Il Consiglio di Stato con parere dell’8 luglio 2020 risponde alla richiesta di parere del Ministero dell’Interno sui Centri Trasmissione Dati che non hanno aderito alla sanartoria prevista all’art. 1, comma 643, della legge n. 190/2014 pur rispettando tutti i gli obblighi compresi quelli in materia di antiriclaggio e obbligo di comunicazione dei propri dati anagrafici e dell’esistenza dell’attività di raccolta di gioco al questore.

Per i giudici si può ritenere che non “debba necessariamente configurarsi, nel caso in esame, una sorta di atto tacito di autorizzazione (sul modello del silenzio-assenso), ben potendosi ritenere che la norma speciale in esame abbia introdotto un modello atipico, se si vuole “ibrido”, a metà strada tra quello della s.c.i.a. e quello dell’atto tacito formatosi per silentium, nel senso di ammettere una fattispecie a formazione progressiva (costituita dalla comunicazione del privato e dal successivo contegno dell’amministrazione che, verificato il possesso dei requisiti, tace) all’esito della quale si instaura, come detto sopra, un normale rapporto di controllo amministrativo tipico delle licenze di polizia”.

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Il Ministero chiede al Consiglio di Stato se gli obblighi in questione sono previsti solo per quei soggetti “che operavano nel settore dei giochi leciti alla data del 30 ottobre 2014, senza la concessione rilasciata da A.D.M., ovvero anche ai soggetti che a quella stessa data ancora non operavano, consentendo loro entro 7 giorni dall’avvio dell’attività la comunicazione di cui al comma 644;

b) se il sistema dei controlli che il Questore deve espletare, ai sensi del ripetuto art. 1, comma 644, della legge n. 190/2014, sia destinato a culminare nel rilascio di un’autorizzazione espressa di polizia, corrispondente a quella di cui all’art. 88 TULPS, ovvero si inserisca in un regime amministrativo del tipo di quello contemplato dall’art. 19 della legge n. 241/1990»”.

Riguardo al primo quesito il Consiglio di Stato fa presente che:

“occorre a tal proposito leggere in stretto raccordo tra loro i due commi, 643 e 644, dell’art. 1 della legge di stabilità per l’anno 2015, poiché essi introducono, nel loro insieme, una disciplina sostanzialmente unitaria volta a garantire, anche in applicazione della surricordata giurisprudenza, la possibilità per gli operatori del settore dei giochi d’azzardo stabiliti in altri paesi dell’Unione, non collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, di proseguire nell’attività svolta in Italia tramite esercizi o punti di raccolta, gestiti localmente da soggetti concessionari o comunque aderenti, tramite connessione, ai centri di trasmissione dati («CTD») collocati all’estero, regolarizzando la posizione sia fiscale che amministrativa di questi ultimi.

Il comma 643 identifica, coerentemente con tale finalità, la platea soggettiva dei suoi destinatari nei “soggetti attivi alla data del 30 ottobre 2014, che comunque offrono scommesse con vincite in denaro in Italia, per conto proprio ovvero di soggetti terzi, anche esteri, senza essere collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli”.

Questa delimitazione dell’ambito soggettivo di applicabilità della disciplina di regolarizzazione deve valere anche per il successivo comma 644, che non a caso esordisce avendo riguardo ai “soggetti di cui al comma 643 che non aderiscono al regime di regolarizzazione di cui al medesimo comma 643”, ovvero a coloro “che, pur avendo aderito a tale regime, ne sono decaduti”.

Tale delimitazione, riferita a una data passata, è intrinseca del resto alla logica stessa e alla funzione di “regolarizzazione” di situazioni pregresse propria dell’intervento normativo in esame, che perciò non può aprire nuove e ulteriori possibilità future di inizio ex novo delle attività oggetto di regolarizzazione, ma deve logicamente e necessariamente riferirsi per definizione a situazioni precedenti (da regolarizzare).

La ratio sottesa al complesso normativo costituito dai commi 643-644 – per quanto è consentito ricavare dalla formulazione dei testi, in questo caso particolarmente infelice e critica (in assenza, peraltro, di relazioni illustrative e lavori preparatori che possano gettare maggiore luce sulla “logica” sottostante a queste norme) – sembra essere quella di consentire ai soggetti “attivi alla data del 30 ottobre 2014” (di cui al comma 643), che non si trovassero, entro il termine originariamente previsto (31 gennaio 2015), nelle condizioni oggettive e soggettive di poter fruire della regolarizzazione per emersione del medesimo comma 643, di poter comunque proseguire (con gli obblighi e le limitazioni stabiliti dal comma 644) nell’attività di raccolta, fino al termine di celebrazione delle nuove gare per l’assegnazione delle concessioni. Se tale è, dunque, la ragion d’essere del comma 644, è evidente che esso non può estendersi oltre la platea dei soggetti che avrebbero potuto chiedere la regolarizzazione ai sensi del comma 643.

Trattandosi, inoltre, di norma derogatoria e temporanea, che si pone come eccezione rispetto al regime ordinario della materia, essa, in base ai noti principi, non può essere interpretata in senso estensivo e, tra le due opzioni ermeneutiche in astratto possibili, deve preferirsi quella più circoscritta e restrittiva.

4.4. Il testo della lettera e) del comma 644, nel quale si annidano le ambiguità che hanno suscitato i dubbi sollevati dall’Amministrazione, deve conseguentemente essere letto e interpretato in coerenza (e non in contraddizione) con la logica del complesso normativo in esame e dunque in coerenza con la lettera della prima parte del comma 643, che ne definisce il perimetro logico e teleologico.

In particolare, la previsione, nella lettera e) citata, secondo la quale il titolare dell’esercizio o del punto di raccolta deve effettuare le comunicazioni ivi prescritte “entro sette giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione e, successivamente, entro sette giorni dalla data di avvio dell’attività”, non può certo essere interpretata nel senso di autorizzare nuove aperture di esercizi o punti di raccolta da parte di soggetti che non avessero già esercitato come terminali di «CTD» attivi alla data del 30 ottobre 2014, ma solo nel più circoscritto senso di consentire la comunicazione anche a chi sia decaduto e a chi sia subentrato al soggetto originario, che già esercitava alla data del 30 ottobre 2014, ed abbia successivamente ceduto l’attività.

4.5. Depone nella indicata direzione anche il testo dell’art. 1, comma 926, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016), che ha spostato in avanti il termine per la presentazione delle domande di regolarizzazione e che ha accomunato in tale proroga il regime dei commi 643 e 644, stabilendo che “Ai soggetti indicati dall’articolo 1, comma 643, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, che non hanno aderito entro il 31 gennaio 2015 alla procedura di regolarizzazione di cui al medesimo comma, nonché a quelli attivi successivamente alla data del 30 ottobre 2014, che comunque offrono scommesse con vincite in denaro in Italia, per conto proprio ovvero di soggetti terzi, anche esteri, senza essere collegati al totalizzatore nazionale dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, fermo in ogni caso il fatto che, in tale caso, il giocatore è l’offerente e che il contratto di gioco è pertanto perfezionato in Italia e conseguentemente regolato secondo la legislazione nazionale, è consentito regolarizzare la propria posizione alle condizioni di cui ai commi 643, 644 e 645 del medesimo articolo 1 della legge n. 190 del 2014, ai quali, a tale fine, sono apportate le seguenti modificazioni . . . ”.

4.6. Occorre piuttosto interrogarsi – ma questo punto non è oggetto del presente quesito – su quale sia il significato da attribuire all’inciso “nonché a quelli attivi successivamente alla data del 30 ottobre 2014” contenuto nell’ora citato comma 926 della legge di stabilità per l’anno 2016, potendo invero esso in astratto significare la riapertura non solo del termine (formale) per la presentazione della domanda di regolarizzazione o della comunicazione di cui ai commi 643 e 644 della legge n. 190 del 2014, ma anche del termine (sostanziale) di esercizio attivo dell’attività di CTD (non più, dunque, solo il 30 ottobre 2014, ma il 1° gennaio 2016, data di entrata in vigore della nuova norma).

In realtà, in coerenza con la logica di sanatoria di situazioni pregresse e con la sistematica del complesso normativo in esame, anche l’inciso sopra detto (“nonché a quelli attivi successivamente alla data del 30 ottobre 2014”) dovrà essere inteso come riferito esclusivamente ai casi di successiva decadenza della regolarizzazione ex comma 643 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014, e ai casi di subingresso e cessione dell’attività, ipotesi già in tal senso contemplata dal comma 644.

4.7. Tornando al tema della natura solo temporanea – in funzione di sanatoria – della deroga all’art. 88 TULPS introdotta dal comma 644 della legge di stabilità del 2015, deve rilevarsi che in tal senso si è già espressa questa Sezione nel parere – ricordato anche nella relazione ministeriale – 15 gennaio 2020, n. 137, nel quale, nel respingere il ricorso straordinario proposto da una società titolare di un CTD affiliato a un bookmaker con sede in Malta avverso il diniego opposto nel gennaio del 2018 dalla Questura (confermato in sede gerarchica dalla Prefettura) alla comunicazione presentata dalla ricorrente ai sensi dell’art. 1, comma 644, lettera e), della legge n. 190 del 2014, finalizzata all’esercizio dell’attività di raccolta scommesse su eventi sportivi, la Sezione ha esaminato e rigettato uno specifico motivo di ricorso con il quale la parte ricorrente aveva sostenuto che, secondo il quadro normativo attualmente vigente (art. 1, comma 644, della legge n. 190 del 2014, come modificato dall’art. 1, comma 926, della legge n. 208 del 2015), per effettuare la raccolta di scommesse per conto di un bookmaker comunitario non occorrerebbe più la licenza ex art. 88 TULPS, in quanto l’attività sarebbe regolamentata e autorizzata dall’art. 1, comma 644, legge di stabilità n. 190 del 2014, bastando la regolarizzazione ivi prevista, non essendo più necessaria l’autorizzazione ex art. 88, ma la mera comunicazione sulla falsariga dell’istituto della s.c.i.a.

4.8. Su tali premesse, appare condivisibile la proposta dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli di “una lettura conforme all’ambito soggettivo di applicazione della norma che interpreti l’obbligo di comunicazione – ove non avvenuto entro i primi sette giorni dall’entrata in vigore della norma – come rivolto unicamente a chi, successivamente a tale data, avvii l’attività di raccolta quale punto vendita di uno dei soggetti che, già attivo al 30 ottobre 2014, non ha aderito alla regolarizzazione o ne sia decaduto”.

Più complessa appare la soluzione al secondo quesito proposto (“se il sistema dei controlli che il Questore deve espletare, ai sensi del ripetuto art. 1, comma 644, della legge n. 190/2014, sia destinato a culminare nel rilascio di un’autorizzazione espressa di polizia, corrispondente a quella di cui all’art. 88 TULPS, ovvero si inserisca in un regime amministrativo del tipo di quello contemplato dall’art. 19 della legge n. 241/1990”).

“Il Ministero fa presente, riguardo a questo secondo tema, come una soluzione negativa – nel senso del mero controllo successivo, da parte del Questore, sul modello della s.c.i.a. – si porrebbe in controtendenza e in distonia con il sistema della cd. “doppia autorizzazione” che caratterizza la disciplina dell’attività di raccolta delle scommesse (ex art. 88 del regio decreto n. 773 del 1931, che prevede il duplice regime della concessione – rilasciata dall’Agenzia delle dogane e dei monopoli, attraverso una procedura attivata con bandi di gara pubblica – e della licenza di polizia rilasciata dalla Questura ai concessionari cosi individuati), sistema già positivamente vagliato, come detto, dalla giurisprudenza nazionale e unionale.

4.2. Tale sistema, imperniato sul necessario atto autorizzativo preventivo espresso della Questura, che si aggiunge alla concessione statale del servizio di raccolta, consente all’Autorità di pubblica sicurezza – ha sottolineato il richiedente Ministero – il pieno esercizio dei poteri previsti dall’ordinamento in relazione alle autorizzazioni di polizia, sia riguardo alla verifica dei requisiti “soggettivi” (assenza in capo al richiedente delle cause ostative previste dagli artt. 11 e 92 TULPS) ed “oggettivi” (relativi ai locali in cui si intende svolgere l’attività, ex art. 153 del regolamento di esecuzione del TULPS), sia riguardo al conseguente potere dell’Autorità di pubblica sicurezza di adeguare il titolo abilitativo alle specifiche situazioni contingenti mediante l’imposizione al destinatario dell’autorizzazione, nel pubblico interesse, di particolari prescrizioni che dovranno essere rispettate unitamente alle condizioni stabilite dalla legge (art. 9 TULPS), sia, ancora, riguardo ai controlli successivi al rilascio del titolo autorizzatorio (accesso del personale di pubblica sicurezza in qualunque momento nei locali in cui si svolgono le attività soggette ad autorizzazioni di polizia per controllare il rispetto delle prescrizioni imposte dalla legge, dai regolamenti oppure dall’Autorità, ex art. 16 TULPS; revoca o sospensione in caso di accertato abuso del titolo da parte della persona autorizzata, ai sensi dell’art. 10 TULPS).

4.3. La necessità del previo rilascio dell’autorizzazione ex art. 88 TULPS sarebbe suggerita anche – a giudizio del Ministero – dai principi di semplificazione e di concentrazione dei regimi amministrativi introdotto dalla legge 7 agosto 2015, n. 124 (cd. “riforma Madia”), posto che il Questore, per il rilascio delle autorizzazioni di cui all’art. 88 TULPS, deve verificare la sussistenza non solo dei predetti requisiti soggettivi ed oggettivi, contemplati dalla legislazione di polizia, ma anche di quelli previsti da altre fonti normative, quali, ad esempio, il rispetto delle distanze minime che devono intercorrere – in base alle normative regionali o comunali – tra le sale scommesse o le sale giochi ed i luoghi cd. sensibili (variamente individuati negli istituti scolastici, luoghi di culto, impianti sportivi, etc.).

4.4. Le pur condivisibili e ben argomentate esigenze di coerenza del sistema e di efficienza-efficacia nell’espletamento delle delicate funzioni di polizia di prevenzione e di sicurezza, dirette, attraverso un penetrante controllo delle attività connesse alle scommesse e al gioco d’azzardo, a prevenire e impedire la commissione di illeciti, anche penalmente rilevanti, spesso associati allo svolgimento di tali attività, argomenti che pure in astratto militerebbero per una soluzione favorevole alla tesi della necessità in ogni caso del rilascio di un titolo espresso di polizia, si scontrano tuttavia con il dato testuale della lettera della disposizione normativa di riferimento.

4.5. La medesima lettera e) del comma 644 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014, infatti, lì dove prevede (periodi primo e secondo) uno specifico obbligo di comunicazione al Questore (in capo al titolare dell’esercizio o del punto di raccolta) dei dati anagrafici e dell’esistenza dell’attività di raccolta di gioco con vincita in denaro (con analogo obbligo in capo al proprietario dell’immobile in cui ha sede l’esercizio o il punto di raccolta nei confronti dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli), è inequivoco nel configurare tale adempimento sul modello della comunicazione dell’esercizio di un’attività sottoposta a controllo amministrativo. L’esclusione del rilascio, nel caso disciplinato dal comma 644, di una formale ed espressa autorizzazione di polizia ex art. 88 TULPS è dimostrata del resto dal semplice raffronto testuale tra i commi 643 e 644, posto che mentre nel comma 643 vi è un espresso richiamo del titolo autorizzatorio ora detto [la lettera a) di tale comma menziona “la domanda di rilascio di titolo abilitativo ai sensi dell’articolo 88 del testo unico di cui al regio decreto 18 giugno 1931, n. 773” e la lettera h) considera il caso di “mancato rilascio del titolo abilitativo di cui all’articolo 88 del testo unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931”], nel comma 644 si parla di una mera comunicazione e non vi è alcun richiamo dell’autorizzazione espressa.

4.6. Giova peraltro evidenziare subito che il parallelo con il modello di cui all’art. 19 della legge n. 241 del 1990 (suggerito nella relazione illustrativa) appare improprio e non del tutto adatto, in primo luogo perché l’attività in questione, lungi dall’essere libera, è e resta, nel sistema, un’attività a tutti gli effetti sottoposta al regime dei controlli previsti dal TULPS, sicché la comunicazione al Questore prevista dalla lettera e) del comma 644 in esame instaura a tutti gli effetti un vero e proprio rapporto di controllo amministrativo sull’esercizio dell’attività, come tale non dissimile, come si chiarirà meglio più avanti, da quello che si stabilisce a seguito del rilascio di un normale titolo autorizzativo ex art. 88 TULPS; in secondo luogo perché il tipo di controllo demandato nel caso in esame al Questore non presenta quella natura interamente vincolata che di solito caratterizza i controlli e le verifiche previsti per le fattispecie assoggettate a s.c.i.a.

Il che non implica la conseguenza che debba necessariamente configurarsi, nel caso in esame, una sorta di atto tacito di autorizzazione (sul modello del silenzio-assenso), ben potendosi ritenere che la norma speciale in esame abbia introdotto un modello atipico, se si vuole “ibrido”, a metà strada tra quello della s.c.i.a. e quello dell’atto tacito formatosi per silentium, nel senso di ammettere una fattispecie a formazione progressiva (costituita dalla comunicazione del privato e dal successivo contegno dell’amministrazione che, verificato il possesso dei requisiti, tace) all’esito della quale si instaura, come detto sopra, un normale rapporto di controllo amministrativo tipico delle licenze di polizia.

I presupposti fattuali e giuridici indicati dalla norma contenuta nel comma 644, dunque, a prescindere dalla teorica ricostruibilità o meno di una sorta di assenso per silentium, bastano in quanto tali a generare gli effetti equivalenti a un rapporto di controllo nel quadro della pertinente normativa del TULPS e delle altre norme, anche regionali, in tema di lotta alla ludopatia e di limiti orari e distanziali. Né l’assimilazione della “comunicazione” alla s.c.i.a. può trovare un adeguato fondamento nella Tabella A allegata al decreto legislativo n. 222 del 2016, nella quale nella sezione 6, sono contemplate le sale giochi (nn. 83 ss.) e l’esercizio di scommesse (nn. 85 ss.), per le quali sono previsti l’autorizzazione e l’autorizzazione per avvio dell’esercizio “più SCIA per prevenzione incendi”.

4.7. Il ricorso allo strumento della comunicazione, in luogo del rilascio di un titolo autorizzatorio preventivo formale, si spiega, in questo caso, in ragione della natura e della funzione, proprie dell’intervento normativo in esame, di regolarizzazione di pregresse attività, che giustifica un alleggerimento e una qualche semplificazione dei connessi adempimenti procedurali.

4.8. Come già anticipato nel precedente paragrafo 4.6, il consolidarsi in capo al soggetto che ha effettuato la comunicazione di un titolo a proseguire l’attività di raccolta (nei limiti e alle condizioni previsti dalla norma) genera e fonda tutti i poteri di controllo previsti dal TULPS e da ogni altra fonte normativa, anche speciale, che contempli forme di intervento e di controllo continuo sulla permanenza dei requisiti soggettivi e oggettivi e sulla gestione dell’attività controllata, con tutte le conseguenti ipotesi di decadenza e di revoca che possono configurarsi in base alla predetta normativa, e ciò anche in coerenza con quelle esigenze imperative di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblici che la stessa giurisprudenza europea ha dovuto riconoscere quali validi limiti all’esercizio della libera iniziativa economica privata.

Deve a tal proposito ribadirsi che, una volta instauratosi il rapporto di controllo autorizzativo con il soggetto che ha effettuato la comunicazione, l’Autorità di pubblica sicurezza disporrà nei confronti di questo soggetto esattamente di tutti gli stessi poteri (di controllo, prescrittivi e sanzionatori) che potrebbe esercitare nei confronti del titolare di una normale autorizzazione rilasciata ex art. 88 TULPS.

4.9. Chiarito che delle due opzioni ermeneutiche prospettate da codesta Amministrazione sub pagg. 5 ss. della relazione (paragrafo intitolato “Possibile ricostruzione della fattispecie”), deve preferirsi quella che esclude il rilascio di un titolo di polizia ex art. 88 TULPS e, in aderenza alla lettera della norma speciale, prevede la mera comunicazione dell’interessato, con controllo ex post del Questore, deve precisarsi, quale ulteriore corollario delle considerazioni svolte nei precedenti paragrafi 4.6 e 4.8, che, contrariamente all’impostazione che, riguardo a questa seconda soluzione, sembra ipotizzare l’Amministrazione, nel senso di una piena applicabilità del regime della s.c.i.a. ex art. 19 della legge n. 241 del 1990, non trova diretta applicazione, nella fattispecie in esame, il termine perentorio di 60 giorni dal ricevimento della segnalazione per l’adozione di motivati provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti dannosi, ben potendosi sostenere, nel silenzio sul punto della legge speciale, che anche una verifica operata in un tempo successivo possa consentire l’adozione dei provvedimenti di chiusura immediata dell’attività stessa.

Il penultimo periodo della lettera e) del comma 644 della legge n. 190 del 2014, infatti, si limita a stabilire che “Ove ne accerti l’insussistenza, il questore dispone la chiusura immediata dell’esercizio o del punto di raccolta”, senza imporre termini decadenziali per l’esecuzione di tale accertamento. Il che si spiega peraltro agevolmente con la considerazione che, già in base al TULPS, i requisiti per il lecito e legittimo esercizio dell’attività autorizzata non solo devono sussistere nel momento dell’inizio dell’attività, ma devono permanere lungo tutto l’arco del rapporto autorizzatorio, con la conseguenza che il venir meno di essi giustifica in ogni tempo la revoca del titolo o la decadenza dalla posizione soggettiva.

Naturalmente principi generali di correttezza e di buona fede oggettiva nei rapporti amministrativi e di efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa suggeriscono un esercizio pronto e quanto più spedito possibile del controllo iniziale, ma ciò non implica che una verifica negativa eseguita oltre il sessantesimo giorno dalla comunicazione impedisca l’adozione di misure repressive o debba dare luogo a una sorta di autoannullamento di un atto autorizzativo tacito che, comunque, come chiarito sopra, non deve necessariamente configurarsi nel caso in esame.

4.10. In conclusione, l’adozione del modello (sia pur impropriamente) riferibile (lato sensu) alla s.c.i.a. (sotto il profilo della non necessità del rilascio di provvedimento autorizzativo formale ex art. 88 TULPS), con le precisazioni sopra svolte, può evitare quegli inconvenienti segnalati dall’Amministrazione in termini di pericolo di vanificazione o destrutturazione, ancorché limitatamente a questi casi ormai residuali di situazioni soggettive regolarizzate in base alla norma speciale in esame, di quel sistema autorizzatorio completo, imperniato sul “doppio binario” (concessione governativo e autorizzazione di polizia), “in cui vengono verificati ex ante i requisiti soggettivi ed oggettivi, mentre in itinere vengono svolti costanti controlli volti ad accertare la permanenza di quelle situazioni che hanno legittimato il rilascio del titolo nonché il corretto utilizzo dello stesso, pena la sua revoca o sospensione”.

Per tutto quanto sopra chiarito, infatti, può senz’altro affermarsi che i controlli “a tutto tondo” eseguiti dall’Amministrazione, sia nella fase iniziale della verifica sulla base della comunicazione, sia in itinere, in base ai normali poteri di controllo e di intervento previsti dal TULPS, possono ritenersi tutti appieno esercitabili, senza particolari limiti cronologici perentori, anche con riguardo ai soggetti regolarizzati ex comma 644 dell’art. 1 della legge n. 190 del 2014.