Il Tar Sicilia ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato da un’agenzia ippica contro Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, Ministero dell’Economia e delle Finanze, Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, Ministero per i Beni e le Attività Culturali in cui si chiedeva l’annullamento, con il ricorso principale: del decreto interdirigenziale del 6 giugno 2002, recante “norme disciplinanti la ridefinizione delle condizioni economiche delle concessioni per il servizio di raccolta delle scommesse, in attuazione dell’art. 8 d.l. 28 dicembre 2001, n. 452, convertito con l. 27 febbraio 2002, n. 16” e di ogni altro atto presupposto o connesso o consequenziale, ivi compresi, ove di contenuto provvedimentale, gli allegati al decreto; con i motivi aggiunti: del decreto interdirigenziale del 2 agosto 2002, di modifica del precedente.

1. – Oggetto dell’odierno giudizio è il decreto interdirigenziale del 6 giugno 2002, per come integrato con decreto interdirigenziale del 2 agosto 2002, con il quale il Direttore Generale dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, il Capo Dipartimento della Qualità dei Prodotti Agroalimentari e dei Servizi del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, il Segretario Generale del Ministero per i Beni e le Attività Culturali, il Segretario Generale del Comitato Olimpico Nazionale hanno disciplinato la ridefinizione delle condizioni economiche delle concessioni per il servizio di raccolta delle scommesse ippiche e sportive, in attuazione dell’art. 8 del d.l. 28 dicembre 2001, n. 452, convertito con l. 27 febbraio 2002, n. 16.

2. – L’Agenzia Ippica ha impugnato tali atti con ricorso integrato da motivi aggiunti, chiedendone l’annullamento.

Ha dedotto che nel 1999, all’esito delle gare appositamente bandite, era risultata aggiudicataria delle concessioni per l’esercizio delle scommesse ippiche (…) a Messina, nonché delle concessioni per la raccolta delle scommesse sportive (…) a Messina e a Palmi.

Ha illustrato che, a seguito della crisi del settore delle scommesse ippiche e sportive, a causa della quale molti concessionari non erano riusciti a corrispondere le somme dovute in forza delle convenzioni stipulate, è stato emanato il d.l. 28 dicembre 2001, n. 452, convertito con l. 27 febbraio 2002, n. 16, il cui art. 8 prevedeva l’adozione di un decreto interdirigenziale con cui sarebbero stati stabiliti criteri oggettivi per la ridefinizione delle condizioni economiche, previste dalle convenzioni accessive alle concessioni per il servizio di raccolta delle scommesse ippiche e sportive.

Tale decreto interdirigenziale è stato adottato il 6 giugno 2002 ed ha previsto, a decorrere dall’anno 2003, un nuovo criterio di determinazione del minimo garantito sulla base dell’effettiva raccolta per l’anno precedente e la possibilità di una rateazione degli importi dovuti a titolo di minimo garantito relativamente agli anni 2000 e 2001, nonché la possibilità di recesso da parte dei concessionari.

3. – Il ricorrente ne deduce l’illegittimità per numerosi profili.

Hanno resistito in giudizio il Ministero dell’Economia e delle Finanze, il Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, il Ministero dei Beni Culturali e Ambientali e il C.O.N.I..

4. – Nel corso del giudizio, i Ministeri intimati hanno proposto, con atti notificati e depositati il 4 settembre 2002 e il 18 dicembre 2002, ricorso per regolamento di competenza ai sensi dell’art. 31 l. 6 dicembre 1971, n. 1034.

Sull’ammissibilità del regolamento non vi è stata mai pronunzia.

Al contrario, è stata parzialmente sospesa, con ordinanza del 16 gennaio 2013, n. 67, l’efficacia dei provvedimenti impugnati.

5. – Il ricorso è stato trattato nel merito e spedito in decisione in data 22 giugno 2020, ai sensi dell’art. 84, comma 5 d.l. 17 marzo 2020, n. 18, conv. con mod. con l. 24 aprile 2020, n. 27.

6. – In rito, va considerato, come già anticipato, che i Ministeri intimati hanno notificato e depositato ricorso per regolamento di competenza.

Tale questione processuale rimane regolata dalla disciplina previgente (TAR Sicilia – Catania, Sez. I, 2 novembre 2010, n. 4313), e dunque la questione di competenza non è rilevabile d’ufficio.

Ciò premesso, ritiene il Collegio che debba essere valorizzato il fatto che per quasi diciotto anni le amministrazioni Statali non abbiano coltivato l’eccezione. Anche allorché questo Tribunale decise l’istanza cautelare, sospendendo in parte i provvedimenti impugnati, non fu presentata impugnazione con cui venisse fatto valere il profilo della competenza, evidentemente ritenuta sussistente dal Tribunale.

Ebbene, tale condotta processuale depone inequivocabilmente per una rinuncia, ancorché tacita, all’eccezione pur ritualmente formulata, su cui non occorre pertanto pronunciare.

7. – Va ancora premesso che, a differenza da quanto sostenuto dal C.O.N.I. nella sua memoria conclusionale, non vi sono motivi per ritenere cessato l’interesse della società ricorrente alla decisione del ricorso: essa ha invero aderito alle condizioni del contestato decreto interdirigenziale, ma con riserva; inoltre, sebbene essa sia stata dichiarata decaduta dalla concessione proprio per l’inadempimento dell’obbligo di versare il minimo garantito, e benché il provvedimento di decadenza abbia resistito al vaglio giurisdizionale (cfr. TAR Sicilia – Catania, Sez. IV, 19 gennaio 2015, n. 160, passata in cosa giudicata), l’odierna decisione ha evidenti ricadute sulla misura del debito dell’agenzia ricorrente, donde l’attualità dell’interesse alla decisione.

8. – Con il primo, articolato motivo di ricorso si assume che il decreto interministeriale del 6 giugno 2002 non sia conforme all’art. 8 d.l. n. 452 del 2001.

8.1. – In primo luogo, esso non avrebbe portato alla ridefinizione complessiva, in via amministrativa, delle condizioni economiche previste dalle concessioni accessive alle concessioni, non avendo né ridefinito il sistema delle quote di prelievo, né la misura dell’aggio dovuto; esso, invece, si è limitato a rideterminare il minimo garantito dal concessionario all’amministrazione per gli anni successivi al 2001.

Per tale ragione, il provvedimento risulterebbe viziato da eccesso di potere, in quanto non avrebbe perseguito il fine legislativo di salvaguardare le attività imprenditoriali dei concessionari, gravemente colpite dalla crisi.

Peraltro, il meccanismo prescelto in sede interdirigenziale, e cioè la rideterminazione del minimo garantito in ragione della media del prelievo maturato in ambito provinciale, non necessariamente comporta l’effettiva riduzione della misura del minimo garantito, perché ben potrebbe darsi che la media provinciale del prelievo maturato sia maggiore del prelievo garantito pattuito.

Analogo effetto distorsivo comporterebbe la previsione per cui il minimo garantito è annualmente aumentato in base all’aumento percentuale del volume di gioco raccolto in ogni provincia, atteso che non necessariamente ogni concessionario avrà un aumento del volume di gioco in linea con l’aumento su base provinciale.

Sotto questo profilo, la censura è infondata.

Il più volte citato art. 8 stabilisce che «con decreto interdirigenziale (…) sono stabiliti criteri oggettivi e determinati per la ridefinizione in via amministrativa, fatto salvo il diritto di recesso del concessionario, delle condizioni economiche, e delle relative garanzie, previste dalle convenzioni accessive alle concessioni per il servizio di raccolta delle scommesse ippiche e sportive, nel rispetto, in particolare, del principio della riduzione equitativa della misura vigente del corrispettivo minimo garantito nonchè della previsione di un incremento di tale misura ridefinita, fino a scadenza della concessione, direttamente proporzionato all’effettiva variazione dei volumi di raccolta delle scommesse».

Il contenuto del decreto impugnato risulta conforme alla previsione legislativa.

Esso, infatti, detta criteri per la ridefinizione delle condizioni economiche e, nel fare ciò, rispetta i principi, specificati dal testo legislativo, della riduzione equitativa del corrispettivo minimo garantito. La concreta determinazione della misura della riduzione era lasciata dalla legge al decreto, attribuendo quindi alle amministrazione un margine di discrezionalità di cui è stato fatto un buon governo. Infatti, la misura della riduzione è stata ancorata a un elemento oggettivo, e cioè la media del prelievo maturato in ambito provinciale, che non risente delle particolari vicende del singolo concessionario, ma garantisce l’aderenza dei risultati alla realtà locale.

Del tutto corretto, poi, che anche l’aumento annuale del minimo garantito risulti ancorato alla medesima dimensione provinciale.

8.2. – Sotto altro profilo, il decreto interdirigenziale avrebbe illegittimamente omesso di operare la riduzione del minimo garantito anche per gli anni 2000 e 2001, così come ha fatto per gli anni dal 2002 a seguire. Sarebbe stata violata, così facendo, la ratio della legge.

In realtà, la giurisprudenza (TAR Sicilia – Catania, Sez. II, 21 maggio 2006, n. 623; TAR Lombardia, Milano, III, 22 gennaio 2008, n. 89; TAR Lazio – Roma, Sez. II-quater, 22 gennaio 2010, n. 757) ha già chiarito che l’art. 8 d.l. n. 452 del 2001 non prevede alcuna forma di ridefinizione del minimo garantito per il passato, ma solo incide sulle “forme di adempimento” del debito già maturato. Nessun espresso riferimento è contenuto alla riduzione del debito dei concessionari relativo agli anni pregressi; la ridefinizione delle condizioni economiche non può quindi che operare per l’avvenire, in mancanza di una espressa dichiarazione di efficacia retroattiva del provvedimento e di espresso riferimento al debito degli anni 2000-2001.

Pertanto, legittimamente il decreto interministeriale impugnato non è intervenuto sulla rideterminazione equitativa dei minimi garantiti per l’anno 2000 e 2001 e, invece, coerentemente, allo scopo di agevolare il pagamento dei debiti pregressi, ne ha previsto la rateizzazione fino al 30 settembre 2005, previa prestazione di idonea garanzia.

8.3. – Il decreto interdirigenziale, e questo è il terzo profilo di censura, avrebbe realizzato, in difetto di una specifica previsione legislativa, una nuova disciplina del rapporto concessorio, disponendo in materia di rinnovo delle concessioni, recesso, adesione alle modifiche introdotte.

Irragionevole, peraltro, sarebbe la disciplina sul recesso e sui termini fissati per l’adempimento.

Sul punto, va per un verso richiamata la giurisprudenza per cui tali previsioni integrano strumenti per garantire l’adempimento del debito, seppure entro nuovi termini di pagamento, proprio in considerazione delle difficoltà in cui si sono venuti a trovare i concessionari per effetto della crisi del settore, e dunque sono conformi alla normativa (TAR Sicilia – Catania, Sez. II, 21 maggio 2006, n. 623).

Per altro versante, si rileva che la ricorrente non ha inteso avvalersi del diritto di recesso, sicché sono inammissibili per difetto di interesse le critiche mosse alla disciplina di tale facoltà; e che l’art. 8 d.l. 24 giugno 2003, n. 147, conv. con mod. con l. 1 agosto 2003, n. 200, e l’art. 4 l. 24 dicembre 2003, n. 350, hanno modificato i termini per l’adesione alle nuove condizioni e per l’adempimento, sicché anche per questo profilo il ricorso difetta di interesse.

9. – Con il secondo motivo di ricorso si lamenta la violazione dell’art. 7 l. 7 agosto 1990, n. 241, per mancato coinvolgimento nel procedimento dei concessionari delle scommesse.

Il motivo è infondato sol che si consideri che il decreto impugnato ha natura di atto amministrativo generale, per il quale è esclusa la partecipazione endoprocedimentale (art. 13 l. n. 241 del 1990).

10. – Con il terzo e il quarto motivo di ricorso si deduce il vizio dell’incompetenza, il quale deriverebbe sia dal fatto che, nel corso del procedimento che ha condotto all’emanazione del decreto interministeriale, vi è stato l’intervento del Ministero dei Beni Culturali e dell’U.N.I.R.E., che sarebbero privi di attribuzioni in materia; sia dal fatto che la modifica delle condizioni delle originarie concessioni sarebbe dovuta avvenire con le modalità previste dal d.P.R.8 aprile 1998, n. 169 e dal d.P.R. 2 giugno 1998, n. 174.

In realtà, i provvedimenti impugnati sono stati emanati dai dirigenti di tutte le amministrazioni preposte in materie di scommesse ippiche e sportive.

Per quanto concerne, poi, il contestato intervento dell’U.N.I.R.E., a ben vedere si è trattato di una mera adesione al contenuto del decreto interdirigenziale del 6 giugno 2002, priva di alcun effetto vincolante in ordine all’adozione del decreto, proveniente tra l’altro da un Ente dotato di una qualificata e specifica esperienza nel settore delle scommesse ippiche in virtù delle attribuzioni ad esso devolute (cfr. TAR Lombardia, Milano, III, 22 gennaio 2008, n. 89).

Del tutto legittima si rivela, altresì, la partecipazione al procedimento del Ministero dei Beni Culturali, attesa la stretta connessione esistente tra le scommesse ippiche e le manifestazioni sportive che rientrano nelle materie devolute alla competenza di quel dicastero. Non senza osservare, altresì, che il Ministero dei Beni culturali esercita la vigilanza sul C.O.N.I. e nulla vieta che l’esercizio della vigilanza sia concomitante con l’esercizio dell’attività amministrativa da parte dell’ente vigilato (cfr. TAR Lombardia, Milano, III, 22 gennaio 2008, n. 89).

11. – I motivi aggiunti sono rivolti avverso le previsioni del decreto interdirigenziale del 2 agosto 2002, che, in primo luogo, non avrebbero superato le criticità lamentate, in sede giurisdizionale, non solo dall’odierna ricorrente, ma anche da altre agenzie ippiche; e che, in secondo luogo, si porrebbe in contrasto con i provvedimenti cautelari a suo tempo adottati.

Nella sua prima parte, la censura risulta superata dalle considerazioni svolte ai §§ 7.-9. in ordine alla legittimità della regolamentazione approvata con decreto interdirigenziale.

Nella sua seconda parte, il motivo risulta superato dal venir meno, con la pubblicazione della presente sentenza, degli effetti della misura cautelare disposta.

12. – In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti debbono essere rigettati.

La complessità della vicenda giustifica l’integrale compensazione di spese e competenze di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa”.