare la raccolta del gioco”, ossia tenendo conto soltanto delle risultanze dalle banche dati dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli alla data del 31 dicembre 2014. Infatti, in caso di dismissione di apparecchi nel corso dell’anno 2015, il singolo concessionario sarebbe comunque vincolato al dato relativo all’anno precedente, come se gli apparecchi ceduti fossero in esercizio e producessero reddito, così determinando l’efficacia retroattiva del prelievo. Inoltre, la scelta operata dall’Agenzia sarebbe suscettibile di ingenerare comportamenti opportunistici ed elusivi da parte di concessionari e gestori, i quali sarebbero indotti a ridurre la propria esposizione debitoria, in danno degli altri operatori del settore, dismettendo quote significative dei propri apparecchi pochi giorni prima della data di riferimento, salvo riattivarli nei giorni successivi. In altri termini, un corretto sistema di calcolo dovrebbe ancorare la riferibilità degli apparecchi ai singoli concessionari ai periodi di effettivo utilizzo degli apparecchi stessi.

4.3. In ragione di tutto quanto precede, la ricorrente conclusivamente ha chiesto l’annullamento dell’impugnato decreto direttoriale, previa disapplicazione dell’articolo 1, comma 649, legge n. 190 del 2014 per contrasto con le norme e i principi del diritto europeo innanzi illustrati, e – se del caso – previo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, della questione attinente all’interpretazione dei principi e delle norme di matrice europea invocati nel ricorso, ovvero, in subordine, previa remissione alla Corte costituzionale di apposita questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014.

5. L’Avvocatura dello Stato, costituitasi in giudizio per le Amministrazioni intimate, ha chiesto preliminarmente l’estromissione dal giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero dell’economia e delle finanze e ha, inoltre, insistito per il rigetto del ricorso.

In particolare, la difesa erariale ha illustrato le modalità di svolgimento dell’attività degli operatori del gioco lecito, evidenziando che, sia per gli apparecchi AWP che per quelli VLT, i concessionari, i gestori e gli esercenti vengono compensati per le quote di attività che a ciascuno competono nell’organizzazione e funzionamento della rete mediante denaro proveniente dallo stesso gioco e quindi appartenente, in origine, allo Stato. Le risorse pubbliche cui quest’ultimo rinuncia per remunerare le filiere di raccolta del gioco ammontano a circa 4 miliardi di euro.

Ribadito che i rapporti tra in vari soggetti della filiera sono regolati dal diritto privato, ha poi descritto il sistema di remunerazione della filiera. In questa prospettiva, l’Avvocatura dello Stato ha rimarcato che è il concessionario il soggetto che, per contratto, deve corrispondere una remunerazione al gestore e all’esercente, ma che nella pratica è in realtà il gestore ad avere la disponibilità della “cassa”, ossia dell’ammontare di denaro destinato a essere ripartito a titolo di compensi.

Secondo quanto sostenuto ancora dalla difesa erariale, la norma della legge di stabilità oggetto di contestazione non avrebbe istituto un nuovo tributo, ma avrebbe operato una riduzione dei compensi dei soggetti che compongono le filiere della raccolta di gioco praticato mediante apparecchi. In altri termini, sarebbe come se lo Stato avesse ridotto da 4 miliardi a 3,5 miliardi di euro il montante delle risorse messo a disposizione delle predette filiere per la loro remunerazione, stabilendo poi un’apposita procedura perché questo contenimento forzoso della remunerazione si “spalmasse” tra i diversi soggetti interessati. Emergerebbe, pertanto, la circostanza che il sacrificio del “taglio” è subito solo per una parte dai concessionari, e ricadrebbe invece per il resto sui gestori e sugli esercenti.

È stato poi affermato che la rinegoziazione dei contratti della filiera potrebbe semplicemente avvenire per fatti concludenti. D’altro canto, poiché il quantum della remunerazione, nei predetti contratti, non è stabilito in misura fissa, bensì percentuale rispetto alla raccolta, non vi sarebbe nulla di più semplice di una rinegoziazione di un contratto la cui componente patrimoniale è in percentuale, purché si accetti la minore somma complessiva da ripartire.

A un settore che da anni percepisce cumulativamente una remunerazione di circa 4 miliardi di euro, sarebbe stato chiesto, in sostanza, di rinunciare soltanto a un 1/8 di tale remunerazione. Inoltre, i concessionari, salvo iniziare direttamente azioni recuperatorie nei confronti dei gestori che non provvedano a corrispondere quanto dovuto, potrebbero limitarsi a fornire all’Amministrazione l’elenco dei nominativi dei soggetti inadempienti.

Non vi sarebbe, poi, alcuna ricaduta per il passato della nuova misura, essendo la norma efficace dal 1° gennaio 2015. D’altra parte, la volontà di intervenire legislativamente sugli aggi sarebbe stata già nota ai concessionari e agli operatori della filiera, stante il criterio di delega legislativa di cui all’articolo 14, comma 2, lett. g), della legge n. 23 del 2014.

Sotto diverso profilo, la decisione di operare in prima battuta nel settore degli apparecchi da intrattenimento dipenderebbe dal fatto che tale segmento di gioco esprimerebbe circa la metà delle entrate erariali di tutti i giochi praticati nel territorio dello Stato. La norma individuerebbe poi un criterio proporzionale, legato a un elemento oggettivo, quale il numero degli apparecchi di gioco, che è potenzialmente correlato agli introiti.

Parte ricorrente non potrebbe invece invocare il principio dell’affidamento, in quanto non vi sarebbe stato uno stravolgimento degli elementi essenziali del rapporto. Ad ogni buon conto, la convenzione impegnerebbe il concessionario ad agire nel rispetto della normativa dettata in materia di gioco. Non saremmo, comunque, di fronte a una legge-provvedimento, in quanto la norma della legge di stabilità inciderebbe sull’intero comparto del gioco in esame. In questo contesto, la riduzione delle somme a disposizione per la remunerazione della filiera avrebbe una portata equivalente all’1,06% della raccolta di gioco e all’8,3% dei compensi della filiera.

Quanto alle censure relative al criterio prescelto per commisurare la riduzione dei compensi, vi sarebbe una tendenziale coerenza tra il dato della raccolta e il numero degli apparecchi riferibili al concessionario.

Neppure vi sarebbe lesione della libertà d’impresa, ove si consideri che i concessionari sono agenti contabili, tenuti al conto giudiziale degli introiti derivanti dalla gestione telematica del gioco lecito.

D’altro canto, l’articolo 3 della convenzione (in tema di “Integrazioni della convenzione”) non sarebbe utilmente invocabile al fine di sostenere la necessità di sottoscrivere un apposito atto integrativo, trattandosi di norma riferita alle ipotesi in cui si rendano necessarie variazioni delle attività tecniche indicate nell’atto di convenzione e nel capitolato tecnico.

In sostanza, le prescrizioni contenute nella legge di stabilità 2015, per potere essere applicate ai concessionari, non necessiterebbero di essere recepite e formalizzate in un atto integrativo, trovando applicazione le previsioni dell’articolo 12 della convenzione, secondo cui il concessionario è obbligato a versare le somme a qualsiasi titolo dovute non solo in base all’atto di convenzione, ma anche in esecuzione di ogni altra norma o provvedimento che disciplini gli apparecchi in questione.

Infine, poiché la norma non avrebbe introdotto un tributo, sarebbe possibile sottrarsi alla sua applicazione, ad esempio, sciogliendo i contratti che legano i singoli operatori (ossia i contratti tra i concessionari e l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, ovvero quelli tra i concessionari e gli altri operatori della filiera).

6. Tenutasi la camera di consiglio del 1° aprile 2015, la Sezione ha emesso l’ordinanza n. 1461 del 2015, con la quale ha respinto l’istanza cautelare, evidenziando che “l’importo del versamento da effettuare, da parte dell’intera filiera del gioco legale, alla data del 30 aprile 2015 ammonta a 200 mln di euro” e rimarcando, inoltre, che “non appare compiutamente dimostrato che, ottemperando tutti i soggetti della filiera a quanto disposto dal provvedimento impugnato e dall’art. 1, comma 649 della l. n. 190/2014, sussista un pregiudizio irreparabile nelle more della decisione del merito del ricorso (…)”.

7. È successivamente intervenuto ad opponendum il Codacons.

8. La causa è stata quindi trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 1° luglio 2015, in esito alla quale la Sezione ha disposto incombenti istruttori.

In particolare, con l’ordinanza n. 9757 del 2015, è stato richiesto al concessionario “di depositare in giudizio: A) copia del conto economico relativo al bilancio al 31 dicembre 2013 e copia del conto economico relativo al bilancio al 31 dicembre 2014, ove approvato dall’Assemblea ordinaria, accompagnato da una tabella riassuntiva, per ciascuno dei due anni, del valore aggiunto (intendendosi per tale il valore della produzione al netto del costo delle materie prime consumate e del costo dei servizi esterni e di altri eventuali costi di gestione), del margine operativo lordo (intendendosi per tale il valore aggiunto al netto del costo del lavoro) e del risultato operativo (intendendosi per tale il margine operativo lordo al netto degli ammortamenti e degli accantonamenti della gestione tipica); B) una tabella riassuntiva dei compensi complessivamente riconosciuti negli anni 2013 e 2014 agli altri operatori della propria filiera, con espressa indicazione circa l’appostazione degli stessi nel conto economico tra i costi della produzione e, in particolare, tra i costi per servizi o in altra voce”. È stato, inoltre, ordinato il deposito da parte dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli di “una dettagliata relazione, per quanto di propria conoscenza, in ordine all’aggregazione dei suddetti dati richiesti al concessionario ricorrente per l’intero settore dei giochi in discorso, nonché comprensiva di ogni ulteriore eventuale chiarimento sull’incidenza dell’intervento legislativo sui margini di redditività delle imprese del settore”.

9. La ricorrente e l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, per quanto di rispettiva competenza, hanno adempiuto l’incombente istruttorio.

Le parti hanno inoltre prodotto ulteriori memorie a sostegno e illustrazione delle rispettive ragioni.

10. La ricorrente ha pure depositato una nuova istanza cautelare, che è stata rigettata con l’ordinanza n. 4523 del 2015, successivamente confermata dalla Quarta Sezione del Consiglio di Stato con l’ordinanza n. 5375 del 2015.

11. In esito all’udienza pubblica del 21 ottobre 2015, la Sezione ha emesso l’ordinanza n. 14140 del 2015, con la quale ha sollevato la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014, in relazione agli articoli 3 e 41, primo comma, della Costituzione, e ha quindi disposto la sospensione del giudizio.

In particolare, si è sostenuto che la disposizione censurata si porrebbe in contrasto con l’articolo 3 della Costituzione, sotto il profilo della violazione del principio di ragionevolezza per contraddittorietà intrinseca, in quanto l’intervento legislativo – avvenuto in dichiarata anticipazione del più organico riordino della misura degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori di filiera, nell’ambito della rete di raccolta del gioco per conto dello Stato, e in attuazione dell’articolo 14, comma 2, lett. g), della legge n. 23 del 2014 − ha stabilito la riduzione delle risorse statali a titolo di compenso al numero di apparecchi riferibili ai concessionari alla data del 31 dicembre 2014, ancorando così il criterio di ripartizione dei compensi a un dato fisso, e non piuttosto a un dato di flusso, quale i volumi di raccolta delle giocate.

Inoltre, la disposizione censurata violerebbe l’articolo 3 della Costituzione, e in particolare il principio di uguaglianza e di ragionevolezza, in quanto l’intervento del legislatore presumerebbe, irragionevolmente, che ciascun apparecchio abbia la stessa potenzialità di reddito, mentre quest’ultima dipenderebbe da una molteplicità di fattori. La irragionevole ripartizione del versamento imposto ai concessionari potrebbe produrre conseguentemente un’alterazione del libero gioco della concorrenza tra i concessionari, favorendo quelli che, in presenza di una redditività maggiore per singolo apparecchio, si trovano a versare, in proporzione al volume di giocate raccolte, un importo minore, per cui possono destinare maggiori risorse agli investimenti.

La violazione dei medesimi principi si ravviserebbe anche con riferimento al fatto che, mentre la legge delega n. 23 del 2014 ha previsto il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici e, quindi, del loro intero sistema, la norma in contestazione incide solo sui giochi praticati mediante apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, del TULPS ed è quindi destinata soltanto nei confronti di un segmento del settore del gioco, sia pure di enorme rilievo.

La disposizione censurata è stata ritenuta inoltre potenzialmente confliggente con l’articolo 41 della Costituzione, sotto il profilo della violazione del principio di libertà dell’iniziativa economica privata, in quanto i soggetti privati che, nell’intraprendere l’attività di impresa, sostengono consistenti investimenti, devono vedere tutelata la legittima aspettativa a una certa stabilità nel tempo del rapporto concessorio. Al riguardo, si è evidenziato che la quantificazione del prelievo “in misura fissa (500 milioni di euro), e non variabile in funzione della effettiva redditività degli apparecchi, potrebbe in futuro tradursi in un peso insostenibile per gli operatori del settore laddove i margini di redditività della stessa dovessero ridursi in misura notevole.”.

L’ordinanza si è quindi soffermata sul meccanismo di pagamento dell’aggio configurato dalla disposizione censurata; meccanismo che, attraverso l’inversione del flusso dei pagamenti, aumenterebbe il rischio, cui sono esposti i concessionari, del mancato adempimento delle obbligazioni gravanti sugli altri operatori della filiera, senza che da tale mancato adempimento derivi il venir meno dell’obbligo dei concessionari di versare allo Stato l’importo di 500 milioni di euro, concernente l’intera filiera.

Infine, l’ordinanza ha rimarcato che “l’imposizione di una rinegoziazione dei contratti appare incompatibile con la incomprimibile autonomia delle parti di pervenire solo eventualmente ad un nuovo e diverso accordo negoziale, laddove è verosimile ritenere che per realizzare lo stesso obiettivo sarebbe stato sufficiente stabilire una riduzione “pro quota” ed “a cascata” dei compensi spettanti a tutti gli operatori di filiera senza imporre una rinegoziazione in via autoritativa”.

12. È successivamente intervenuta la legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016), la quale ha disposto, all’articolo 1, comma 920, l’abrogazione dell’articolo 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014. Conseguentemente il prelievo forzoso, destinato a operare anche per gli anni successivi, è stato ridotto unicamente all’anno 2015.

Il comma 921 dello stesso articolo 1 ha inoltre stabilito che: “Il comma 649 dell’articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, si interpreta nel senso che la riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che, secondo le rispettive competenze, operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell’anno 2015”.

13. Alla luce del richiamato jus superveniens, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 125 dell’8 maggio 2018, depositata in Cancelleria il 13 giugno 2018, ha restituito gli atti a questo Tribunale amministrativo, affinché valutasse il permanere o meno delle ragioni per una nuova rimessione, in ogni caso evidenziando che la situazione risultava “profondamente modificata in melius − sia per i concessionari, inizialmente obbligati (dalla disposizione censurata) essi soli per l’intero ed ora (in forza della disposizione sopravvenuta) obbligati unitamente a tutti gli altri operatori della filiera, tenuti anch’essi in misura proporzionale ai compensi contrattuali del 2015; sia per gestori ed esercenti, inizialmente tenuti a riversare l’intero ricavato delle giocate, senza possibilità di trattenere il compenso loro spettante, ed ora obbligati anch’essi, ma solo in misura proporzionale ai compensi contrattuali del 2015”.

14. La ricorrente ha quindi tempestivamente domandato la fissazione dell’udienza di discussione del ricorso, ai sensi dell’articolo 80, comma 1, cod. proc. amm.

15. Le parti hanno depositato memorie difensive, dalle quali sono emerse due posizioni contrapposte.

15.1. Da un lato, la ricorrente ha sostenuto che le questioni di legittimità costituzionale e di compatibilità europea non sarebbero state superate dalle norme sopravvenute e ha insistito per l’accoglimento del ricorso, previa eventuale rimessione alla Corte costituzionale o alla Corte di giustizia dell’Unione europea.

15.2. Dall’altro lato, la difesa erariale ha affermato che i dubbi di legittimità costituzionale sarebbero stati definitivamente fugati dallo jus superveniens e ha chiesto conclusivamente il rigetto del ricorso.

15.3. Il Codacons, interveniente ad opponendum, ha condiviso la posizione delle Amministrazioni resistenti.

16. Alla pubblica udienza del 22 maggio 2019 il ricorso è passato in decisione.

17. Il Collegio osserva anzitutto che l’eccezione di difetto di giurisdizione, sollevata dal Codacons, è stata già implicitamente respinta dalla Sezione con la rimessione alla Corte costituzionale delle questioni di legittimità costituzionale sopra illustrate.

Va qui ribadita l’infondatezza della predetta eccezione, atteso che l’oggetto del giudizio è l’impugnazione del decreto dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli specificato in epigrafe e che la controversia non è riconducibile nell’alveo della giurisdizione del giudice ordinario in materia di indennità, canoni e altri corrispettivi dovuti in relazione alle concessioni di pubblici servizi (ai sensi dell’articolo 133, comma 1, lett. c), cod. proc. amm.).

La cognizione della giurisdizione ordinaria in tale ambito è, infatti, limitata alle sole controversie aventi un contenuto meramente patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere d’intervento dell’amministrazione a tutela di interessi generali (Cons. Stato, Sez. V, 3 aprile 2019, n. 2199), ossia senza che venga in considerazione l’esistenza o il contenuto della concessione o l’esercizio di poteri autoritativi della pubblica amministrazione sul rapporto concessorio o sulla determinazione delle controprestazioni (Cons. Stato, Sez. III, 20 marzo 2019, n. 1839). Nel caso oggetto del presente giudizio, la previsione legislativa contestata e il provvedimento applicativo dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli investono invece proprio la configurazione del rapporto concessorio e la sua remuneratività per il concessionario. Non può perciò dubitarsi che la cognizione della causa rientri nella giurisdizione del giudice amministrativo.

18. Sempre in via preliminare, è fondata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’economia e delle finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, atteso che le suddette Amministrazioni non sono autrici dell’unico provvedimento impugnato nel presente giudizio, ossia il decreto dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli prot. n. 4076/RU del 15 gennaio 2015, attuativo dell’articolo 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014.

18.1. Non rileva in contrario l’incidenza del provvedimento censurato sull’Erario, perché altrimenti tutti i ricorsi avverso gli atti con riflessi sui conti dello Stato dovrebbero essere notificati al Ministero dell’economia e delle finanze.

18.2. Priva di ragion d’essere è anche la notifica eseguita nei confronti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, atteso che – peraltro – la disposizione legislativa non è neppure propriamente qualificabile come una legge-provvedimento. E ciò non solo in quanto l’articolo 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 demanda la propria attuazione a un apposito decreto, che è il provvedimento impugnato nel presente giudizio, ma soprattutto perché la previsione di fonte primaria era destinata a trovare applicazione – anteriormente alla sua abrogazione – a tempo indeterminato, ed era diretta nei confronti sia dei concessionari che degli altri soggetti che compongono la mutevole platea della filiera del gioco mediante apparecchi. Anche sotto l’angolazione in ultimo esaminata, non può perciò ritenersi sussistente la legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

18.3. Da ciò l’accoglimento dell’eccezione.

19. Va, invece, respinta l’eccezione di difetto di legittimazione a intervenire in giudizio del Codacons.

19.1. Il predetto organismo è infatti iscritto nell’elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale, ai sensi dell’articolo 137 del Codice del consumo di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206, ed è perciò legittimato ad agire “a tutela degli interessi collettivi dei consumatori e degli utenti”, ai sensi dell’articolo 139, comma 1, dello stesso Codice.

Si tratta, inoltre, di un soggetto qualificabile – in base alla normativa vigente al tempo del deposito dell’atto di intervento – quale associazione di promozione sociale, ai sensi della legge 7 dicembre 2000, n. 383 (ora sostituita dal Codice del terzo settore di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117), come tale legittimata “a promuovere azioni giurisdizionali e ad intervenire nei giudizi promossi da terzi, a tutela dell’interesse dell’associazione” (ai sensi dell’articolo 27, comma 1, lett. a), della predetta legge n. 383 del 2000).

In questa prospettiva, deve osservarsi che tra le finalità statutarie del Codacons è annoverata la promozione di “(…) iniziative per valutare le misure più efficaci, anche di prevenzione, per tutelare le famiglie e i giovani al fine di contrastare la diffusione del gioco d’azzardo, il fenomeno della dipendenza grave e la ludopatia e per tutte le altre situazioni di vessazione ai danni di giovani consumatori e delle loro famiglie” (v. articolo 2 dello Statuto, richiamato nella memoria depositata dal Codacons il 25 giugno 2015) e che, inoltre, l’interveniente ha allegato la propria attività nel settore del gioco e, in particolare, nel contrasto del fenomeno del gioco d’azzardo patologico.

19.2. Ciò posto, al fine di riscontrare la legittimazione dell’associazione a intervenire nel presente giudizio, è sufficiente rilevare che la disciplina introdotta dall’articolo 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 costituisce dichiaratamente una parziale anticipazione del complessivo riordino della materia dei giochi pubblici, la quale coinvolge rilevanti interessi consumeristici, tra i quali quello relativo al contrasto del gioco d’azzardo patologico.

Benché, pertanto, la specifica misura oggetto del presente giudizio non abbia espressamente assunto tra i propri scopi immediati quello della lotta contro la c.d. ludopatia, deve ritenersi che il Codacons sia legittimato a sostenerla, in quanto, iscrivendosi in tale complessivo riordino, la predetta misura risulta in linea con i fini dell’associazione, perché incide, riducendoli, sui proventi della filiera del gioco.

19.3. L’intervento deve, perciò, essere ritenuto ammissibile.

20. Venendo al merito, va rimarcato che il decreto impugnato si limita ad applicare l’articolo 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014, indicando esattamente gli apparecchi ascrivibili a ciascun concessionario al 31 dicembre 2014 e determinando di conseguenza le quote da versare. Come detto, la disposizione normativa è stata poi abrogata dall’articolo 1, comma 920, della legge n. 208 del 2015. Conseguentemente, il prelievo forzoso, destinato in origine a operare anche per gli anni successivi, è stato ridotto unicamente all’anno 2015, e si è quindi trasformato da misura strutturale in un intervento una tantum posto a carico della filiera.

La limitazione dell’applicazione della norma al solo anno 2015 assume rilievo ai fini della decisione della presente controversia, come sarà meglio illustrato di seguito.

21. Al riguardo, occorre tenere presente che già in precedenza, quando la previsione normativa era destinata a esplicare i suoi effetti anche negli anni successivi, la Sezione aveva ritenuto che l’incidenza del versamento imposto non fosse ictu oculi violativa del principio di proporzionalità, vale a dire del “limite della proporzionalità dell’incisione rispetto agli obiettivi di interesse pubblico”, fissato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 56 del 2015, nella quale è stato affrontato il tema del legittimo affidamento e della sua possibile lesione, ad opera dell’articolo 1, comma 79, della legge n. 220 del 2010, nonché dei precedenti commi 77 e 78 richiamati dal comma 79, che prevedeva l’aggiornamento dello schema-tipo di convenzione accessiva alle concessioni per l’esercizio e la raccolta non a distanza, ovvero comunque attraverso rete fisica, dei giochi pubblici.

Nella pronuncia citata la Corte costituzionale ha concluso nel senso dell’infondatezza della questione di legittimità costituzionale proposta, affermando che “(…) il valore del legittimo affidamento riposto nella sicurezza giuridica trova sì copertura costituzionale nell’art. 3 Cost., ma non già in termini assoluti e inderogabili. Per un verso, infatti, la posizione giuridica che dà luogo a un ragionevole affidamento nella permanenza nel tempo di un determinato assetto regolatorio deve risultare adeguatamente consolidata, sia per essersi protratta per un periodo sufficientemente lungo, sia per essere sorta in un contesto giuridico sostanziale atto a far sorgere nel destinatario una ragionevole fiducia nel suo mantenimento. Per altro verso, interessi pubblici sopravvenuti possono esigere interventi normativi diretti a incidere peggiorativamente anche su posizioni consolidate, con l’unico limite della proporzionalità dell’incisione rispetto agli obiettivi di interesse pubblico perseguiti. Con la conseguenza che «non è affatto interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali vengano a modificare in senso sfavorevole per i beneficiari la disciplina dei rapporti di durata, anche se l’oggetto di questi sia costituito da diritti soggettivi perfetti», unica condizione essendo «che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l’affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento fondamentale dello Stato di diritto (sentenze n. 302 del 2010, n. 236 e n. 206 del 2009)» (ex plurimis, ordinanza n. 31 del 2011)” (Corte cost. n. 56 del 2015).

Nella stessa pronuncia la Corte costituzionale ha, inoltre, evidenziato che i rilievi sopra svolti valgono a maggior ragione “(…) per rapporti di concessione di servizio pubblico, come quelli investiti dalle norme censurate, nei quali, alle menzionate condizioni, la possibilità di un intervento pubblico modificativo delle condizioni originarie è da considerare in qualche modo connaturata al rapporto fin dal suo instaurarsi.”.

22. Con riferimento al caso oggetto del presente giudizio, deve tenersi presente che la raccolta del gioco mediante apparecchi è un’attività propria dello Stato, il quale – all’esito di una gara – la dà in concessione a soggetti terzi. Questi ultimi, unitamente a tutta la filiera, vengono remunerati con risorse pubbliche.

Gli interessi pubblici tutelati con la misura oggetto di contestazione sono individuabili nella necessità di un maggiore concorso agli obiettivi di finanza pubblica da parte della filiera che opera nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante gli apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, del TULPS, a fronte della profonda e perdurante crisi finanziaria che ha progressivamente colpito anche lo Stato italiano.

D’altro canto, all’esito dell’acquisizione di una serie di dati, volti a individuare, in linea di massima, in che misura la riduzione del compenso di 500 milioni a carico dell’intera filiera incidesse sui margini di redditività della singola impresa, per poter infine valutare il superamento o meno del limite della proporzionalità rispetto agli obiettivi di interesse pubblico, la Sezione ha constatato che, rispetto alla remunerazione complessiva riconosciuta alla filiera della società ricorrente, l’incidenza del versamento imposto non fosse ictu oculi violativa del principio di proporzionalità, con la conseguenza che non risultava violato neppure il legittimo affidamento.

Questa conclusione va tenuta ferma in questa sede, stante la limitazione dell’efficacia della misura proprio ed esclusivamente all’annualità 2015, cui si riferiscono le predette valutazioni.

Deve, inoltre, aggiungersi che non può essere condivisa la tesi della società in ordine alla ritenuta natura retroattiva del prelievo, atteso che il versamento è dovuto per il 2015, mentre il riferimento al numero degli apparecchi ascrivibili a ciascun concessionario alla data del 31 dicembre 2014 serve unicamente a stabilire la modalità di riparto dell’onere tra coloro che sono chiamati a concorrervi.

23. Proprio in considerazione del riscontrato rispetto del principio di proporzionalità e della sussistenza di rilevanti interessi generali sottesi, la disposizione in esame, anche nell’originaria formulazione, non può ritenersi confliggente con l’articolo 1 del Protocollo addizionale n. 1 alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti umani e delle libertà fondamentali (CEDU), che tutela i diritti di aspettativa economica.

Per le stesse ragioni, non risulta plausibile il dubbio relativo alla violazione dell’articolo 42 della Costituzione, atteso che la tutela della proprietà privata trova un limite nella funzione sociale, che la legge è chiamata ad assicurare.

24. Non sussiste neppure la lamentata violazione della libertà di iniziativa economica in relazione alla circostanza che al concessionario (e, a valle, agli altri operatori della filiera) viene imposto il versamento della predetta somma.

24.1. In proposito va ancora una volta considerato che l’attività in questione viene data in concessione dallo Stato a soggetti privati: circostanza, questa, da cui discende l’esistenza di un potere del primo di incidere sui rapporti con i secondi.

In ogni caso, tenuto conto dell’accertata limitata incidenza del prelievo e del rispetto del principio di proporzionalità, per le ragioni sopra esposte, non è dato rilevare alcuna violazione della libertà di iniziativa economica.

24.2. Del resto, anche nell’ordinanza di rimessione della questione di legittimità costituzionale della disposizione in esame, la Sezione aveva affermato che “(…) essendo il prelievo destinato ad operare a tempo indeterminato, la quantificazione dello stesso in misura fissa (500 milioni di euro), e non variabile in funzione della effettiva redditività degli apparecchi, potrebbe in futuro tradursi in un peso insostenibile per gli operatori del settore laddove i margini di redditività della stessa dovessero ridursi in misura notevole. In altri termini – se con riferimento ai dati del conto economico 2014 il versamento imposto alla società ricorrente in un’ottica di bilanciamento tra interessi costituzionalmente rilevanti non appare tale da violare il principio di proporzionalità – di converso non è possibile escludere che, laddove i volumi delle giocate dovessero drasticamente contrarsi nei prossimi anni, la determinazione del versamento in misura fissa (e non variabile, in funzione del volume delle giocate) potrebbe determinare un vero e proprio «stravolgimento» delle condizioni economiche pattuite in convenzione, con conseguente eccessiva gravosità degli obblighi imposti per i concessionari ed i relativi operatori di filiera.”.

Come detto, tuttavia, a seguito della sopravvenuta previsione dell’articolo 1, comma 920, della legge n. 128 del 2015, l’arco temporale di applicazione della disposizione in esame è stato circoscritto alla sola annualità 2015, per cui le considerazioni appena richiamate non hanno più ragion d’essere, essendo venuto meno il paventato pericolo di “un vero e proprio «stravolgimento» delle condizioni economiche pattuite in convenzione, con conseguente eccessiva gravosità degli obblighi imposti per i concessionari ed i relativi operatori di filiera”, riconducibile alla determinazione in misura fissa, e non variabile, del prelievo nel corso degli anni a venire.

25. Alla luce delle considerazioni sin qui esposte, la previsione normativa, soprattutto a seguito della limitazione dell’ambito temporale di applicazione, non risulta, pertanto, in contrasto neppure con il diritto dell’Unione europea, in particolare con riguardo alla tutela dell’affidamento.

26. Non può inoltre invocarsi utilmente la direttiva 2014/23/UE, la quale – in disparte ogni altra considerazione – è stata adottata dopo la stipulazione della convenzione di concessione. D’altro canto, come subito si dirà, il concessionario rimane soggetto alle sopravvenienze normative che intervengano nel corso del rapporto.

27. Deve infatti considerarsi che, secondo quanto disposto dall’articolo 5, comma 2, lett. b), della medesima convenzione, ciascun concessionario è tenuto a “osservare le disposizioni del vigente Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, tutte le norme di legge nonché tutte le disposizioni vigenti in materia, presenti o future, dell’autorità pubblica”. In base al successivo articolo 12, comma 1, inoltre, “Il concessionario si impegna espressamente ed incondizionatamente a versare le somme a qualsiasi titolo dovute in esecuzione dell’atto di convenzione nonché di ogni altra norma o provvedimento che disciplina gli apparecchi di gioco AWP e i sistemi di gioco VLT, secondo le modalità ed i tempi dagli stessi previsti.”.

27.1. Da quanto appena riportato si ricava che, in capo all’odierna concessionaria, è stato previsto in modo espresso l’obbligo di rispettare le norme, anche future, senza bisogno di alcun atto integrativo della convenzione già in essere con l’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

27.2. Del resto, la conclusione ora esposta è in linea anche con la previsione dell’articolo 1374 cod. civ., in base al quale “Il contratto obbliga le parti non solo a quanto è nel medesimo espresso, ma anche a tutte le conseguenze che ne derivano secondo la legge (…)”. Sotto questo profilo, rileva perciò la circostanza che la disposizione normativa oggetto della presente controversia è autoapplicativa, fatta salva la precisa quantificazione del versamento a carico di ciascun concessionario, determinata con il decreto impugnato in questa sede.

28. Va poi chiarito che nella specie non è stato istituito un nuovo tributo, atteso che il legislatore ha voluto appositamente incidere, riducendolo, sulla misura del compenso remunerativo dei soggetti che compongono le filiere delle reti di raccolta del gioco praticato mediante apparecchi.

In altri termini, visto che il denaro che lo Stato lascia a tali filiere, a titolo di compenso, è pur sempre pubblico, è come se con la legge di stabilità lo Stato avesse ridotto da 4 miliardi di euro a 3,5 miliardi di euro circa il montante delle risorse messe a disposizione delle predette filiere per la loro remunerazione.

Non è, pertanto, astrattamente prospettabile la violazione dell’articolo 53 della Costituzione.

29. Sotto altro profilo, non può condividersi l’assunto di parte ricorrente, secondo cui la previsione del prelievo riferito solo alla filiera del gioco lecito mediante apparecchi opererebbe una discriminazione a danno di tale comparto e a vantaggio delle altre tipologie di gioco, che non sono state colpite.

29.1. Al riguardo, va rilevato che effettivamente l’articolo 14 della legge n. 23 del 2014 ha delegato il Governo ad attuare “il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, riordinando tutte le norme in vigore in un codice delle disposizioni sui giochi (…)”, ed è pure vero che, tra i principi e criteri direttivi cui improntare il riordino, la lett. g) del comma 2 del medesimo articolo 14 ha previsto la “revisione degli aggi e compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori secondo un criterio di progressività legata ai volumi di raccolta delle giocate”.

Può convenirsi, perciò, nel constatare che, secondo la volontà iniziale del legislatore, la revisione degli aggi avrebbe dovuto riguardare per intero il settore del gioco pubblico lecito, mentre l’articolo 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 ha previsto la misura in esame unicamente con riferimento al settore del gioco mediante apparecchi.

29.2. Il dato ora evidenziato non conduce, tuttavia, a rilevare un’arbitraria discriminazione in danno del gioco mediante apparecchi.

Com’è stato opportunamente evidenziato dall’Avvocatura generale dello Stato, infatti, negli anni 2013 e 2014, presi evidentemente a riferimento, più della metà del volume di affari del gioco lecito è imputabile alla tipologia di gioco ora richiamata. Segnatamente, nel 2013, a fronte di una raccolta complessiva di circa 84,7 miliardi di euro, ben 47,8 miliardi di euro sono derivati dal gioco mediante apparecchi, mentre nel 2014, a fronte di una raccolta di 84,5 miliardi di euro, il volume imputabile al gioco mediante apparecchi è stato superiore a 47 miliardi di euro. Si tratta, perciò, di un settore particolarmente remunerativo, molto più degli altri, e per questo si è ritenuto di colpirlo in prima battuta.

Deve poi rimarcarsi ancora una volta che la misura di cui si sta discutendo è stata ormai circoscritta a un’applicazione una tantum, stante la sopravvenuta previsione di cui all’articolo 1, comma 920, della legge n. 208 del 2015, che ha abrogato l’articolo 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014. Ne discende che, soprattutto alla luce dello jus superveniens, non può ritenersi sussistente neppure la dedotta violazione del principio di uguaglianza, e quindi la violazione dell’articolo 3 della Costituzione. Le situazioni dei diversi segmenti del mercato del gioco lecito non sono infatti equiparabili e, in ogni caso, non vi è alcuna prova che, a fronte della misura contestata operante per il solo anno 2015, non ne siano state adottate altre, dirette nei confronti degli altri settori, eventualmente in anni differenti.

30. La rilevata intervenuta abrogazione assume rilevanza anche rispetto a ulteriori doglianze mosse dalla ricorrente.

In particolare, il circoscritto ambito temporale, unitamente alla più volte evidenziata scarsa incidenza del prelievo sui concessionari e su tutti gli altri operatori della filiera, conducono alla conclusione che non vi è stata neppure la violazione del principio di concorrenza, per cui, anche sotto quest’ultimo profilo, non si ravvisa alcuna – neppure eventuale – lesione dei principi e delle norme di matrice europea, né un contrasto con i parametri costituzionali di cui agli articoli 41 e 117 della Costituzione.

31. Passando al vaglio del criterio stabilito per ripartire tra i concessionari la misura di contribuzione rispetto alla quota da versare (500 milioni di euro), deve tenersi presente che il comma 649 dell’articolo 1 della legge n. 190 del 2014 ha stabilito che il concorso di tali operatori debba avvenire “(…) in quota proporzionale al numero di apparecchi ad essi riferibili alla data del 31 dicembre 2014”.

31.1. Al riguardo, deve anzitutto osservarsi che il criterio di ripartizione è stato determinato in maniera precisa e univoca dalla legge.

Ne discende che – contrariamente a quanto prospettato dalla ricorrente con il terzo motivo di illegittimità propria dedotto contro il decreto impugnato – l’Agenzia delle dogane e dei monopoli altro non avrebbe potuto fare, se non basare la ripartizione del prelievo sulla ricognizione degli apparecchi attivi ascrivibili a ciascun concessionario, censiti in base ai nulla osta rilasciati per gli apparecchi AWP e ai terminali in grado di esercitare la raccolta del gioco per gli apparecchi VLT, secondo le rispettive caratteristiche tecniche, senza che residuasse alcun margine per una diversa esecuzione di tale previsione.

Gli apparecchi in esercizio sono infatti, in linea di principio, quelli che, secondo i dati in possesso dell’Agenzia, sono formalmente abilitati alla raccolta, mentre la ricorrente non ha dimostrato neppure la concreta praticabilità, sul piano tecnico e operativo, di un censimento volto a rilevare in modo certo e obiettivo i soli apparecchi che alla data del 31 dicembre 2014 erano effettivamente impiegati nella raccolta di gioco (con esclusione quindi, ad esempio, di quelli guasti o non utilizzati). Inoltre, la parte non ha fornito comunque alcun elemento al fine di comprovare che, laddove per tutti i concessionari si fosse tenuto conto dei soli apparecchi realmente operativi alla data indicata dal legislatore, si sarebbe pervenuti a un riparto diverso e più favorevole alla stessa ricorrente.

Per altro verso, né la legittimità della norma primaria, né quella del provvedimento applicativo dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli possono reputarsi scalfite dalla condotta opportunistica eventualmente tenuta da singoli operatori, mediante l’artificiosa dismissione di apparecchi nell’imminenza del 31 dicembre 2014 e il relativo ripristino dopo tale data.

Conseguentemente, la censura ora esaminata, volta ad allegare l’illegittima attuazione della legge ad opera del decreto impugnato, non può trovare accoglimento.

31.2. Ciò posto, come è stato osservato dalla Sezione nell’ordinanza di rimessione della questione di legittimità costituzionale, il predetto criterio di ripartizione si discosta da quello previsto dall’articolo 14, comma 2, lett. g), della legge n. 23 del 2014, ove si demanda al Governo la revisione degli aggi e dei compensi spettanti ai concessionari e agli altri operatori “(…) secondo un criterio di progressività legata ai volumi di raccolta delle giocate”. Nella medesima ordinanza, si è ritenuto “(…) illogico il riferimento ad un dato statico (sia pure soggetto ad aggiornamento), quale il numero di apparecchi riferibile a ciascun concessionario ad una certa data, anziché ad un dato dinamico, quale il volume delle giocate”, e si è inoltre ravvisata la violazione del principio di uguaglianza, “(…) perché – essendo il numero di apparecchi riferibile a ciascun concessionario, di per sé, non indicativo delle entrate del concessionario stesso – la ripartizione della riduzione dei compensi potrebbe andare a vantaggio degli operatori i cui apparecchi mediamente registrano un maggior volume di giocate e a detrimento degli operatori i cui apparecchi, invece, mediamente registrano un minor volume di giocate.”.

31.3. Al riguardo, per quanto concerne lo scostamento del criterio adottato dall’articolo 1, comma 649, della legge n. 190 del 2014 rispetto a quello previsto dall’articolo 14, comma 2, lett. g), della legge n. 23 del 2014, deve qui rimarcarsi il pari rango delle due disposizioni. Il legislatore, nel ritenere di circoscrivere la riduzione dell’aggio al segmento del gioco lecito con apparecchi, nella sua discrezionalità, ha stabilito un criterio più oggettivo e di più agevole applicazione. Peraltro, certamente il criterio della norma antecedente è riferibile alle più disparate tipologie di gioco, mentre quello introdotto dalla norma successiva, e nella specie applicato, ha un ambito operativo limitato al settore che si avvale di apparecchi.

31.4. Quanto alla dedotta irragionevolezza del criterio impiegato e alla prospettata violazione del principio di uguaglianza, deve evidenziarsi che, stante la limitata applicazione del prelievo in esame al solo anno 2015, la ricorrente, su cui incombeva l’onere probatorio, non ha dimostrato che la misura abbia comportato effettivamente l’esborso da parte sua di una somma maggiore rispetto a quella che avrebbe invece versato ove fosse stato utilizzato il criterio del volume di raccolta delle giocate.

Deve infatti tenersi presente che, per poter sollevare una questione di legittimità costituzionale, oltre alla non manifesta infondatezza, occorre altresì la rilevanza della questione prospettata, ossia l’esistenza di un interesse concreto al suo accoglimento, che comporterebbe la dichiarazione di incostituzionalità della norma ritenuta violativa di un parametro costituzionale e la conseguente non applicazione della stessa norma al caso concreto oggetto del giudizio dinanzi al giudice a quo.

In questo caso la Società ricorrente, data la circoscritta applicazione della norma unicamente all’anno 2015, rispetto al quale emerge il dato storico riferito alla data del 31 dicembre 2014, non ha fornito prova del beneficio che trarrebbe dalla dichiarazione di incostituzionalità della previsione normativa in esame, nella parte in cui prevede il criterio di riparto dell’onere in misura corrispondente agli apparecchi disponibili alla data del 31 dicembre 2014, e non invece in rapporto al volume di giocate, in via del tutto generica ritenuto più appropriato.

Ne deriva che, in assenza di rilevanza, la questione di legittimità costituzionale riferita al profilo appena esaminato non può essere riproposta.

32. Da tutte le considerazioni sin qui esposte risulta, inoltre, smentita la possibilità di individuare profili di violazione dell’articolo 97 della Costituzione; profili, del resto, non rilevati dalla Sezione in occasione della rimessione alla Corte costituzionale delle questioni sopra richiamate. Non emerge, infatti, la contrarietà della misura contestata rispetto ai principi di imparzialità e buon andamento dell’amministrazione.

33. Restano da vagliare le censure con la quali la ricorrente lamenta che l’obbligo del pagamento della somma in questione sarebbe stato previsto solo a carico del concessionario, mentre nulla sarebbe stato stabilito, neppure con il decreto dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, in ordine alle modalità di raccolta tra concessionari e operatori della filiera, sebbene questi ultimi siano stati onerati di versare ai concessionari l’intero ammontare della raccolta del gioco.

La parte evidenzia anche che niente sarebbe stato stabilito neppure in ordine alle conseguenze del mancato versamento del dovuto da parte di gestori ed esercenti.

Lamenta, ancora, che la legge imporrebbe la modifica della gestione dei flussi finanziari, disponendo che il concessionario debba ricevere le somme, senza operare o consentire la compensazione, e debba poi riversare le somme rimanenti ai gestori, con l’onere di eseguire per ogni periodo contabile migliaia di bonifici. La ricorrente sostiene che un tale meccanismo provocherebbe un’intromissione nella libertà contrattuale e un maggior costo, e assume che non si potrebbe imporre ex lege ai concessionari di rinegoziare unilateralmente i contratti già stipulati e vigenti con i propri gestori.

33.1. Al riguardo, va rilevato che il meccanismo ideato per consentire il versamento del prelievo oggetto di causa è stato totalmente rimodulato, con effetto ex tunc, dalla norma interpretativa di cui all’articolo 1, comma 921, della legge n. 208 del 2015, in forza della quale, come detto, “Il comma 649 dell’articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190, si interpreta nel senso che la riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che, secondo le rispettive competenze, operano nella gestione e raccolta del gioco praticato mediante apparecchi di cui all’articolo 110, comma 6, del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell’anno 2015.”.

La previsione sopravvenuta chiarisce, quindi, che la somma definita in capo a ciascuno dei tredici concessionari in proporzione al numero di apparecchi a essi riferibili alla data del 31 dicembre 2014 deve essere ripartita tra gli operatori della filiera in misura proporzionale alla rispettiva partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali.

Ciò significa anche che i gestori e gli esercenti, inizialmente obbligati a versare l’intero ricavato delle giocate, senza possibilità di trattenere il compenso loro spettante, attualmente sono tenuti in misura proporzionale ai compensi contrattuali del 2015 e non devono più rinegoziare i loro rapporti con i concessionari.

33.2. Le doglianze ora esaminate risultano, perciò, superate.

34. Alla luce delle considerazioni sin qui esposte, previa estromissione del Ministero dell’economia e delle finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri, il ricorso è in parte da dichiarare improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, relativamente a tutte le censure superate dal successivo intervento del legislatore, e per la restante parte deve essere respinto.

35. In ragione della complessità e della peculiarità della controversia, nonché del suo iter articolato che ha ricompreso anche un pronunciamento della Corte costituzionale, sussistono i presupposti per compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

– dispone l’estromissione dal giudizio del Ministero dell’economia e delle finanze e della Presidenza del Consiglio dei Ministri;

– dichiara il ricorso in parte improcedibile e per la restante parte lo respinge”.