Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato da Adm contro il titolare di una rivendita di tabacchi in materia di gioco del lotto.

Si legge: “1. Il signor -OMISSIS- è titolare della rivendita di tabacchi n. 6 sita in via -OMISSIS-. A tale attività era annessa fino a pochi mesi prima dei fatti di causa anche una ricevitoria per il gioco del lotto. Dal 16 aprile 2014 le due attività venivano, infatti, esercitate contemporaneamente e nello stesso locale in forza delle due concessioni. I relativi contratti venivano stipulati per la durata di nove anni, a decorrere dall’1 febbraio 2014 (data di inizio dell’effettiva gestione) fino al 31 gennaio 2023.

Accadeva, però, che il signor -OMISSIS- nell’ottobre del 2016, non versava tempestivamente i proventi del gioco del lotto relativi a due settimane contabili, del 10 ottobre e del 18 ottobre 2016.

Con note rispettivamente prot. n. 78022 del 21 ottobre 2016 e prot. n. 79895 del 28 ottobre 2016 veniva intimato dal competente ufficio di Palermo al sig. -OMISSIS- il pagamento, entro i cinque giorni dalla notifica, delle somme dovute per gli omessi versamenti dei proventi del gioco del lotto relativi alle giocate effettuate nella ricevitoria.

Con ulteriore provvedimento prot. n. 78506 del 24 ottobre 2016 veniva disposta la sospensione immediata della concessione del lotto e con successivo provvedimento del 4 novembre 2016 veniva avviato il procedimento per la revoca della concessione con la contestazione degli omessi versamenti e l’invito a produrre le controdeduzioni di parte.

A conclusione dell’istruttoria con provvedimento prot. n. 93125 del 21 dicembre 2016 l’Ufficio di Palermo disponeva la revoca della concessione del lotto intestata al sig. -OMISSIS-.

L’ammontare complessivo dovuto dall’odierno appellante veniva quantificato in € 27.580,40.

Quale ulteriore conseguenza della citata revoca della concessione relativa al gioco del lotto, con provvedimento prot. n. 10527 del 9 febbraio 2017 ai sensi dell’art. 94 d.P.R. n. 1074/1958 il competente Ufficio di Ragusa avviava la procedura di decadenza anche della concessione tabacchi.

Scaduto il termine concesso alla parte per le controdeduzioni, l’Ufficio di Ragusa emetteva il provvedimento di decadenza della concessione tabacchi del 18 maggio 2017.

A detta dell’Ufficio la decadenza della concessione dei tabacchi doveva intendersi quale atto necessitato ed obbligatorio a seguito della revoca della concessione del lotto perché la norma faceva derivare dalla primigenia decadenza il venir meno del rapporto di fiducia che finiva per travolgere anche la seconda concessione.

2. Con il ricorso in primo grado l’odierno appellante impugnava i provvedimenti con cui l’Agenzia delle dogane e dei monopoli lo aveva dichiarato decaduto dalla concessione relativa alla rivendita di tabacchi, sulla base del mero presupposto della revoca delle concessione della ricevitoria del lotto, sostenendone l’illegittimità, sostanzialmente, per violazione, erronea interpretazione e falsa applicazione degli artt. 6, 13 e 18 l. n. 1293/1957, richiamati dall’Amministrazione resistente a sostegno delle proprie determinazioni, sostenendo che la revoca della concessione di una ricevitoria del lotto non potrebbe determinare l’automatica decadenza della gestione di una rivendita di tabacchi.

3. Con la sentenza n. -OMISSIS-, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, I sez. accoglieva il ricorso.

Si legge in sentenza che “Il ricorso è fondato, attesa l’illegittimità del gravato provvedimento di revoca della concessione di rivendita di tabacchi, adottato sulla base del mero richiamo della citata normativa di cui gli artt. 6, 13 e 18 della l. n. 1293/1957, espressamente riferita alle violazioni relative alla ricevitoria del lotto e non anche a quelle relative alla rivendita dei generi di monopolio.”

Il Tribunale perviene alla citata decisione pur dando atto della circostanza che l’interpretazione della norma vocata non sempre è stata conforme negli arresti giurisprudenziali.

4. L’Agenzia delle dogane e dei monopoli (ufficio dei monopoli per la Sicilia, sezione operativa territoriale di Siracusa, Sede distaccata di Ragusa) propone appello chiedendo la riforma della sentenza.

A sostegno dell’appello la difesa erariale deduce un unico motivo:

“Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 6 (punto g), 13 (lett. a) e 18 l. 22 dicembre 1957 n. 1293, degli artt. 93 e 94 d.P.R. n. 1074 del 14 ottobre 1958 nonché dell’art. 20 del capitolato d’oneri per la vendita dei generi di monopolio – Eccesso di potere per carenza di presupposto ~ sviamento – travisamento dei fatti – difetto di istruttoria. Violazione e/o falsa applicazione del d.P.R. del 7 agosto 1990 n. 303, dell’art. 6 l. 19 aprile 1990 n. 85, della ministeriale n. 2003/13386/COA/LTT del 31/7/2003.”

A detta di parte appellante il provvedimento impugnato deve qualificarsi quale “decadenza” e non “revoca”.

Si sarebbe in presenza, quindi, non di un atto discrezionale ma di un atto che rappresenta la necessaria conseguenza del provvedimento revocatorio della concessione del lotto.

“Più nello specifico, la decadenza in discorso” –scrive l’Avvocatura dello Stato- “trae origine dalla revoca della gestione della ricevitoria per omessi versamenti dei proventi del gioco del lotto. Infatti, l’art. 6 (punto 9) l. 22 dicembre 1957 n. 1293 indica tra i casi di esclusione della gestione di una rivendita chi sia stato rimosso dalla qualifica dì gestore, coadiutore o commesso di un magazzino o di una rivendita, ovvero da altre mansioni inerenti a rapporti con l’Amministrazione dei Monopoli di Stato, se non siano trascorsi almeno cinque anni dal giorno della rimozione.

Il successivo art. 13, esteso dall’art. 18 anche alle rivendite, e rubricato, non a caso, “Decadenza dalla gestione” espressamente prevede che le cause di esclusione elencate nel citato art. 6 comportano, per chi già è titolare di una rivendita di tabacchi, la decadenza dalla gestione.”

5. Si è costituito nel presente grado di giudizio il signor -OMISSIS- per resistere all’appello e chiedere la conferma della sentenza di primo grado. Parte appellata ha depositato note di udienza ai sensi del d.l. n. 28 del 2020 con le quali ha ribadito la propria tesi difensiva, e in subordine ha riproposto – ai sensi dell’art. 101 c. 2 c.p.a. – i motivi che il Collegio ritenesse di qualificare come assorbiti dal Giudice di primo grado; ha insistito sull’inammissibilità dei documenti prodotti in appello da parte appellante per violazione dell’art. 104 c. 2 c.p.a. in relazione ai quali ha dichiarato di non accettare il contraddittorio ed ha infine chiesto ai sensi dell’art. 99 c.p.a. di valutare l’opportunità di rimettere la questione giuridica relativa all’interpretazione della norma oggetto del presente scrutinio all’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato.

6. All’udienza dell’8 luglio 2020 la causa è stata trattenuta in decisione.

7. L’appello va respinto.

Sostiene la difesa erariale nell’atto di gravame che il provvedimento impugnato in primo grado deve qualificarsi “decadenza” e non “revoca”.

La tesi merita condivisione, e non è dubbio che la natura giuridica del provvedimento adottato sia quella di una decadenza e non di una revoca, ma da tale assunto non possono farsi discendere le conseguenze descritte nei motivi di gravame e, al contrario, si rafforza la prova dell’illegittimità del provvedimento.

Per quanto rileva ai fini della presente decisione, la decadenza deve ritenersi caratterizzata, nel caso di specie, da un prevalente profilo sanzionatorio e viene inflitta al soggetto ritenuto colpevole di un illecito amministrativo.

Nel caso che ci occupa la sequenza procedimentale sarebbe pertanto caratterizzata dall’accertamento di un’unica condotta illegittima da cui deriverebbero il primo provvedimento, discrezionale, di revoca della concessione del lotto ed il secondo provvedimento, obbligatorio, di decadenza della concessione dei tabacchi.

Rileva il Collegio che, in linea generale, i provvedimenti sanzionatori, ossia gli atti che irrogano sanzioni in conseguenza di illeciti amministrativi, rinvengono la loro disciplina nella l. 24 novembre 1981 n. 689, normativa che è imperniata sul principio, di derivazione penalistica, si stretta e rigorosa interpretazione letterale essendo decisamente bandita ogni interpretazione estensiva che pure potrebbe essere suggerita da una lettura complessiva dell’insieme delle norme.

La decadenza, altrimenti detta revoca sanzionatoria, proprio perché “pena” accessoria, deve trovare nella legge la sua chiara previsione e deve essere conoscibile dal soggetto che dovrà subirne le conseguenze a causa del proprio comportamento illegittimo.

Deve, soprattutto, rispettare il principio di proporzionalità rispetto alla gravità della condotta, non sottraendosi alla regola della corretta dosimetria delle sanzioni.

Le disposizioni della l. n. 1293/1957 citate nel provvedimento in esame così statuiscono:

– l’art. 6, punto 9) che “Non può gestire un magazzino chi: …sia stato rimosso dalla qualifica di gestore, coadiutore o commesso di un magazzino o di una rivendita, ovvero da altre mansioni inerenti a rapporti con l’Amministrazione dei monopoli di Stato, se non siano trascorsi almeno cinque anni dal giorno della rimozione…”;

– l’art. 13 lett. a) che “…Il magazziniere decade dalla gestione: a) quando ricorra nei di lui confronti uno dei casi di esclusione previsti dall’art. 6…”;

– l’art. 18 che “…Alle rivendite si applicano le disposizioni degli artt. 6, 7, 12 e 13…”.

L’art. 93 del regolamento di esecuzione della predetta legge stabilisce che:

– “…Il contratto d’appalto delle rivendite di prima categoria cessa:

1) per lo spirare del termine;

2) per la morte del titolare;

3) per la soppressione della rivendita;

4) per decadenza;

5) per disdetta da parte dell’Amministrazione;

6) per disdetta da parte del titolare. La gestione delle rivendite di seconda categoria e di quelle speciali cessa per le cause di cui ai nn. 1), 2), 3), 4) e per revoca o rinuncia. La gerenza provvisoria delle rivendite ha termine per i motivi previsti ai nn. 2), 3) e 4), per revoca o rinuncia, e per la definitiva assegnazione in appalto o in diretta gestione…”.

Quanto all’art. 94, esso dispone che “…I provvedimenti previsti dagli artt. 18, 34 e 35 della legge devono essere preceduti dalla contestazione, fatta al rivenditore dall’Ispettorato compartimentale degli addebiti, con l’avvertimento che egli può presentare le sue controdeduzioni entro il termine di trenta giorni. La decadenza, la disdetta, la revoca e l’applicazione della pena pecuniaria disciplinare ai rivenditori sono adottate con motivato provvedimento dell’Ispettorato compartimentale. Resta salva la facoltà di disporre, nei casi più gravi, l’immediata sospensione della somministrazione dei generi. La pena pecuniaria disciplinare deve essere pagata dal rivenditore nel termine assegnato dall’Ispettorato. In mancanza viene trattenuta dalle somme versate dallo stesso rivenditore per il prelevamento dei generi ovvero incamerata dalla cauzione. In questo caso il rivenditore deve reintegrare il deposito cauzionale entro un mese. La disdetta da parte del rivenditore e la rinunzia deve essere data mediante lettera raccomandata con ricevuta di ritorno, diretta all’Ispettorato compartimentale, e non produce i suoi effetti se non dopo che l’Ispettorato abbia riconosciuto l’esistenza di una delle cause previste dalla legge. Il rivenditore è tenuto ad assicurare la continuità del servizio per il periodo di almeno un mese dalla data in cui ha avuto notizia dell’accettazione della disdetta o rinuncia da parte dell’Ispettorato compartimentale, che provvede entro lo stesso periodo alla sua sostituzione…”.

– l’art. 20 del capitolato d’oneri (doc. 11), nella parte qui d’interesse, dispone che “…l’appaltatore decade dall’ottenuta aggiudicazione e dal conferimento della rivendita, con incameramento, a favore dell’Amministrazione, del deposito cauzionale…quando…venga a trovarsi in uno dei casi di esclusione previsti dall’art. 6, della citata legge 22.12.1957, n. 1293…”.

Si tratta di verificare se le norme relative al gioco del lotto siano immediatamente applicabili alla disciplina sui monopoli.

La citata attività soggiace, palesemente, ad altra disciplina normativa e regolamentare (la l. n. 528/1982, la l. n. 85/1990 recante modifiche alla predetta legge e il relativo regolamento di esecuzione di cui al d.P.R. n. 303/1990).

Sostiene parte appellante che il provvedimento di decadenza è stato emesso applicandosi unicamente la normativa sui monopoli e non quella sul gioco del lotto.

La tesi, in astratto non irragionevole, nel caso specifico non può essere accolta perché porterebbe all’esistenza di una sanzione (la decadenza) sganciata da una norma esplicita o esplicitamente richiamata.

Nell’appello si legge infatti che: “che “…tra le altre mansioni inerenti a rapporti con l’Amministrazione Monopoli di Stato…” rientrino le concessioni di ricevitorie lotto, “…non espressamente considerate solo perché assegnate alla competenza dell’AAMS successivamente alla Legge del 1957…”.

E’ la stessa difesa erariale ad evidenziare che si dovrebbe ritenere legittimo il provvedimento di decadenza in base ad una interpretazione analogica poiché le concessioni di ricevitorie lotto non sono espressamente richiamate “perché assegnate alla competenza dell’AAMS successivamente alla legge del 1957…”.

E’ principio costantemente ripetuto dalla giurisprudenza costituzionale come non sia consentita l’analogia in malam partem quando si tratta di interpretare norme che individuano sanzioni.

Ed è dirimente evidenziare, nell’ambito di una interpretazione che deve essere estremamente rigorosa, che all’art. 6 comma 1, l. n. 85/1990, il legislatore ha stabilito che “…A tutte le concessioni del gioco del lotto si applicano le disposizioni di cui alla legge 22 dicembre 1957, n. 1293, e successive modificazioni, ed al d.P.R. 14 ottobre 1958, n. 1074, e successive modificazioni…” non ha previsto anche la condizione inversa.

L’atto di appello non inficia la motivazione della sentenza gravata ove si legge che “Il Collegio condivide, infatti, quell’orientamento (già richiamato in sede cautelare) che esclude che, in assenza di una specifica disposizione in tal senso, alla revoca della concessione di ricevitoria del lotto consegua automaticamente anche la revoca della concessione per la rivendita di generi di monopolio, atteso che, se ai sensi del citato art. 6, comma 1, della legge n. 85/1990 “a tutte le concessioni del gioco del lotto si applicano le disposizioni di cui alla legge 22 dicembre 1957, n. 1293, e successive modificazioni, ed al d.P.R. 14 ottobre 1958, n. 1074 , e successive modificazioni”, non può dirsi il contrario, con la conseguenza che “in assenza di una specifica disposizione normativa che giustifichi l’automatismo applicato dalla P.A.( revoca concessione lotto = revoca concessione rivendita monopoli), ne deriva che la estrinsecazione del potere amministrativo di revoca di una rivendita di monopoli, in caso di violazione degli obblighi nascenti da una coeva concessione del gioco del lotto, assume un carattere tipicamente discrezionale con conseguente necessità che la stessa sia esercitata mediante un’adeguata istruttoria e un percorso motivazionale che dia conto dell’iter logico giuridico seguito”.

Se si esclude il profilo punitivo e sanzionatorio della decadenza il provvedimento di revoca (non decadenza) della concessione tabacchi riacquista la discrezionalità propria dei provvedimenti di secondo grado dovendo essere assistito da un’adeguata istruttoria e da una congrua motivazione.

Nel caso di specie gli indispensabili requisiti non si rinvengono.

Il motivo a sostegno del gravame non è fondato e l’appello deve essere respinto.

8. Vista la complessità delle questioni giuridiche affrontate le spese del presente grado di giudizio possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del presente grado di giudizio compensate tra le parti”.