Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro il Comune di Napoli, Sviluppo Economico, Ricerca e Mercato, Servizio Sportello Unico per le Attività Produttive (SUAP), in cui si chiedeva l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, “a) del provvedimento di sospensione dell’attività per giorni sessanta disposta con provvedimento (rectius: disposizione) dirigenziale n.67 del 30 novembre 2016, notificato il 23.12.2016, avente ad oggetto “Sala giochi (…) in Napoli (…); b) della nota prot. n. 829192 del 20.10.2016 del Servizio Autonomo Polizia Locale – U.O. Scampia; c) del verbale di accertamento di illecito amministrativo n. 58281 e 58175; d) della deliberazione di Consiglio Comunale n.74 del 21 dicembre 2015; e) dell’Ordinanza Sindacale n.1 del 04.04.2016; f) di ogni ulteriore atto presupposto, preparatorio, connesso, conseguente e/o consequenziale, ancorché non conosciuto e di data ignota e, comunque, lesivo degli interessi delle società ricorrente”.

Si legge: “Il titolare di autorizzazione ex art. 88 del TULPS, a seguito di opposizione al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica da essa proposto, presentato dal Comune di Napoli ex art. 10 del d.P.R. n. 1199/1971, con atto di costituzione in giudizio, tempestivamente depositato il 1° giugno 2017, ha chiesto l’annullamento della disposizione dirigenziale n. 67 del 30 novembre 2016, notificata il 23 dicembre 2016, avente ad oggetto “Sala giochi (…) in Napoli alla via (…), 151 condotta dalla sig.ra (…), in qualità di amministratore della società (…). Sospensione dell’attività per giorni sessanta”; ha chiesto altresì l’annullamento della nota prot. n. 829192 del 20 ottobre 2016 del Servizio Autonomo Polizia Locale – U.O. Scampia, del verbale di accertamento di illecito amministrativo nn. 58281 e 58175, della deliberazione di Consiglio Comunale n. 74 del 21 dicembre 2015, con cui è stato approvato il “Regolamento Sale da gioco e giochi leciti”, e dell’Ordinanza Sindacale n. 1 del 4 aprile 2016, progr. n. 387 del 4 aprile 2016, avente ad oggetto “Disciplina degli orari di apertura e chiusura delle sale giochi autorizzate di cui al “Regolamento Sale da gioco e giochi leciti” approvato con delibera consiliare n. 74 del 21/12/2015”.

A sostegno del gravame sono state dedotte le seguenti censure, sia in riferimento al provvedimento di sospensione dell’attività che alla deliberazione di Consiglio Comunale n. 74 del 21 dicembre 2015, con cui è stato approvato il Regolamento “Sale da Giochi e Giochi Leciti” ed alla conseguente ordinanza Sindacale n. 1 del 4 aprile 2016:

1. Violazione dell’art.110, comma 11, del T.U.L.P.S., come introdotto dall’art. 37, comma 3, lett. e), della L. n. 388/2000, incompetenza.

In via preliminare parte ricorrente lamenta l’illegittimità del provvedimento impugnato per l’incompetenza del Dirigente, e per essere stato adottato, tra l’altro, in assenza di delega espressa del Sindaco, in quanto il potere di adozione dei provvedimenti in questione continuerebbe a permanere in capo al Questore, anche dopo il trasferimento alle Regioni ed ai Comuni dei compiti di polizia amministrativa, attuato con il d.P.R. n. 616/1977.

2) Violazione dell’art. 110, comma 11, del T.U.L.P.S., come introdotto dall’art. 37, comma 3, lett. e), della L. n. 388/2000, incompetenza (sotto altro aspetto).

L’incompetenza del Dirigente (e quindi del Sindaco) ad emanare il provvedimento di sospensione della licenza di sala bingo sarebbe riscontrabile anche dalla nota n. 2003/35067 del 12 agosto 2003 della Direzione Centrale del Ministero delle Finanze.

3. Eccesso di potere per carenza ed illogicità della motivazione, per erronea valutazione dei presupposti di fatto, per carenza assoluta di istruttoria, contraddittorietà ed illogicità manifesta.

Parte ricorrente lamenta il difetto di motivazione e di istruttoria del provvedimento impugnato che sarebbe stato illegittimamente adottato, in quanto essa società ricorrente aveva proceduto a contestare gli illeciti amministrativi e, comunque, una sospensione di giorni 60 sarebbe sproporzionata alla luce della circostanza che è la prima sospensione applicata (non frutto di alcuna recidiva) e in presenza della contestazione degli illeciti amministrativi.

4. Violazione del giusto procedimento, violazione della L. n. 241/1990, artt. 7 e ss., così come modificata dalla L. n. 15/2005, artt. 5 e ss., violazione dei principi elaborati dalla giurisprudenza in materia e del presupposto degli artt.7, 10 bis, 21 e ss. della L. n. 241/1990, carenza di interesse pubblico e di istruttoria, violazione del principio generale in materia di partecipazione degli interessati al procedimento, in quanto il Comune di Napoli non le avrebbe inviato la comunicazione di avvio del procedimento, non potendo ipotizzarsi ragioni di urgenza procedimentale, ed il preavviso di rigetto.

5. Violazione di legge, violazione dei principi di logicità, ragionevolezza e consequenzialità dell’azione amministrativa, carenza di pubblico interesse, sviamento, violazione del giusto procedimento, violazione del principio dell’affidamento in buona fede, istruttoria carente e insufficiente.

Ad avviso di parte ricorrente il provvedimento impugnato sarebbe il risultato conclusivo e definitivo di un iter condotto dal Comune al solo scopo di apprestare una qualche motivazione alla regolamentazione delle attività in tema di giochi pubblici e dei relativi orari per l’esercizio della sala bingo gestita da essa ricorrente. Lamenta l’assoluta iniquità del comportamento posto in essere dal Comune, privo di istruttoria adeguata e sufficiente ovvero sarebbe inadeguato e inopinato, comunque predeterminato ad impedire alla ricorrente di proseguire l’attività di sala bingo nell’ambito territoriale del Comune di Napoli.

6. Incompetenza del Consiglio Comunale nel disciplinare la normativa statale, violazione della L.R. n. 16/2014 e L. n. 189/2012, violazione e falsa applicazione degli artt. 42 e 50 del TUEL, violazione degli artt. 41 e 97 Cost..

Parte ricorrente lamenta l’illegittimità del Regolamento “Sale da Giochi e Giochi Leciti” approvato con la delibera del Consiglio Comunale n. 74 del 21 dicembre 2015, pure impugnato in questa sede; in particolare il regolamento limiterebbe l’attività economica esercitata nel Comune di Napoli in violazione e/o falsa applicazione della L.R. n. 16/2014 che, pur riportando e disciplinando il gioco lecito, quasi in linea con la normativa nazionale, stabilisce che il Consiglio Comunale possa disciplinare gli aspetti (e i requisiti) urbanistici e di localizzazione delle sale da gioco, ma nulla riferirebbe in ordine alla organizzazione degli orari delle stesse sale che, limitatamente alle sale Bingo, sono autorizzate attraverso pubbliche concessioni rilasciate dal Ministero dell’Economia e delle Finanze – Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (area Monopoli, già AAMS), che non prevederebbero alcuna limitazione di orario e lascerebbero libertà di iniziativa e d’impresa al singolo operatore-concessionario. L’art. 17 del regolamento, pur aggiungendo la locuzione “salva diversa determinazione del Sindaco”, lascerebbe una ampia discrezionalità in materia al Sindaco pro tempore.

7. Violazione del principio di riserva statale della irretroattività della disciplina regolamentare, violazione e falsa applicazione dell’art. 34, comma 5, del c.d. Decreto Salva Italia e del criterio gerarchico tra le fonti del diritto.

L’impugnato regolamento contemplerebbe due profili di illegittimità: – la prima relativa alle restrizioni all’esercizio di attività economiche autorizzate dallo Stato e ciò in contrasto con l’art.34, commi 2 e 3, del decreto Salva Italia; – la seconda di carattere procedimentale, nella misura in cui il testo del D.M. non sarebbe stato trasmesso prima dell’adozione all’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato per rendere il parere obbligatorio in merito al rispetto del principio di proporzionalità come previsto dall’art.34, comma 5, del decreto Salva Italia. Peraltro, sotto il profilo della proporzionalità, le restrizioni contenute nella normativa regolamentare sopra descritta non potrebbero essere giustificate dal probabile intento di tutela della salute.

La natura precettiva della disposizione regolamentare violerebbe il principio del “tempus regit actum”, con la conseguenza che nel caso in esame non potrebbe trovare applicazione alcuna, salvo violare il principio di irretroattività, l’impugnato regolamento in quanto le autorizzazioni in possesso di parte ricorrente rinverrebbero la loro fonte di legittimazione nella legge; attesa l’illegittimità del regolamento per contrasto con la normativa di rango superiore, esso dovrebbe essere disapplicato.

8. Assoluto difetto di istruttoria illogicità e perplessità dell’azione amministrativa, violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990, difetto assoluto di motivazione, violazione degli artt. 41 e 97 Cost. e difetto di proporzionalità del provvedimento tra gli scopi e gli effetti voluti.

Premesso che l’orario deve essere il risultato di un’accurata istruttoria e di una eventuale differenziazione tra i vari periodi di attività, allo scopo di effettuare un giusto bilanciamento tra le esigenze di tutela della sicurezza e della salute pubblica e l’interesse alla libera iniziativa economica, parte ricorrente lamenta che nel provvedimento impugnato tale bilanciamento sarebbe del tutto assente.

9. Difetto di istruttoria sotto diverso profilo, sviamento di potere, in quanto le misure limitative di orari imposte riguarderebbero solo il gioco legale; mentre non sarebbe stato dimostrato che la ludopatia è collegata alla presenza del gioco legale e non anche a quello illegale.

10. Stessa censura sotto diverso profilo, mancata consultazione con gli organismi di settore ed i rappresentanti di sale da gioco.

Ad avviso di parte ricorrente il regolamento sarebbe legittimo in quanto il relativo iter sarebbe stato avviato senza alcuna consultazione con le categorie.

11. In via tuzioristica, in ordine alla allocazione delle sale gioco fissate dal regolamento impugnato parte ricorrente deduce: violazione e falsa applicazione della concessione tra l’azienda e l’ADM, inadempimento, violazione del principio dell’affidamento contestuale violazione degli artt. 41 e 97 Cost., difetto di istruttoria.

La localizzazione che il Comune vorrebbe imporre sarebbe illegittima, in primis perché in violazione con contratti concessi con lo Stato ancora in essere. Inoltre applicando alla lettera il regolamento non sarebbe di fatto possibile distribuire il gioco in quasi nessuna parte del territorio comunale interessato perché o sono troppi i luoghi sensibili indicati o sono troppo ampi i raggi di interdizione di 500 o 300 metri imposti: in sostanza quello che il regolamento afferma di regolamentare nei fatti costituirebbe un divieto di esercizio dell’attività.

12. Illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 197 e ss, della L.R. n. 16/2014 per violazione degli artt. 3, 32 e 41 e Titolo V della Costituzione, art. 111.

Premesso che la materia della “tutela della salute” è soggetta alla competenza legislativa concorrente delle Regioni, sicché queste possono provvedere a dettare regole di settore in coerenza con la disciplina statale e con i relativi principi fondamentali, ed è riservato allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniformi sull’intero territorio nazionale, restando ferma la possibilità per le Regioni di stabilire livelli di tutela più elevati per il raggiungimento dei fini propri delle loro competenze, la L.R. n. 16/2014 avrebbe consentito ai Comuni di poter imporre limitazioni e regole differenti in violazione degli articoli della Cost. sopra richiamati.

13. Violazione della L.R. n. 16/2014 e della L. n. 189/2012, violazione e falsa applicazione degli artt. 42 e 50 del TUEL, violazione degli artt. 41 e 97 Cost..

L’ordinanza Sindacale n. 1 del 4 aprile 2016, emanata a seguito del suddetto Regolamento “Sale da Giochi e Giochi Leciti”, approvato con deliberazione di Consiglio Comunale n. 74 del 21 dicembre 2015, e la delibera di G.C. n. 993 del 23 dicembre 2013 avente ad oggetto la “Approvazione del programma integrato di interventi finalizzato ad aumentare la consapevolezza dei rischi connessi al gioco …”, ad avviso di parte ricorrente sarebbero stati adottati in violazione e/o falsa applicazione della L.R. n. 16/2014.

Parte ricorrente lamenta l’illegittimità dell’impugnata Ordinanza Sindacale n. 1 del 4 aprile 2016, emanata a seguito del suddetto Regolamento “Sale da Giochi e Giochi Leciti”, approvato con deliberazione di Consiglio Comunale n. 74 del 21 dicembre 2015, e della delibera di G.C. n. 993 del 23 dicembre 2013 avente ad oggetto la “Approvazione del programma integrato di interventi finalizzato ad aumentare la consapevolezza dei rischi connessi al gioco …”, in quanto limiterebbe l’attività di iniziativa economica della società ricorrente nel Comune di Napoli, introducendo limitazioni orarie incompatibili con gli orari per l’esercizio delle attività (sale bingo, ecc.) da essa espletate. Ciò in violazione e/o falsa applicazione della L.R. n. 16/2014 che, pur riportando e disciplinando il gioco lecito, quasi in linea con la normativa nazionale, stabilisce che il Consiglio Comunale possa disciplinare gli aspetti (e i requisiti) urbanistici e di localizzazione delle sale da gioco, ma nulla riferirebbe in ordine alla organizzazione degli orari delle stesse sale, che, limitatamente alle sale Bingo sono autorizzate attraverso pubbliche concessioni rilasciate dal Ministero dell’Economia e delle Finanze – Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (area Monopoli, già AAMS), che non prevederebbero alcuna limitazione di orario e lascerebbero libertà di iniziativa e d’impresa al singolo operatore-concessionario. Inoltre il Sindaco del Comune di Napoli nell’ordinanza impugnata non avrebbe fornito indicazioni esaustive degli elementi istruttori acquisiti al procedimento per l’emissione della ordinanza stessa, in particolare da parte della ASL di Napoli in merito all’analisi della problematica legata alla dipendenza da gioco compulsivo ed alla sua preoccupante diffusione nel territorio comunale. Le finalità della regolamentazione degli orari sarebbero, comunque, diverse ed estranee alle finalità di lotta alla ludopatia.

14. Assoluto difetto di istruttoria illogicità e perplessità dell’azione amministrativa, violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990, difetto assoluto di motivazione, violazione degli artt. 41 e 97 Cost. e difetto di proporzionalità dei provvedimenti tra gli scopi e gli effetti voluti.

Parte ricorrente lamenta che l’orario fissato dall’ordinanza impugnata si limiterebbe a riportare quelli previsti nel regolamento del consiglio comunale. Premesso che l’orario deve essere il risultato di un’accurata istruttoria e di una eventuale differenziazione tra i vari periodi di attività, allo scopo di effettuare un giusto bilanciamento tra le esigenze di tutela della sicurezza e della salute pubblica e l’interesse alla libera iniziativa economica, parte ricorrente lamenta che nel provvedimento impugnato tale bilanciamento sarebbe del tutto assente. Si farebbe rifermento allo scopo di contrastare l’insorgere di fenomeni devianti nell’utilizzo degli stessi, in particolare tra i giovani, ma non vi sarebbe alcun riferimento al collegamento tra tali esigenze e la specifica limitazione di orario prevista che, essenzialmente prevede una lunga pausa di chiusura dalle 12 alle 18 (senza chiarire l’utilità di tale chiusura), senza alcuna differenziazione od eccezione.

Il Comune di Napoli si è costituito a resistere in giudizio con atto di stile.

Parte ricorrente in data 31 maggio 2018 ha chiesto la cancellazione della causa dal ruolo delle sospensive.

Entrambe le parti hanno prodotto documentazione; il Comune di Napoli ha, tra l’altro, prodotto la relazione illustrativa del SUAP prot. PG/2017/307302 del 19 aprile 2017 ed ha depositato una memoria il 4 giugno 2021, per l’udienza pubblica, con la quale ha innanzitutto eccepito l’irricevibilità/inammissibilità del presente ricorso, o almeno di una sua parte (incidendo direttamente rispetto ai motivi di ricorso da 6 a 14, e con ricadute, in via derivata, anche sull’infondatezza degli altri motivi di ricorso), per mancata tempestiva impugnazione degli atti presupposti su cui si fonda il potere sanzionatorio applicato, ossia il Regolamento consiliare “Sale da gioco e giochi leciti” (artt. 13, 17 e 24), approvato con deliberazione di Consiglio Comunale n. 74 del 21 dicembre 2015, e la Ordinanza sindacale n. 1 del 4 aprile 2016, atti ambedue disciplinanti gli orari di apertura/chiusura delle sale giochi – 9,00/12,00 e 18,00/23,00, nella specie violati. Ha comunque dedotto l’infondatezza del ricorso e ne ha chiesto il rigetto rinviando nel merito della controversa alla suddetta relazione illustrativa del SUAP prot. PG/2017/307302 del 19 aprile 2017. Ha in particolare segnalato che l’impugnato provvedimento di sospensione n. 67/2016 si fonda sul Regolamento consiliare “Sale da gioco e giochi leciti” e sulla O.S. 1/2016, atti dei quali è stata ripetutamente confermata la legittimità sia dal TAR Campania che dal Consiglio di Stato con sentenze (fra le altre, nn. 4145/2018 e 4147/2018) che hanno rigettato integralmente ricorsi e appelli promossi da altre sale da gioco.

All’udienza del 6 luglio 2021 la causa è stata chiamata e assunta in decisione.

Il Collegio deve innanzitutto esaminare l’eccezione di irricevibilità/inammissibilità, sollevata dal Comune di Napoli con la memoria del 4 giugno 2021, del presente ricorso, o almeno di una sua parte (incidendo direttamente rispetto ai motivi di ricorso da 6 a 14, e con ricadute, in via derivata, anche sull’infondatezza degli altri motivi di ricorso), per la mancata tempestiva impugnazione degli atti presupposti su cui si fonda il potere sanzionatorio applicato, ossia il Regolamento consiliare “Sale da gioco e giochi leciti” (artt. 13, 17 e 24), approvato con deliberazione di Consiglio Comunale n. 74 del 21 dicembre 2015, e la Ordinanza sindacale n. 1 del 4 aprile 2016, atti ambedue disciplinanti gli orari di apertura/chiusura delle sale giochi – 9,00/12,00 e 18,00/23,00, nella specie violati.

Ad avviso di parte resistente la società ricorrente avrebbe erroneamente ritenuto di poter tempestivamente impugnare tali atti presupposti, in quanto la lesione si sarebbe concretizzata solo con la prosecuzione di un potere sanzionatorio (quello di sospensione dell’attività), già precedentemente avviato/esercitato (con l’irrogazione di due sanzioni pecuniarie per violazione della stessa prescrizione in tema di orari). Tuttavia, non solo, in tal caso, residuerebbe in capo al ricorrente la legittimazione a sollevare eccezioni sulle modalità di esercizio del potere e non (più) sull’attribuzione del potere (che nello specifico va rinvenuto nell’art. 13 del predetto Regolamento); ma, in ogni caso, anche a volere accogliere la tesi avversa, la sua lesione avrebbe cominciato a manifestarsi già il 21 settembre 2016 con la notifica del primo verbale di trasgressione n. 058281 avvenuta il 29 agosto 2016 e n. 058175 avvenuta il 17 ottobre 2016 e connesse sanzioni di 500,00 euro per ciascuna violazione.

L’eccezione è fondata limitatamente alla domanda di annullamento proposta avverso la deliberazione di Consiglio Comunale n. 74 del 21 dicembre 2015, con cui è stato approvato il “Regolamento Sale da gioco e giochi leciti” e l’Ordinanza Sindacale n. 1 del 4 aprile 2016, progr. n. 387 del 4 aprile 2016, avente ad oggetto “Disciplina degli orari di apertura e chiusura delle sale giochi autorizzate di cui al “Regolamento Sale da gioco e giochi leciti” approvato con delibera consiliare n. 74 del 21/12/2015” in quanto tardivamente impugnati con il presente ricorso e, pertanto, il ricorso deve essere dichiarato irricevibile avverso i suddetti atti, in quanto tardivamente proposto; devono essere, conseguentemente, ritenuti inammissibili i motivi di ricorso dal sesto al quattordicesimo, con i quali parte ricorrente ha dedotto le relative censure.

Ed invero, quanto al regolamento, si richiama la condivisibile giurisprudenza di questo Tribunale alla luce della quale “Sul punto va premesso che nella teoria delle fonti secondarie, la giurisprudenza amministrativa distingue due categorie di atti regolamentari: da un lato gli atti contenenti solo “volizioni preliminari”, cioè statuizioni di carattere generale, astratto e programmatorio, come tali non idonei a produrre una immediata incisione nella sfera giuridica dei destinatari; dall’altro, gli atti regolamentari denominati “volizione – azione”, i quali contengono, almeno in parte, previsioni destinate ad una immediata applicazione e quindi, come tali, capaci di produrre un immediato effetto lesivo nella sfera giuridica dei destinatari (si veda sul punto l’impeccabile definizione di Cons. St., sez. IV, 14 febbraio 2005, n. 450: “i regolamenti devono distinguersi in volizioni preliminari (contenenti previsioni normative astratte e programmatiche) e volizioni – azioni (contenenti previsioni destinate all’immediata applicazione). Soltanto questi ultimi devono essere oggetto di autonoma e immediata impugnazione, essendo suscettibili di produrre, in via diretta e immediata, una concreta ed attuale lesione dell’interesse di un determinato soggetto. Se, invece, la lesione deriva dall’atto di applicazione concreta, le disposizioni regolamentari vanno impugnate solo congiuntamente al provvedimento applicativo, che, esso solo, rende attuale e certa la lesione dell’interesse protetto”).

La conseguenza del diverso contenuto delle disposizioni regolamentari ha effetti processuali immediati, in quanto i regolamenti ” volizione preliminare ” possono essere impugnati solo unitamente ai relativi atti applicativi (c.d. tecnica della doppia impugnazione), a differenza dei regolamenti ” volizione azione”, che devono essere gravati immediatamente, a prescindere dalla adozione di atti applicativi.” (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. I, 5 gennaio 2021, n. 57).

Anche il Giudice di Appello ha chiarito che i regolamenti e gli atti amministrativi generali sono impugnabili in via diretta solo ove contengano disposizioni in grado di ledere in via diretta ed immediata le posizioni giuridiche soggettive dei destinatari; negli altri casi, divengono impugnabili solo quando sorge l’interesse a ricorrere, ovvero assieme all’atto applicativo che produca una lesione effettiva, e non solo ipotetica o futura; l’identificazione dei destinatari di un regolamento non comporta peraltro ancora che a loro carico sussistano conseguenze sfavorevoli che ne legittimano l’immediata impugnazione (Consiglio di Stato, Sez. IV, 21 maggio 2021, n. 3953).

Passando ad analizzare nel caso di specie la luce della sopra richiamata giurisprudenza deve ritenersi che il regolamento impugnato con il presente ricorso conteneva disposizioni in grado di ledere in via diretta e immediata la posizione giuridica soggettiva della ricorrente e, pertanto, doveva essere tempestivamente impugnato. Ad identiche conclusioni deve giungersi in riferimento all’ordinanza oggetto di impugnazione con la quale il Comune di Napoli ha disposto la disciplina degli orari di apertura e chiusura delle sale giochi autorizzate dando esecuzione al suddetto regolamento, in quanto entrambi i suddetti atti disciplinano gli orari di apertura/chiusura delle sale giochi – 9,00/12,00 e 18,00/23,00, nella specie violati, come più specificatamente di seguito esposto.

Circa il regime di pubblicazione dei regolamenti degli Enti Locali e conseguente disciplina del decorso dei termini di impugnazione, si premette che, ai sensi dell’art. 41, comma 2, c.p.a., il termine per la proposizione del ricorso decorre “per gli atti di cui non sia richiesta la notifica individuale, dal giorno in cui sia scaduto il termine della pubblicazione, se questa sia prevista da disposizioni di legge o di regolamento”.

La condivisibile giurisprudenza ha chiarito che nell’ambito dell’Ordinamento degli Enti locali e della disciplina del relativo potere regolamentare di cui al D.Lgs. n. 267/2000, se lo Statuto dell’Ente locale non prevede diversamente, vanno tenuti distinti il regime di pubblicazione della delibera di approvazione del regolamento che è regolata dagli artt. 124 e 134 ed il regime di entrata in vigore del regolamento, che è disciplinato dall’art. 10 delle preleggi – cfr. TAR Lazio, Roma, 11 marzo 2020, n. 3179.

Nella stessa pronuncia si precisa che i termini di impugnazione della delibera che approva il Regolamento decorrono dalla pubblicazione all’Albo (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 16 ottobre 2020, n.1947 e la giurisprudenza ivi richiamata: T.A.R., Potenza, Sez. I, 10 luglio 2014, n. 452 e T.A.R., Lecce, Sez. I, 29 aprile 2014, n. 1128).

L’art. 124 del D.Lgs. n. 267/2000 stabilisce che tutte le deliberazioni comunali siano pubblicate all’albo pretorio, nella sede dell’ente, per quindici giorni consecutivi, e per gli atti di cui è prevista la pubblicazione all’Albo pretorio il termine per l’impugnazione decorre dalla scadenza del periodo di avvenuta pubblicazione (Consiglio di Stato, Sez. V, 8 luglio 2019, n. 4774, T.A.R. Campania Napoli Sez. III, 6 aprile 2020, n. 1327).

Nel caso di specie la deliberazione di Consiglio Comunale n. 74 del 21 dicembre 2015 impugnata, con cui è stato approvato il “Regolamento Sale da gioco e giochi leciti”, è stata pubblicata sull’albo pretorio dal 4 gennaio 2016 al 19 gennaio 2016 – fatto notorio in quanto risultante da varie sentenze di questo Tribunale (cfr. ex multis T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 22 marzo 2017, n. 1567, richiamate nella memoria da parte resistente).

A fronte della pubblicazione in siffatti termini va perciò ritenuta tardiva la notifica del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avvenuta il 24 e 29 marzo 2017, cioè oltre il termine di 120 giorni, di cui all’art. 9 del d.P.R. n. 1199/1971, dal giorno in cui è scaduto il periodo della pubblicazione – 19 gennaio 2016.

Quanto alla impugnazione della ordinanza Sindacale n. 1 del 4 aprile 2016, progr. n. 387 del 4 aprile 2016, avente ad oggetto “Disciplina degli orari di apertura e chiusura delle sale giochi autorizzate di cui al “Regolamento Sale da gioco e giochi leciti” approvato con delibera consiliare n. 74 del 21/12/2015”, in calce alla medesima ordinanza, prodotta in giudizio dalla stessa parte ricorrente, è attestato che la sua pubblicazione ha avuto inizio il 4 aprile 2016; pertanto la notifica del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica avvenuta, come detto, il 24 e 29 marzo 2017, risulta parimenti effettuata oltre il suddetto termine di 120 giorni decorrente dal 19 aprile 2016 (termine di scadenza del periodo di pubblicazione sull’albo pretorio).

Peraltro, anche a voler ritenere che la lesione degli atti presupposto si sia concretizzata con l’atto applicativo, il ricorso deve comunque ritenersi tardivo in quanto la lesione si era comunque già manifestata in data 21 settembre 2016 e cioè con la notifica del primo verbale di trasgressione n. 058281 avvenuta il 29 agosto 2016 e con quella del successivo verbale n. 058175 avvenuta il 17 ottobre 2016 e connesse sanzioni di 500,00 euro per ciascuna violazione.

Il presente ricorso deve invece ritenersi tempestivamente proposto avverso la disposizione dirigenziale n. 67 del 30 novembre 2016, notificata il 23 dicembre 2016, avente ad oggetto “Sala giochi (…) in Napoli alla (…) verso (…), 151 condotta dalla sig.ra (…), in qualità di amministratore della società (…). Sospensione dell’attività per giorni sessanta” e, pertanto, si analizzeranno soltanto i primi 5 motivi di ricorso, con i quali sono state dedotte censure avverso tale provvedimento.

Con il primo e secondo motivo di ricorso, che si ritiene di poter esaminare unitariamente, sono state dedotte le seguenti censure:

1. Violazione dell’art. 110, comma 11, del T.U.L.P.S., come introdotto dall’art. 37, comma 3, lett. e), della L. n. 388/2000, incompetenza.

In via preliminare parte ricorrente lamenta l’illegittimità del provvedimento impugnato per l’incompetenza del Dirigente, e per essere stato adottato, tra l’altro, in assenza di delega espressa del Sindaco, in quanto il potere di adozione dei provvedimenti in questione continuerebbe a permanere in capo al Questore, anche dopo il trasferimento alle Regioni ed ai Comuni dei compiti di polizia amministrativa, attuato con il d.P.R. n. 616/1977.

2) Violazione dell’art. 110, comma 11, del T.U.L.P.S., come introdotto dall’art. 37, comma 3, lett. e), della L. n. 388/2000, incompetenza (sotto altro aspetto).

L’incompetenza del Dirigente (e quindi del Sindaco) ad emanare il provvedimento di sospensione della licenza di sala bingo sarebbe riscontrabile anche dalla nota n. 2003/35067 del 12 agosto 2003 della Direzione Centrale del Ministero delle Finanze.

I motivi sono infondati.

Come condivisibilmente sostenuto dal Comune di Napoli quest’ultimo con il provvedimento impugnato non ha sospeso né revocato la licenza ex art.88 T.U.L.P.S., né esercitato potere di pubblica sicurezza, ma ha legittimamente esercitato il proprio potere sanzionatorio previsto dal suddetto Regolamento e dall’Ordinanza sindacale n. 1/2016, che è stata a sua volta posta in essere nell’esercizio del potere di ordinanza di cui all’art. 50, comma 7, del TUEL.

Oggetto del provvedimento di sospensione è l’attività, non il provvedimento autorizzatorio di “Licenza di pubblica sicurezza” per lo svolgimento appunto di attività di sala giochi/sala bingo di cui all’art. 88 T.U.L.P.S., come erroneamente ritenuto da parte ricorrente.

L’equivoco nasce dalla circostanza che parte ricorrente fa riferimento alla competenza in tema di sospensione della licenza e, quindi, è inconferente anche il richiamo alla circolare del Ministero delle Finanze n. 2003/35067 del 12 agosto 2003, nella quale a pag.4 testualmente si legge “il comma 11 dell’art.110 del T.U.L.P.S. riconosce al Questore la facoltà di disporre la sospensione immediata della relativa licenza di pubblica sicurezza per un periodo non superiore a tre mesi”.

Al riguardo la giurisprudenza condivisa dal Collegio ha chiarito, in riferimento alle previsioni delle ordinanze concernenti il potere di sospensione dell’attività, nonché quelle secondo cui la recidiva si realizza anche nel caso in cui il soggetto destinatario della sanzione abbia provveduto al pagamento dell’oblazione, che la sanzione è “coperta da apposita previsione di legge, che può essere ragionevolmente individuata proprio nell’art. 10 del T.U.L.P.S., di cui non può predicarsi – avendo come presupposto un “abuso” – un rapporto esclusivo a servizio delle sole autorizzazioni di polizia in senso stretto, dovendo al contrario tale previsione intendersi applicabile anche a quelle autorizzazioni che, per effetto dell’art. 19 del D.Lgs. n. 616 del 1977 sono state trasferite ai comuni…” (Consiglio di Stato, Sez. V, 28 marzo 2018, n. 1933).

“Deve osservarsi, inoltre, che l’inadempimento ad obblighi sorti nell’ambito del rapporto autorizzatorio all’esercizio di un’attività, come nel caso in questione, esula dalla disciplina del potere sanzionatorio puro previsto dalla normativa generale; lo stesso attiene, infatti, alla gestione del rapporto autorizzatorio, ricevendo la sua concreta disciplina nell’ambito dello specifico settore. Si tratta, dunque, di un potere sanzionatorio specifico, distinto dal potere sanzionatorio puro soggetto alla disciplina della legge generale n. 689 del 1981” (Consiglio di Stato, Sez. V, 30 giugno 2020, n. 4122).

Nella fattispecie per cui è causa nel provvedimento impugnato è espressamente rappresentato che la sanzione disposta è stata adottata ai sensi dell’art. 10 del T.U.L.P.S. a tenore del quale “Le autorizzazioni di polizia possono essere revocate o sospese in qualsiasi momento, nel caso di abuso della persona autorizzata”.

Trattandosi di un atto di gestione dell’attività la sanzione è stata legittimamente disposta dalla dirigente secondo l’ordinario criterio di attribuzione agli uffici comunali, ex art. 107 del D.Lgs. n. 267/2000 che al comma 3 assegna ai dirigenti l’attuazione degli obiettivi e dei programmi definiti con gli atti di indirizzo adottati dagli organi di governo, tra cui espressamente, alla lett. i), l’adozione degli “atti ad essi attribuiti dallo statuto e dai regolamenti”.

Inoltre la stessa Ordinanza Sindacale n. 1 del 4 aprile 2016 ne dispone la trasmissione “al Dirigente del Servizio Autonomo Polizia Locale per la vigilanza sulla puntuale esecuzione della presente ordinanza e per l’eventuale applicazione delle sanzioni di cui sopra; al Dirigente del Servizio SUAP per gli adempimenti del caso.”.

Con il terzo e quinto motivo di ricorso, che si ritiene di poter esaminare in via unitaria, parte ricorrente ha dedotto le seguenti censure:

3. Eccesso di potere per carenza ed illogicità della motivazione, per erronea valutazione dei presupposti di fatto, per carenza assoluta di istruttoria, contraddittorietà ed illogicità manifesta.

Parte ricorrente lamenta il difetto di motivazione e di istruttoria del provvedimento impugnato che sarebbe stato illegittimamente adottato, in quanto essa società ricorrente aveva proceduto a contestare gli illeciti amministrativi e, comunque, una sospensione di giorni 60 sarebbe sproporzionata alla luce della circostanza che è la prima sospensione applicata (non frutto di alcuna recidiva) e in presenza della contestazione degli illeciti amministrativi.

5. Violazione di legge, violazione dei principi di logicità, ragionevolezza e consequenzialità dell’azione amministrativa, carenza di pubblico interesse, sviamento, violazione del giusto procedimento, violazione del principio dell’affidamento in buona fede, istruttoria carente e insufficiente.

Ad avviso di parte ricorrente il provvedimento impugnato sarebbe il risultato conclusivo e definitivo di un iter condotto dal Comune al solo scopo di apprestare una qualche motivazione alla regolamentazione delle attività in tema di giochi pubblici e dei relativi orari per l’esercizio della sala bingo gestita da essa ricorrente.

I motivi sono infondati.

Ed invero nella disposizione dirigenziale impugnata il Comune di Napoli, dopo aver dato atto di due violazioni dell’orario di esercizio delle sale giochi, così come definito dal regolamento e dall’ordinanza sindacale – “…l’art. 17 comma 1 del Regolamento comunale sulle sale da gioco e i giochi leciti, stabilisce l’orario di attività delle sale da gioco, che è fissato dalle 09,00 alle 12,00 e dalle 18,00 alle 23,00 di tutti i giorni, festivi compresi e salvo diversa determinazione del Sindaco nell’esercizio dei poteri previsti dalla legge; che, in accordo con quanto definito dal medesimo Regolamento, l’Ordinanza sindacale n. 1 del 4/04/2016, avente ad oggetto la disciplina degli orari di apertura e chiusura delle sale da gioco ed entrata in vigore il 17 agosto 2016, stabilisce che “L’orario di esercizio delle sale giochi è fissato dalla ore 9.00 alle ore 12.00 e dalle ore 18.00 alle ore 23.00 di tutti i giorni, festivi compresi, salvo diversa determinazione nell’esercizio dei poteri previsti dalla legge”;”- risultanti dai sopralluoghi effettuati e oggetto dei verbali di accertamento di illecito amministrativo n. 58281 e n. 58175 ha rappresentato: “Considerato – che la citata Ordinanza Sindacale n. 1 del 4/04/2016 prevede, al comma 6, che in caso di prima violazione degli orari di apertura delle sale giochi si applica la sanzione pecuniaria di euro 500,00 e, al comma 7, che in caso di reiterate violazioni, potrà essere disposta, ai sensi dell’art. 10 TULPS, la sanzione della sospensione dell’autorizzazione amministrativa dell’esercizio o della decadenza; – che il Regolamento comunale sulle sale da gioco e i giochi leciti, all’art. 13, comma 5, stabilisce che “la sospensione dell’attività ai sensi dell’articolo 10 del TULPS in caso di abuso del titolare, intendendosi per tale ogni comportamento in contrasto con il pubblico interesse o con le prescrizioni generali imposte dalla legge, dall’autorità o da quanto contenuto nel presente Regolamento è la seguente: I) 15 giorni nel caso di comportamento in contrasto con il pubblico interesse; II) 60 giorni nel caso di comportamento in contrasto con il pubblico interesse o con le prescrizioni generali imposte dalla legge, dall’autorità o da quanto contenuto nel presente Regolamento”;- che il medesimo Regolamento, all’art. 13, comma 1, lett. i) stabilisce che per “recidiva e reiterazione si intende l’inosservanza per due volte della medesima disposizione”; Ritenuto di dover provvedere, per quanto sopra, alla sospensione dell’attività di sala gioco in parola, atteso che, secondo quanto comunicato dal competente Servizio Autonomo Polizia Locale, risulta accertata la mancata osservanza, per due volte, della medesima disposizione del Regolamento comunale sulle sale da gioco e i giochi leciti, segnatamente di quanto disposto dall’art. 17 dello stesso;”.

Il Collegio, alla luce del contenuto del provvedimento impugnato, come sopra richiamato, ritiene che esso indichi in modo chiaro i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’Amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria, come prescrive l’art. 3 della L. n. 241/1990, con conseguente palese infondatezza dei dedotti vizi di difetto di istruttoria e di motivazione.

Inoltre, alla luce della giurisprudenza sopra richiamata, deve ritenersi inconferente la circostanza che essa ricorrente avesse contestato gli illeciti amministrativi, in disparte la questione che parte ricorrente non ha provato quanto sopra solo apoditticamente affermato.

Né può ritenersi, come pure sostenuto da parte ricorrente, che la disposta sospensione di giorni 60 sia sproporzionata alla luce della circostanza che è la prima sospensione applicata (non frutto di alcuna recidiva) in quanto, come espressamente rappresentato nel provvedimento impugnato, parte resistente ha applicato alla lettera quanto previsto dalla normativa statale (art. 10 TULPS), nonché dal regolamento e dall’ordinanza tardivamente impugnate con il presente ricorso.

Con il quarto motivo di ricorso sono state dedotte le seguenti censure: 4. Violazione del giusto procedimento, violazione della L. n. 241/1990, artt. 7 e ss., così come modificata dalla L. n. 15/2005, artt. 5 e ss., violazione dei principi elaborati dalla giurisprudenza in materia e del presupposto degli artt.7, 10 bis, 21 e ss. della L. n. 241/1990, carenza di interesse pubblico e di istruttoria, violazione del principio generale in materia di partecipazione degli interessati al procedimento, in quanto il Comune di Napoli non le avrebbe inviato la comunicazione di avvio del procedimento, non potendo ipotizzarsi ragioni di urgenza procedimentale, ed il preavviso di rigetto.

Anche tale motivo è infondato.

Quanto alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, il Collegio ritiene che tale censura non infici la legittimità del provvedimento in applicazione dell’art. 21 octies, comma 2, secondo periodo della L. n. 241/1990, in quanto l’amministrazione ha dimostrato in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Quanto al mancato invio del preavviso di rigetto, occorre premettere che il provvedimento impugnato, come condivisibilmente sostenuto da parte resistente, deve ritenersi vincolato agli accertamenti di fatto, così come previsti dal regolamento e dall’ordinanza, nei sensi sopra esposti; pertanto il mancato rispetto dell’art. 10 bis della L. n. 241/1990 non inficia la legittimità del provvedimento in applicazione dell’art. 21 octies, comma 2, primo periodo, della medesima L. n. 241/1990, in quanto il contenuto dispositivo del provvedimento oggetto di gravame non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, trattandosi, come detto, di atto vincolato.

Né può trovare applicazione il secondo comma dell’art. 21 octies della suddetta legge, come da ultimo modificato dall’art. 12, comma 1, lett. i) del D.L. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, che ha aggiunto il seguente terzo periodo: “La disposizione di cui al secondo periodo non si applica al provvedimento adottato in violazione dell’articolo 10 bis”, per la risolutiva circostanza dell’inapplicabilità, ratione temporis, alla presente controversia in base al principio tempus regit actum (cfr. Consiglio di Stato Sez. IV, 20 gennaio 2021, n. 594 Sez. VI, 18 gennaio 2021, n. 526 e Sez. IV, 28 dicembre 2020, n. 8419, TAR Campania, Napoli, Sez. VIII, 24 maggio 2021, n. 3369, TAR Campania, Napoli, Sez. VII, 9 marzo 2021, n. 1585 e TAR Piemonte, Torino, Sez. II, 15 marzo 2021, n. 274).

Conclusivamente, per i suesposti motivi, la domanda di annullamento proposta avverso la disposizione dirigenziale n. 67 del 30 novembre 2016 deve essere respinta.

Le spese, secondo la regola della soccombenza, vanno poste a carico di parte ricorrente, in favore di parte resistente, nell’importo liquidato in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara irricevibili per tardività le domande di annullamento della deliberazione di Consiglio Comunale n. 74 del 21 dicembre 2015 e dell’Ordinanza Sindacale n. 1 del 4 aprile 2016, progr. n. 387 del 4 aprile 2016, e respinge la domanda di annullamento della disposizione dirigenziale n. 67 del 30 novembre 2016 del Comune di Napoli.

Condanna parte ricorrente al pagamento di complessivi € 2.000,00 (euro duemila/00) in favore di parte resistente, a titolo di spese, diritti e onorari di causa, oltre accessori di legge”.