Il Tar Campania ha respinto – tramite sentenza – una serie di ricorsi presentati contro Ministero dell’Interno e Questore di Napoli in cui si chiedeva l’annullamento dei decreti con cui veniva rigettata la richiesta di licenza ex art. 88 Tulps per l’esercizio dell’attività di trasmissione telematica di dati relativi a scommesse, per conto di società estere.

Si legge in una delle sentenze: “(…) Il ricorso è infondato.

4.1. Quanto al motivo di censura di carattere formale, con cui il ricorrente lamenta una violazione procedimentale da parte della Questura di Napoli – Divisione Polizia Amministrativa e Sociale, consistente nell’aver ignorato la circostanza che l’istanza di rilascio era stata presentata congiuntamente dal Sig. (…) e dalla Società (…), si evidenzia che in alcun modo lo stesso potrebbe ex se determinare l’accoglimento del ricorso, stante la possibilità di applicare il disposto sanante dell’art. 21 octies comma 2 l. 241/90, in quanto, alla luce dell’infondatezza dei motivi di ricorso di carattere sostanziale – secondo quanto di seguito evidenziato – il contenuto dell’atto, di tipo vincolato, stante il mancato rilascio della concessione per la gestione delle scommesse in favore della Società (…), non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato.

A prescindere da tale assorbente rilievo occorre evidenziare che – come precisato dal Ministro resistente – le autorizzazioni di polizia sono personali ex art. 8 TULPS, e dunque (…) laddove legittimata, avrebbe dovuto presentare direttamente la domanda di licenza, non esistendo ex lege un’autorizzazione congiunta. Infatti, per espressa previsione dell’art. 8 TULPS, “le autorizzazioni di polizia sono personali e non possono in alcun modo essere trasmesse, né dar luogo a rapporti di rappresentanza, salvi i casi espressamente preveduti dalla legge“, ragion per cui in ogni caso dovrebbe ritenersi inammissibile la domanda presentata contemporaneamente da una persona fisica e da una persona giuridica per esercitare analoga attività nello stesso locale.

La mancata interazione tra i due soggetti, CTD e (…) traspare inoltre, secondo quanto evidenziato da parte del Ministero resistente, anche dal contratto sottoscritto dal ricorrente con (…) in cui è specificato che “il CTD rimane estraneo all’organizzazione ed alla gestione delle scommesse, non può incidere sull’accettazione delle stesse e sulle modalità di gioco, né può modificare i dati, gli elementi e le istruzioni fornite ai giocatori da (…), che organizza, gestisce, promuove ed offre le scommesse con esclusiva autonomia ed a proprio rischio, ed è l’unica controparte contrattuale dello scommettitore” (cfr. p. 3 del ricorso e doc. 6 ivi allegato). Di conseguenza il Sig. (…) resterebbe sostanzialmente estraneo all’organizzazione e a qualunque forma di partecipazione nei servizi e prodotti della stessa.

4.2 Ciò posto, quanto ai molteplici profili di censura di carattere sostanziale dedotti dalla parte ricorrente, il collegio evidenzia come gli stessi possano essere schematicamente ricondotti a due sostanziali e rilevanti questioni.

4.2.a Ed invero, da un lato, il ricorrente si duole del fatto che la legislazione italiana, subordinando, in base all’art. 88 TULPS, il rilascio della licenza di pubblica sicurezza all’esistenza, in capo al richiedente o ad un soggetto che gli abbia conferito mandato, della pertinente concessione per la gestione delle scommesse (concessione il cui rilascio è contingentato, e avviene all’esito di una procedura di evidenza pubblica), si porrebbe in contrasto con la disciplina comunitaria contenuta nel trattato di funzionamento dell’Unione europea in materia di libertà di stabilimento e di libera circolazione dei servizi, nel quadro risultante dall’interpretazione delle pronunce della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (in particolare, sentenza Placanica del 6 marzo 2007, C 338/04, e sentenza Costa-Cifone del 16 febbraio 2012, cause riunite C 72/10 e C 77/10).

4.2.b Dall’altro, sotto un distinto ma concorrente profilo, lamenta il carattere altamente discriminatorio della normativa interna che disciplina le procedure di evidenza pubblica relative al rilascio delle concessioni in materia, atteso che, secondo la prospettazione attorea, il Bando 2012 renderebbe praticamente impossibile l’accesso al mercato interno a nuovi operatori economici. Ed invero, imponendo ingenti investimenti che, in tesi, giammai potrebbero essere adeguatamente ammortizzati a causa della breve durata (di soli tre anni) delle concessioni, decisamente inferiore a quelle rilasciate in precedenza (di 12 e 9 anni), il sistema determinerebbe di fatto il consolidamento di posizioni di forza in favore degli operatori già presenti nel mercato che, titolari di diritti acquisiti nel 1999 e 2006, hanno potuto convenientemente ammortizzare gli investimenti e contare su un avviamento di ben 13 anni.

Ne deriverebbe, secondo le argomentazioni svolte in ricorso, la violazione delle norme del Trattato, per palese discriminazione nei confronti dei nuovi operatori entranti ed in particolare nei confronti di chi – titolare di licenza in altro stato membro – intendesse operare in Italia.

4.3 Entrambe le precisate serie di censure di carattere sostanziale sono infondate.

5. Principiando dall’esame delle questioni sub 4.2.a, gioverà preliminarmente rammentare che il sistema nazionale, anche a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 2 comma 2-ter del d.l. n. 40/2010 (inserito dalla legge di conversione 22 maggio 2010 n. 73), configura un sistema autorizzatorio “a doppio binario”, in cui chi intenda svolgere l’attività di giochi e scommesse è tenuto a munirsi sia della concessione da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato che dell’autorizzazione di pubblica sicurezza di cui all’art. 88 TULPS.

5.1 Tale sistema ha oramai positivamente superato il vaglio della giurisprudenza comunitaria e nazionale (cfr. in termini T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V. 2 gennaio 2015, nn. 5 e 6; Consiglio di Stato, sez. III, 10/08/2018 n. 04905; Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), 12/07/2019 n. 00687).

5.1.a Da un lato, infatti, intervenendo a delineare il perimetro interpretativo degli artt. 43 e 49 del Trattato dell’Unione europea, la Corte di Giustizia aveva avuto modo di precisare che:

– gli artt. 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che, allo stato attuale del diritto dell’Unione, la circostanza che un operatore disponga, nello Stato membro in cui è stabilito, di un’autorizzazione che gli consente di offrire giochi d’azzardo non osta a che un altro Stato membro subordini, nel rispetto dei requisiti posti dal diritto dell’Unione, la possibilità per tale operatore di offrire siffatti servizi a consumatori che si trovino nel suo territorio al possesso di un’autorizzazione rilasciata dalle sue autorità, poiché non vi è ancora un obbligo di mutuo riconoscimento delle autorizzazioni rilasciate dai vari Stati membri (sentenza Markus Stoβ, 8 settembre 2010);

– le normative nazionali come quelle che vietano agli organizzatori di lotterie di altri Stati membri di promuoverle sul territorio dello Stato, o che proibiscono agli operatori di altri Paesi comunitari di mettere in circolazione apparecchi automatici per giochi d’azzardo o, ancora, che riservano a taluni enti il diritto di esercitare scommesse sugli avvenimenti sportivi possono essere giustificate, qualora non comportino alcuna discriminazione in base alla nazionalità, da esigenze imperative di interesse generale, tra cui rientrano gli obiettivi di tutela dei consumatori, di prevenzione delle frodi, di limitazione all’incitamento dei cittadini ad una spesa eccessiva legata al gioco, nonché di prevenzione di turbative dell’ordine sociale in generale, essendo rimesso, in questi casi, al giudice nazionale la verifica della reale rispondenza delle discipline in questione, alla luce delle loro concrete modalità di applicazione, a tali obiettivi e della loro proporzionalità (cfr. sentenza Laara del 21 settembre 1999; sentenza Zenatti del 21 ottobre 1999; sentenza Gambelli del 6 novembre 2003);

– nessun contrasto sussiste con il Trattato rispetto a una normativa nazionale, come quella italiana, che imponga alle società interessate a esercitare attività collegate ai giochi d’azzardo l’obbligo di ottenere un’autorizzazione di polizia, in aggiunta a una concessione rilasciata dallo Stato per l’esercizio di simili attività, e che limiti il rilascio di una siffatta autorizzazione ai titolari di una simile concessione, posto che “L’obiettivo attinente alla lotta contro la criminalità collegata ai giochi d’azzardo è idoneo a giustificare le restrizioni alle libertà fondamentali derivanti dalla previsione, a opera della normativa nazionale (art. 88 del t.u.l.p.s.), della concessione e dell’autorizzazione di polizia, purché tali restrizioni soddisfino il principio di proporzionalità e nella misura in cui i mezzi impiegati siano coerenti e sistematici” (cfr. Corte di Giustizia dell’Unione europea, sez. III, con sentenza 12 settembre 2013, n. 660/11).

Va inoltre soggiunto che, anche nelle sentenze più volte richiamate dalla difesa ricorrente (sentenza Costa-Cifone del 16 febbraio 2012; sentenza Placanica del 6 marzo 2007), la Corte di Giustizia aveva avuto modo di precisare che il sistema italiano delle concessioni per la raccolta delle scommesse non è incompatibile ex se con i principi del diritto comunitario, posto che restrizioni alle libertà garantite dagli artt. 43 CE e 49 CE «possono tuttavia essere ammesse in quanto rientranti tra le misure in deroga espressamente previste dagli articoli 45 CE e 46 CE, o possono essere giustificate da motivi imperativi di interesse generale, a condizione che esse rispettino i requisiti di proporzionalità risultanti dalla giurisprudenza della Corte».

5.1.b Dall’altro, sulla scorta della citata giurisprudenza comunitaria, anche il Consiglio di Stato ha recentemente confermato che è compatibile con il diritto comunitario il c.d. sistema concessorio -autorizzatorio del “doppio binario”, che richiede, per l’esercizio di attività di raccolta di scommesse, sia il rilascio di una concessione da parte del Ministero dell’economia e delle finanze, sia l’autorizzazione di pubblica sicurezza di cui all’art. 88 del Testo unico di pubblica sicurezza (Consiglio di Stato, parere n. 137/2020; sentenze sez. III, 10 agosto 2018, n. 4905; id., 20 aprile 2015, n. 1992; id., 27 novembre 2013, n° 5636 e 5637).

In particolare, il Consiglio di Stato ha affermato la inammissibilità del rilascio della licenza di polizia nei confronti dei Centri di Trasmissione Dati, ritenendo in conclusione che «la qualità del concessionario costituisce presupposto imprescindibile ai fini del rilascio della licenza di polizia; i titolari di C.T.D. non hanno nessun titolo sostanziale a chiedere l’autorizzazione ex art. 88 del TU.L.P.S., né interesse a ricorrere contro il diniego del Questore, non potendo in ogni caso svolgere l’attività per cui è stata chiesta l’autorizzazione senza la qualificata presenza nel nostro ordinamento del soggetto nel cui interesse si agisce, ossia del legale concessionario; […] la provenienza della domanda di licenza da un CTD sostanzialmente privo del carattere legittimante determina incertezze presso gli stessi scommettitori; tale incertezza costituisce di per sé un valido e sufficiente motivo di ordine pubblico per denegare l’autorizzazione, in quanto si pone in contrasto con le esigenze di tutela del consumatore, anch’esse protette dal diritto comunitario».

Né è ravvisabile la dedotta violazione della libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 della Cost., atteso che la copertura costituzionale non richiede che ogni attività economica possa essere intrapresa prescindendo dal possesso dei titoli concessori richiesti dall’ordinamento giuridico, soprattutto se, come nel caso di specie, il possesso dei predetti titoli presuppone l’esercizio di poteri di controllo da parte della amministrazione statale per finalità di tutela dell’ordine pubblico.

Da ultimo, anche la Suprema Corte di Cassazione ha reputato le disposizioni di cui all’art. 88 del t.u.l.p.s. “non … in contrasto con i principi comunitari della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi all’interno dell’Unione Europea, atteso che la normativa nazionale persegue razionalmente finalità di controllo per motivi di ordine pubblico idonee a giustificare le restrizioni nazionali ai citati principi comunitari” (cfr. Cassazione penale, sez. III, 12 gennaio 2012, n. 7695).

5.2 Ciò posto, dunque, la licenza di cui all’art. 88 del t.u.l.p.s., anche alla luce dei sopra richiamati principi eurounitari, non può essere rilasciata a chi non sia in possesso della concessione ministeriale e, sotto tale profilo, l’attività demandata al Questore è vincolata, non essendo ammessa alcuna discrezionalità dell’Amministrazione, che in assenza della concessione, è tenuta ad emettere un provvedimento di rigetto per insussistenza di uno dei presupposti di legge (cfr. ex multis, T.a.r. Piemonte, sez. II, 18 agosto 2014 n. 1399; T.a.r. Emilia Romagna, Parma, 16 aprile 2014 n. 97).

Sotto l’esposto profilo, pertanto, le censure di parte ricorrente sono prive di fondamento e vanno respinte.

6. Risultano, invece, del tutto estranee al presente giudizio – che, giova ribadirlo, riguarda esclusivamente la contestazione del diniego di rilascio di una autorizzazione ex art. 88 TULPS – tutte le questioni (e le censure) sollevate dal ricorrente di cui al precedente paragrafo sub 4.2.b, che concernono “a monte” le gare per l’ottenimento della concessione o il loro rifiuto (gare che, peraltro, sono indette da un’amministrazione statale diversa da quella dell’Interno, unica evocata nel presente giudizio), sotto i profili più sopra ricordati e sostanzialmente riconducibili alle posizioni di privilegio impropriamente riservate ai concessionari storici, questioni che avevano dato luogo alla giurisprudenza comunitaria (in particolare C.G.U.E. 16 febbraio 2012, n. 72/10 Costa e Cifone) citata a sostegno del ricorso (cfr. da ultimo Tar Lombardia, Brescia, 12 maggio 2020, n. 354)

Anche tal ordine di censure, pertanto, non può trovare accoglimento.

7. In definitiva, in considerazione di tutto quanto sopra esposto, il ricorso è infondato e va respinto.

8. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sede di Napoli, (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente alla refusione delle spese di lite nei confronti del Ministero resistente, liquidate in complessivi euro. 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre oneri accessori, se dovuti, come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.