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BINGO – Il Consiglio di Stato ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato da una sala bingo contro Federconsumatori, alcune associazioni, Codacons e Comune di Napoli in cui si chiedeva la riforma della sentenza del Tar Campania che non aveva dato l’ok all’annullamento della delibera del Consiglio comunale di Napoli avente ad oggetto il “Regolamento sale da gioco e giochi leciti”.

“L’appello è infondato e deve essere respinto.

6.1. Con il primo articolato motivo (I.- Error in iudicando et in procedendo. I. Violazione e falsa applicazione art. 50 comma 7 Tuel. – Violazione di legge regionale 16 del 2014 e l.n. 189 del 2012. Violazione degli artt. 41 e 97 cost. Eccesso di potere per difetto di motivazione e difetto di istruttoria. Eccesso di potere per contraddittorietà. Assoluta mancanza di motivazione su questione decisiva. Illogicità e perplessità dell’azione amministrativa) la società sostiene l’erroneità della scelta di comprendere la disciplina delle sale da gioco nell’ambito della tutela del benessere psico-fisico dei soggetti vulnerabili e dall’altro sostiene l’illegittimità della delibera regolamentare laddove essa ha vincolato i poteri del Sindaco nell’eseguirla, esecuzione che tra l’altro sarebbe avvenuta senza adeguata istruttoria circa la ragionevolezza degli orari disposti.

Il motivo è infondato.

La Sezione ha già avuto modo di recente di rilevare che la Corte Costituzionale con la sentenza 11 maggio 2017 n. 108, emessa in occasione della sollevata questione di legittimità della legge regionale della Puglia 13 dicembre 2013, n. 43 recante “Contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo patologico”, ha affermato che “la disposizione in esame persegue, pertanto, in via preminente finalità di carattere socio – sanitario, estranee alla materia della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza, e rientranti piuttosto nella materia della legislazione concorrente <<tutela della salute pubblica>> (art. 117, terzo comma, Cost.), nella quale la regione può legiferare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale”. Ha ancora aggiunto che non è decisivo, ai fini di escludere la competenza legislativa regionale nel caso di specie la circostanza “…che la norma censurata inciderebbe su esercizi commerciali, quali quelli che accettano scommesse, soggetti al controllo dell’autorità di pubblica sicurezza ai sensi dell’art. 88 del TULPS – controllo finalizzato alla prevenzione dei reati e alla tutela dell’ordine pubblico – finendo, così, per interferire indebitamente con questo stesso regime autorizzatorio. La norma regionale si muove su un piano distinto da quello del TULPS. Per quanto si è detto, essa non mira a contrastare i fenomeni criminosi e le turbative dell’ordine pubblico collegati al mondo del gioco e delle scommesse, ma si preoccupa, <<piuttosto, delle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli>>, segnatamente in termini di prevenzione di <<forme di gioco cosiddetto compulsivo>>(cfr. anche sentenza n. 300 del 2011). In quest’ottica, la circostanza che l’autorità comunale, facendo applicazione della disposizione censurata, possa inibire l’esercizio di una attività pure autorizzata dal questore….non implica alcuna interferenza con le diverse valutazione demandate all’autorità di pubblica sicurezza”.

Nel caso in esame la legge regionale della Campania 7 agosto 2014, n. 16, ha affidato tra l’altro ai Comuni la possibilità di dettare norme – nel rispetto delle pianificazioni di cui all’articolo 7, comma 10, del menzionato decreto Balduzzi, il che evidenzia l’infondatezza degli assunti dell’appellante circa la carenza di nessi di collegamento tra la tutale della salute ed il gioco d’azzardo nelle sue manifestazioni patologiche.

Quanto poi alla pretesa sottrazione di competenze del Sindaco da parte del consiglio comunale nel dettare specifiche disposizioni sull’orario di attività delle sale da gioco, poteri che secondo l’appellante sarebbero riservati esclusivamente al sindaco dall’art. 50 T.U.E.L., deve osservarsi che, come efficacemente osservato dalle difese dell’ente, il consiglio comunale non usurpato poteri sindacali, né invaso il campo proprio delle competenze di quest’ultimo, avendo piuttosto fissato delle direttive di carattere generale, ancorché molto specifiche, che lasciavano al sindaco un significativo ambito di autonomia circa la effettiva e concreta disciplina da fissare nelle singole situazioni.

6.2. Con il secondo motivo (II. Error in iudicando et in procedendo. Violazione del principio di irretroattività) l’appellante ripropone la questione della asserita violazione del principio di irretroattività, ritenendo non soddisfacente e comunque non corretta la decisione del primo giudice, anche sotto il profilo del principio di affidamento, non potendo a suo avviso condividersi quanto affermato dal tribunale amministrativo circa la vigenza di un potere di controllo periodico su tutti i soggetti attivi per un’attività già in precedenza autorizzata.

Il motivo è infondato.

La Sezione richiama e condivide quanto affermato dalla sentenza della Sez. III, 10 febbraio 2016, n. 579, di questo stesso Consiglio, nella stessa materia a proposito delle distanze minime dai cosiddetti “luoghi sensibili”, secondo cui l’esigenza di contemperare la prevenzione delle ludopatie con la salvaguardia delle relative attività in questo campo già in essere non può essere di impedimento – o di deroga – per l’applicazione generalizzata della disciplina regolamentare a tutela della salute a prescindere dalle vicende future dell’esercizio commerciale interessato.

L’accoglimento della tesi dell’appellante porterebbe a conclusioni irragionevoli, in primo luogo ad una parziale vanificazione della stessa finalità cui è ispirata la disciplina contestata, tra l’altro realizzando di fatto anche una inammissibile distorsione del principio di concorrenza tra sale da gioco; in secondo luogo non può poi sottacersi che, com’è noto, il principio di irretroattività ha un assoluto soltanto ne campo penale, ben potendo (e anzi dovendo) essere per il resto contemperato con le finalità poste dalla norma, nel caso di specie con la tutela di un diritto costituzionalmente garantito quello della salute esposto a grave e obiettivo pericolo proprio dall’indiscriminata possibilità del gioco (come risulta dagli allarmanti dati sulla percentuale delle persone coinvolte nel e nelle significative misure che l’ASL Napoli 1 ha inteso approntare).

6.3. Con il terzo motivo (III. Error in iudicando et in procedendo. Violazione della concessione tra l’Agenzia delle dogane e dei monopoli – Direzione giochi e la ricorrente. Inadempimento violazione del principio dell’affidamento contrattuale. Difetto di motivazione ed indebita integrazione della motivazione dei provvedimenti impugnati”) l’appellante si duole del fatto che la contestata disciplina regolamentare stabilita dal Comune di Napoli e dalla successiva ordinanza sindacale comporterebbe la violazione della convenzione di apertura della sala giochi di cui è causa, che deve rimanere aperta almeno per otto ore al giorno senza limitazioni, laddove le parentesi di apertura stabilite dal Comune determinerebbero uno sviamento di tale clausola, poiché non si comprenderebbe la logica dell’apertura e della chiusura della sala giochi in determinati periodi della giornata, né quale possa essere il vantaggio per il cittadino “fragile” nell’impossibilità di partecipare a determinati giochi come la tombola con cartelle o il Bingo, richiedenti tempi lunghi e aventi anche natura di semplice intrattenimento dell’avventore tipo anche per il pranzo.

Anche tale motivo è infondato.

Deve innanzitutto osservarsi che dal punto di vista strettamente formale il limite di otto ore di apertura giornaliera risulta rispettato, poiché le sale gioco possono essere aperte dalle 9,00 alle 12,00 e dalle 18,00 alle 23,00; sotto un profilo più strettamente sostanziale è la stessa articolazione e argomentazione che sorregge la censura a provare la correttezza della proporzionalità delle misure restrittive in contestazione come affermato dal giudice di primo grado, in quanto proprio l’avventore tipo che passa lunghi periodi della giornata nella sala bingo costituisce tipico esponente del giocatore definito “fragile”, per il quale la lunga sosta al gioco diviene fondamentale interesse della vita ed un passatempo per la giornata.

Peraltro è appena il caso di rilevare che la convenzione di cui l’appellante lamenta la pretesa violazione non ha visto quale parte contraente il Comune di Napoli e non è quindi in alcun modo opponibile a quest’ultimo o al sindaco di Napoli, quale motivo ostativo all’esercizio del potere della cui legittimità di discute, non potendo essere richiamata neppure a preteso fondamento di un principio di ragionevole affidamento.

6.4. Con il quarto motivo (IV. Error in iudicando et in procedendo. Stessa censura sub III. Disparità di trattamento. Illogicità’ e perplessità dell’azione amministrativa. Violazione art. 41 e 97 cost.), l’appellante reitera la censura concernente la pretesa inutile vessatorietà delle limitazioni contestate, in quanto attive solo nel territorio di Napoli e quindi – a suo avviso – incentivanti i giocatori a spostarsi nei comuni confinanti ove tali limitazioni non sussisterebbero, censura che, sempre secondo la tesi dell’appellante, sarebbero state respinte dal giudice di primo grado in modo approssimativo ed insoddisfacente.

Anche tale motivo, per quanto suggestivo, non merita favorevole considerazione.

E’ sufficiente rilevare al riguardo che i poteri di cui il consiglio comunale e il sindaco sono titolari nella materia de qua non possono che essere limitati all’ambito territoriale dell’ente e la legittimità del loro esercizio non può essere valutata con riferimento alla diversa o mancata disciplina dello stesso fenomeno nei comuni limitrofi in cui il giocatore potrebbe spingersi, ciò neppure sotto il profilo della eventuale illogicità o del preteso sviamento.

6.5. Con il quinto motivo (V. Error in iudicando et in procedendo. Ulteriore difetto di istruttoria ed illogicità) l’appellante torna a sostenere l’illegittimità degli atti impugnati giacché di fatto quelle limitazioni di orario di esercizio delle sale gioco renderebbero impossibili determinate tipologie di scommesse, ad esempio quelle sulle corse ippiche o sulle partite di calcio, che si svolgono proprio in quelle fasce orario, evidenziando anche la asserita esistenza di specifiche norme fiscali che imporrebbero comportamenti e adempimenti non contemperabili con gli orari imposti.

Anche tale motivo, per quanto suggestivo, è da respingere, dal momento che, come correttamente ritenuto dal primo giudice, le limitazioni stabilite dagli atti impugnati agli orari di apertura delle sale da gioco risultano coerenti ed adeguate con le finalità perseguite (tutela della salute pubblica e lotta alla ludopatia), così che non può invocarsi a fondamento della loro pretesa illegittimità la dedotta impossibilità di alcune specifiche “giocate”, quest’ultima essendo la conseguenza non illogica, irragionevole o sviata della stessa ratio dei provvedimenti contestati.

6.6. Anche il sesto motivo di gravame (VI. Error in iudicando et in procedendo. Assoluto difetto di istruttoria illogicità e perplessità dell’azione amministrativa. Violazione dell’art. 3 l. 241 del 1990 e smi. Difetto assoluto di motivazione. Violazione art. 41 e 97 cost. e difetto di proporzionalità del provvedimento tra gli scopi e gli effetti voluti), con cui l’appellante si duole che la determinazione degli orari sia avvenuta senza alcuna istruttoria e senza un bilanciamento tra tutela della sicurezza, salute e l’interesse all’iniziativa economica, è destituito di fondamento.

Quanto al preteso difetto di istruttoria è sufficiente rinviare ai dati acquisiti dall’Amministrazione comunale sulla rilevanza del fenomeno in questione da cui emerge la presenza in città di un “punto-giochi” su ogni 2266 abitanti (con un significativo aumento nel corso degli ultimi anni), non sottacendo che l’ASL Na 1 ha ritenuto necessario allestire un servizio ambulatoriale dedicato alla patologia del gioco d’azzardo compulsivo; quanto al presunto mancato corretto bilanciamento tra tutela della sicurezza, tutela della salute e l’interesse all’attività economica è sufficiente rilevare che la prospettazione dell’appellante è frutto di mere considerazioni soggettive dal momento proprio le modalità scelte con gli atti impugnati per la tutela dei contrapposti interessi in gioco costituiscono la miglior riprova del bilanciamento operato tra gli stessi, non essendo stata interdetta in modo assoluto l’attività economica, ma piuttosto non irragionevolmente limitata per tutelare la salute pubblica; del resto secondo la stessa previsione dell’invocato art. 41 Cost. la libertà di impresa non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o non può arrecare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana.

6.7. Con il settimo motivo (VII. Error in iudicando et in procedendo. Stessa censura sub VI. Difetto di istruttoria sotto diverso profilo. Sviamento di potere. Omessa pronuncia) l’appellante denuncia il difetto di istruttoria da cui sarebbero affetti i provvedimenti impugnati e di cui il primo giudice non avrebbe tenuto conto giacché le limitazioni agli orari di gioco riguarderebbero soltanto le sale da gioco, trascurando quell’ampia rete di esercizi cittadini – oltre 2000 – ove comunque vi è la possibilità di giocare (bar, tabaccherie, etc.) e ciò senza contare che le limitazioni del tutto irragionevolmente avrebbero riguardato solo il gioco lecito, ma non sarebbero in grado minimamente di colpire il gioco on line o quello illegale.

Anche tale motivo di doglianza deve essere respinto, perché esso muovo dall’erronea convinzione della pretesa definitività ed esaustiva delle limitazioni contestate, laddove queste rappresentano delle misure, non inadeguate, né illogiche, arbitrarie o irragionevole finalizzate per porre argine ai concreti rischi derivanti dalla (orami accertata) ludopatia.

In tal senso, seppure possa condividersi in astratto l’assunto che anche in esercizi non dedicati esclusivamente al gioco, come bar, tabaccherie ed altri simili locali, il concreto atteggiarsi della propensione al gioco possa essere assumere una dimensione non residuale rispetto all’attività principale ed essere fonte di rischi per la salute pubblica, non può tuttavia sottacersi che la parzialità delle limitazioni adottate non ne determina necessariamente l’illegittimità, non potendo negarsi la loro adeguatezza, idoneità e proporzionalità rispetto agli obiettivi perseguiti, ancorché questi ultimi possano essere meritevoli e bisognosi di ulteriori e anche più intensi interventi.

Proprio la finalità di tutela della salute pubblica perseguita dalle contestate limitazione rende priva di qualsiasi rilevanza la distinzione tra gioco lecito e gioco illecito ovvero tra il gioco praticato presso le sale dedicate e quello on line.

6.8.Non merita favorevole considerazione l’ottavo motivo di gravame (VIII. Error in iudicando et in procedendo. Stessa censura sub VI sotto diverso profilo. Mancata consultazione con gli organismi di settore ed i rappresentati delle sale da gioco), con cui l’appellante ripropone la censura di difetto di istruttoria per la mancata consultazione dei rappresentanti del settori, carenza che sarebbe in tesi ancora più grave per le conseguenze negative che le limitazioni imposte potrebbero creare anche agli interesse dello stesso Comune di Napoli quanto all’attività di scommesse che si svolge nell’Ippodromo di Agnano, di cui l’ente è proprietario.

E’ sufficiente osservare che la censura si limita a riproporre la doglianza già respinta in primo grado dal tribunale il quale ha evidenziato la carenza di puntuali disposizioni normative al riguardo, motivazione che non è stata minimamente smentita; non può poi dimenticarsi che, secondo un consolidato indirizzo giurisprudenziale, la violazione di carattere procedimentale, quale quella in questione, non determina di per sé l’illegittimità del provvedimento impugnato salvo che non si provi che la partecipazione procedimentale avrebbe condotto ad un provvedimento di contenuto anche parzialmente diverso, cosa di cui non vi è traccia nel caso di specie. Del tutto irrilevante ai fini della legittimità del provvedimento impugnato è la questione relativa alla pretesa violazione che lo stesso Comune subirebbe dal provvedimento adottato nella qualità di proprietario dell’Ippodromo di Agnano.

6.9.Con il nono motivo (IX. In via tuzioristica, in ordine alla allocazione delle sale gioco fissate dal regolamento impugnato violazione e falsa applicazione della concessione tra l’Agenzia delle dogane e dei monopoli – Direzione giochi e la ricorrente, prot. 2013/10987. Inadempimento violazione del principio dell’affidamento contrattuale. Violazione degli artt. 41 e 97 cost. Difetto di istruttoria”) la società sostiene, tuzioristicamente per sua stessa ammissione, l’illegittimità della questione della riorganizzazione delle sale da gioco al momento bloccata dalla legge di stabilità per l’anno 2017.

Al riguardo non si può che ribadire l’inammissibilità della censura già affermata dal giudice di primo grado stante la carenza di interesse, concreto e attuale, ad una disciplina non ancora in vigore e che non è provato possa effettivamente toccare gli interessi dell’appellante; tutto ciò fermo restando quanto osservato al precedente paragrafo 6.3. in ordine all’inopponibilità al Comune di Napoli della convenzione tra Agenzia della Dogane e la società.

6.10. Con il decimo motivo (X. Error in iudicando et in procedendo. Illegittimità costituzionale della l. 11 marzo 2014 n. 23 per violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Illegittimità costituzionale dell’art. 1 comma 197 e ss della l. r. 16 del 2014 per violazione degli artt. 3, 32 e 41 e titolo V della costituzione -art.111) l’appellante ripropone la questione, respinta dal tribunale, di legittimità costituzionale della legge le 11 marzo 2014 n. 23 e della legge regionale della Campania n.16 del 2014 in riferimento agli artt. 3, 32, 41, 97 e 111 della Costituzione.

Anche a tacere della estrema laconicità e apoditticità della questione sollevate, ai fini della sua infondatezza è sufficiente richiamare quanto osservato nei precedenti paragrafi in relazione all’obiettivo della tutela della salute pubblica, cui si ispira l’intervento del Comune, e la legge regionale della Campania n. 16 del 2014 e alla non assoluta preminenza del principio di libertà dell’attività economica provata di cui all’art. 41 Cost., nonché circa il puntuale rispetto nella materia de qua del principio della potestà legislativa concorrente dello Stato e delle Regioni (in materia di tutela della salute e ciò fin dalla fissazione statale dei livelli essenziali di assistenza ascendere fino alla devoluzione ai comuni operata dalla legge regionale delle questioni locali inerenti i sopravvissuti orari).

Né può negarsi l’esistenza della esigenza di tutela della salute da attivare quanto al gioco d’azzardo per il solo fatto che vi sarebbero altre ragioni di pericolo per la salute pubblica per le quali non vi sarebbe una speciale attenzione (dipendenze da fumo e da alcool); tanto meno un simile argomento può ragionevolmente fondare la prospettata questione di legittimità costituzionale.

6.11. Quanto all’undicesimo motivo di gravame (XI. Error in iudicando et in procedendo. Violazione e falsa applicazione art. 50 comma 7 Tuel. Violazione di legge regionale 16 del 2014 e l.n. 189 del 2012. Violazione degli artt. 41 e 97 Cost. Eccesso di potere per difetto di motivazione e difetto di istruttoria. Eccesso di potere per contraddittorietà. Violazione art. 7 l. 241 del 1990. Ancora sulla incompetenza del consiglio comunale) non può che ribadirsi, come rilevato dal tribunale. La tardività dell’impugnazione della delibera di Giunta n. 993 del 2013, che ha fissato i principi che dovevano governare l’intera materia della regolamentazione limitativa delle sale da gioco (la cui legittimità è stata confermata dalla legge regionale n. 16 del 2014 dettata in esecuzione del d. l. Balduzzi), attuata dalla deliberazione consiliare n. 74 del 2015 recante il regolamento in questione e dalle successive ordinanze sindacali.

Non trattandosi di atto soggetto a notifica individuale (in tal senso del resto alcun argomento è stato prospettato dall’appellante), correttamente il tribunale ha ritenuto che il termine per la sua impugnazione decorresse dallo spirare del quindicesimo giorno successivo alla sua pubblicazione all’albo pretorio: diversamente opinando verrebbe meno qualsiasi certezza in ordine ai rapporti derivanti da atti o provvedimenti amministrativi.

Frutto di mere apodittiche soggettive affermazioni è la tesi della pretesa contraddittorietà tra tale delibera e quella di approvazione del regolamento contestato.

6.12. Con l’ultimo motivo di gravame (XII. Error in iudicando et in procedendo. Violazione dei principi di libera concorrenza. Violazione dell’art. 43 cost. Ancora sulla illegittimità costituzionale della legge regionale 16 del 2014 art.1 commi da 197 a 202. Eccesso di potere per difetto di motivazione e disparità di trattamento. Eccesso di potere per sviamento e contraddittorietà. Omessa pronuncia” l’appellante lamenta la sostanziale discriminazione derivante dalla diversa regolamentazione delle scommesse presso l’Ippodromo di Agnano, scommesse che in genere avvengono tra le 14,00 e le 18,00, perciò in orari in cui invece non è permessa alcuna attività nelle sale da gioco come quella dell’appellante, il tutto per salvaguardare il gettito delle scommesse che è destinato all’ente locale e non allo Stato, come appunto quello delle sale da gioco, tanto da rendere l’ippodromo in quello spazio di tempo un sostanziale monopolista.

Il motivo è inammissibile, innanzitutto perché una simile censura non risulta neppure proposta, per come articolata, in primo grado e poi perché, secondo la stessa prospettazione dell’appellante, la diversa modalità delle scommesse non deriverebbe direttamente dagli atti impugnati, ma da diversi e successivi provvedimento che non costituiscono oggetto della presente controversia.

7. Per le suesposte considerazioni l’appello deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna l’appellante al pagamento delle spese di giudizio liquidate per €. 4.000,00 (quattromila) oltre agli accessori di legge in favore di ciascuna delle due parti intimate e costituite”.

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