Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro il Comune di Salemi (TP), in cui si chiedeva l’annullamento della disposizione n.-OMISSIS-, notificata il 28.02.2020, avente ad oggetto la “Chiusura del locale sito -OMISSIS- per inottemperanza alle norme sulla segnalazione certificata inizio attività internet point ed altre attività similari ed al T.U. delle leggi di pubblica sicurezza di cui al R.D. 773/1931 artt. 86 e 110 ed altri”, emessa dal Capo Settore dell’Ufficio Tecnico, Settore VI Urbanistica – Servizio Sviluppo Economico Attività Produttive e SUAP;

Nella sentenza si legge: “Con ricorso notificato il 28/04/2020 e depositato il 28/05/2020, l’associazione ricorrente espone che:

– in data 01.03.2018, il Sig. -OMISSIS- costituiva l’associazione “-OMISSIS-”, con sede in Salemi;

– detta associazione fornisce ai soci ricariche per conto di una società di scommesse sportive on-line – c.d. “-OMISSIS-” – assegnataria di una concessione GAD – gioco a distanza – n. 15247, rilasciata, ai sensi dell’art. 24 L. 88/2009;

– tale attività di Punto Vendita Ricarica (P.V.R.) non consisterebbe nella raccolta scommesse c.d. “terrestri” in “reti fisiche” (ossia direttamente sul territorio con attività di intermediazione), bensì sarebbe prodromica al c.d. “Gioco a Distanza” da parte degli associati nel portale scommesse dedicato;

– in data -OMISSIS-, l’Agenzia delle Dogane e Monopoli–dei Monopoli per la Sicilia, di concerto con il Comando della Stazione dei Carabinieri di Salemi, con verbale del -OMISSIS-, sull’assunto che la ricorrente oltre l’attività di P.V.R. esercitasse anche l’attività di intermediazione, contestavano irregolarità e la violazione delle normative di riferimento, applicando ingenti sanzioni pecuniarie;

– prima dell’apertura del locale ove svolgeva solo l’attività di P.V.R., la ricorrente presentava una S.C.I.A. al SUAP di Salemi di inizio attività di Bar, ristoranti ed altri esercizi di somministrazione di alimenti e bevande, nella vecchia sede di -OMISSIS-.;

– tale pratica non sarebbe mai stata definita in quanto, prima del rilascio dei titoli autorizzativi definitivi, cessava e la ricorrente si trasferiva nella sede di via (…), per svolgere il solo servizio ricarica;

– con provvedimento n.-OMISSIS-, il Comune di Salemi disponeva la “Chiusura del locale sito -OMISSIS- per inottemperanza alle norme sulla segnalazione certificata inizio attività internet point ed altre attività similari ed al T.U. delle leggi di pubblica sicurezza di cui al R.D. 773/1931 artt. 86 e 110 ed altri”.

Del suddetto provvedimento la ricorrente ha chiesto l’annullamento, previa sospensiva, articolando le seguenti censure:

1) “Violazione di legge sulla normativa delle scommesse sportive fisiche e a distanza, sull’attività di P.V.R. svolta dall’associazione “-OMISSIS-”, sulla non necessarietà della presentazione di S.C.I.A. per l’esercizio dell’attività medesima; Eccesso di potere per falsa rappresentazione della realtà; Eccesso di potere per falsa interpretazione di legge ed erronea applicazione degli artt. 86, 110 ed altri del RD. 773/1931. Violazione e falsa applicazione degli artt. 86 e 110 ed altri del R.D. 773/1931; Travisamento del fatto. Illogicità e contraddittorietà degli atti”.

Secondo la ricorrente il procedimento sanzionatorio, concretizzatosi nel verbale del -OMISSIS- e prodromico al provvedimento impugnato, si fonderebbe su un palese travisamento dei fatti, avendo gli organi accertatori ritenuto che, nei locali di -OMISSIS- la ricorrente svolgesse attività di trasmissione di dati su proposte di gioco (ricevitoria) e, come tale, fosse sottoposta all’obbligo di cui all’art. 88 T.U.L.P.S., nonché all’obbligo di cui all’art. 1, comma 644, lett. E), L. 190/2014. Il provvedimento comunale sarebbe illegittimo proprio per il fatto della non necessaria presentazione di S.C.I.A. per una attività di P.V.R. – ossia di raccolta scommesse attraverso “modalità a distanza” (per la quale basterebbe soltanto un contratto con il concessionario, una copia del documento di riconoscimento e del c.f., l’attribuzione della p. iva e l’autocertificazione del casellario giudiziale).

Per resistere al ricorso si è costituito il Comune di Salemi che, con memoria di forma, ha chiesto che il ricorso sia rigettato.

Con ordinanza del 25/06/2020 -OMISSIS- la domanda cautelare della ricorrente è stata rigettata.

Alla pubblica udienza fissata per la sua discussione il ricorso è stato trattenuto in decisione.

Viene in decisione il ricorso promosso dall’associazione “-OMISSIS-” avverso la disposizione n.-OMISSIS-, avente ad oggetto la “Chiusura del locale sito -OMISSIS- per inottemperanza alle norme sulla segnalazione certificata inizio attività internet point ed altre attività similari ed al T.U. delle leggi di pubblica sicurezza di cui al R.D. 773/1931 artt. 86 e 110 ed altri”, emessa dal Capo Settore dell’Ufficio Tecnico, Settore VI Urbanistica – Servizio Sviluppo Economico Attività Produttive e SUAP del Comune di Salemi.

Ritiene il Collegio di confermare la delibazione assunta in fase cautelare, in quanto il ricorso non è fondato.

Giova premettere che il sistema dei giochi e delle scommesse nell’ordinamento italiano si fonda, tradizionalmente, su una riserva statale che si concretizza in un monopolio legale o di diritto in favore dello Stato, nonché in un regime autoritativo di tipo concessorio, che ha come base normativa il R.D. n. 773/1931 (T.U.L.P.S.).

L’art. 88 del T.U.L.P.S. (come modificato dai commi 2-ter e 2-quater della legge 22 maggio 2010, n. 73, di conversione del decreto-legge 25 marzo 2010, n. 40), dispone l’obbligo di licenza per l’esercizio delle scommesse, rilasciata da parte dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, oggi dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di Stato (“La licenza per l’esercizio delle scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione”).

L’art. 88 del TULPS detta la disciplina dell’accettazione delle scommesse e deve trovare applicazione in tutte le ipotesi di intermediazione e trasmissione di dati inerenti le proposte negoziali tramite la rete telematica.

L’art. 2, comma 2 ter, del D.L. 25 marzo 2010, n. 40, convertito con legge 22 maggio 2010, n. 73, ha chiarito che il citato art. 88 “si interpreta nel senso che la licenza ivi prevista, ove rilasciata per esercizi commerciali nei quali si svolge l’esercizio e la raccolta di giochi pubblici con vincita in denaro, è da intendersi efficace solo a seguito del rilascio ai titolari dei medesimi esercizi di apposita concessione per l’esercizio e la raccolta di tali giochi da parte del Ministero dell’economia e delle finanze – Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato”.

Si è dunque in presenza di un’attività che può essere assunta, quanto all’esercizio, dallo Stato, oppure può essere conferita, dallo Stato ai privati, i quali non hanno libertà di iniziativa economica privata, potendo svolgere tale attività esclusivamente previo rilascio di apposito titolo abilitativo, la concessione essendosi dimostrato il titolo abilitativo più idoneo a contemperare le esigenze di apertura del mercato e quelle di tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico.

La giurisprudenza ha chiarito che la legislazione ha chiaramente configurato un sistema “a doppio binario” in quanto obbliga chi intenda svolgere l’attività a munirsi sia della concessione da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze – Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, che dell’autorizzazione di pubblica sicurezza di cui all’art. 88 TULPS (cfr. T.AR. Emilia Romagna, Parma, sez. I, 02/07/2021, n. 194).

Tale sistema ha positivamente superato il vaglio della giurisprudenza comunitaria e nazionale. Da un lato, infatti, la Corte di Giustizia dell’Unione europea, sez. III, con sentenza 12 settembre 2013, n.-OMISSIS-, ha affermato che “gli articoli 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che imponga alle società interessate a esercitare attività collegate ai giochi d’azzardo l’obbligo di ottenere un’autorizzazione di polizia, in aggiunta a una concessione rilasciata dallo Stato al fine di esercitare simili attività, e che limiti il rilascio di una siffatta autorizzazione segnatamente ai richiedenti che già sono in possesso di una simile concessione”. Dall’altro, sulla scorta della citata giurisprudenza comunitaria, anche il Consiglio di Stato ha confermato che è compatibile con il diritto comunitario il c.d. sistema concessorio -autorizzatorio del “doppio binario”, che richiede, per l’esercizio di attività di raccolta di scommesse, sia il rilascio di una concessione da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze, sia l’autorizzazione di pubblica sicurezza di cui all’art. 88 del Testo unico di pubblica sicurezza (Consiglio di Stato, III, 10.8.2018, n. 4905; id., 20.4.2015, n. 1992; id., 27.11.2013, n. 5672)” (TAR Liguria, sez. II, sentenza n. 969/2018).

Il sistema vigente si fonda, quindi, sulla necessità di conseguire, anche per l’attività di raccolta dati delle scommesse per conto di un operatore estero, sia la concessione da parte del Ministero dell’Economia e delle Finanze sia l’autorizzazione di pubblica sicurezza di cui all’art. 88 del TULPS.

Peraltro con la sopra citata decisione 12 settembre 2013, n.660, la CGUE, Sez. III, ha affrontato la questione relativa all’interpretazione degli artt. 43 e 49 del Trattato CE e 49 CE valutando se dovessero “essere interpretati nel senso che ostano a una normativa nazionale che imponga alle società interessate a esercitare attività collegate ai giochi d’azzardo l’obbligo di ottenere un’autorizzazione di polizia, in aggiunta a una concessione rilasciata dallo Stato al fine di esercitare simili attività, e che limiti il rilascio di una siffatta autorizzazione segnatamente ai richiedenti che già sono in possesso di una simile concessione”, pervenendo alla conclusione che:

– “secondo la giurisprudenza della Corte, un sistema di concessioni può costituire un meccanismo efficace che consente di controllare coloro che operano nel settore dei giochi di azzardo allo scopo di prevenire l’esercizio di queste attività per fini criminali o fraudolenti (v. sentenza Placanica e a., cit., punto 57)” (punto 24);

– “il fatto che un operatore debba disporre sia di una concessione sia di un’autorizzazione di polizia per poter accedere al mercato di cui trattasi non è, in sé, sproporzionata rispetto all’obiettivo perseguito dal legislatore nazionale, ossia quello della lotta alla criminalità collegata ai giochi d’azzardo” (punto 27);

– “gli articoli 43 CE e 49 CE devono essere interpretati nel senso che non ostano a una normativa nazionale che imponga alle società interessate a esercitare attività collegate ai giochi d’azzardo l’obbligo di ottenere un’autorizzazione di polizia, in aggiunta a una concessione rilasciata dallo Stato al fine di esercitare simili attività, e che limiti il rilascio di una siffatta autorizzazione segnatamente ai richiedenti che già sono in possesso di una simile concessione” (punto 29).

I suesposti principi sono stati ribaditi nel parere del Consiglio di Stato n. 137/2020, che ha precisato che in assenza della concessione per rete fisica non può essere rilasciata un’autorizzazione per lo svolgimento di attività di intermediazione, essendo questa vietata (cfr. altresì T.AR. Emilia Romagna, Parma, sez. I, 02/07/2021, n. 194).

Il Consiglio di Stato ha evidenziato come l’uso di intermediari con la formula del centro di trasmissione dati (CTD) non possa consentire lo svolgimento di attività di gestione, potendo in tal modo sottrarsi il concessionario al sistema di controlli vigente nel nostro ordinamento (Consiglio di stato, sez. III, 4905/2018). Sotto tale profilo è stato affermato che “il CTD non potrebbe in ogni caso svolgere l’attività per cui è stata chiesta l’autorizzazione, senza la qualificata presenza nel nostro ordinamento del soggetto nel cui interesse agisce. Infatti, il sistema concessorio-autorizzatorio, vigente nel nostro ordinamento, la cui legittimità è stata confermata anche dalle Corti europee, riguarda unicamente operatori economici che intendano organizzare e gestire nel territorio la parte del mercato nazionale delle scommesse dismessa dalle strutture pubbliche, e non lascia nessuno spazio per formule organizzatorie, che, separando le fasi della negoziazione, non consentano l’individuazione dell’effettivo radicamento giuridico del gestore reale nel mercato nazionale delle scommesse. Invece con il meccanismo predisposto (attraverso un CTD intermediario, come nella fattispecie), ove lo Stato italiano lo consentisse, il reale gestore del mercato potrebbe svolgere la sua attività all’estero senza sottoporsi a controlli e verifiche, agendo attraverso l’intermediatore, rispetto al quale nessuna responsabilità sarebbe ipotizzabile, ingenerando incertezze presso gli stessi scommettitori. Anzi, tale incertezza costituisce di per sé un valido e sufficiente motivo di ordine pubblico per denegare l’autorizzazione (Cons. Stato Sez. III, n. 5676/2013, TAR Lombardia 848/2019)” (Cons. Stato, parere n. 137/2020 cit.).

Nel caso di specie il provvedimento impugnato si fonda sul procedimento sanzionatorio avviato dall’Agenzia delle Dogane e dai Carabinieri di Salemi, concretizzatosi nel Verbale del -OMISSIS-.

Dal controllo è emerso che “… all’interno dell’esercizio, privo di insegne esterne, viene svolta l’attività di intermediazione per la raccolta di scommesse al banco, adottando un’organizzazione funzionale a tale scopo, per conto della -OMISSIS- e di gioco da intrattenimento attraverso n. 2 apparecchi elettromeccanici (biliardo e calcio balilla). Dall’organizzazione adottata, l’esercizio è in realtà strutturato come un punto di gioco (corner)”.

L’organo accertatore ha poi concluso che la ricorrente “ (…) eroga servizi non di solo supporto tecnico bensì intercede nella stipula del contratto di scommessa prestando assistenza fattiva nell’effettuazione della stessa, anche entrando nei conti di gioco dei clienti dei quali detiene nickname e password … escludendo in questo modo il necessario, rapporto diretto tra concessionario e scommettitore e favorendo l’accettazione o in qualsiasi modo la raccolta, anche per via telefonica o telematica, di giochi ovvero di scommesse di qualsiasi genere, anche attraverso l’adozione arredi strutture, targhe, affissioni ovvero dotazioni che pubblicizzano i giochi o le scommesse nonché la messa a disposizione al giocatore di stampati, pubblicazioni, di documentazione o materiali in genere che illustrino offerte di gioco ovvero che forniscano informazione a supporto del gioco e di prestare assistenza operativa al giocatore in qualsiasi forma e modalità per l’effettuazione dei giochi ovvero delle scommesse (…)”.

Gli elementi accertati hanno quindi fatto emergere lo svolgimento di un’attività non di mero supporto tecnico nei confronti del giocatore-scommettitore, titolare del contratto di gioco con il concessionario ma di un’attività che si dipana attraverso canali e modalità diverse e non consentite, ossia mettendo a disposizione dei giocatori, presso il locale in questione, apparecchiature informatiche dotate di collegamento telematico per l’accesso al sito della concessionaria, oppure svolgendo attività di intermediazione nella raccolta del gioco.

Tali elementi – i quali devono intendersi per accertati, peraltro con atti provenienti da pubblici ufficiali, facenti fede fino a querela di falso – denotano in maniera chiara l’esistenza di una struttura organizzativa finalizzata allo svolgimento di un’attività di vera e propria intermediazione nel gioco.

Ne consegue che il provvedimento impugnato, nel disporre l’immediata cessazione dell’attività, risulta adeguatamente e legittimamente fondato sulla mancanza del presupposto essenziale della titolarità di un titolo autorizzatorio a nome dell’associazione ricorrente.

In conclusione il ricorso in quanto infondato deve essere respinto.

Le spese del giudizio seguono l’ordinaria regola della soccombenza e sono regolate come da dispositivo”.