Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro il Comune di Abano Terme (PD) in cui si chiedeva l’annullamento dell’ordinanza n. 9930/2016 del Comune di Abano Terme, avente ad oggetto orari di esercizio delle sale giochi autorizzate ai sensi dell’art. 86 del T.U.L.P.S. e orari di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro installati negli esercizi autorizzati ex artt. 86 e 88 del T.U.L.P.S. e negli altri esercizi commerciali ove è consentita la loro installazione, con la quale sono state disposte limitazioni agli orari di funzionamento degli apparecchi awp e vlt, con obbligo di completo spegnimento negli orari di non funzionamento e prescritto sanzioni in caso di inosservanza degli ordini commissariali; della deliberazione del Commissario Straordinario Comunale n. 60 del 26.09.2016, avente ad oggetto regolamento comunale per i giochi leciti e l’installazione di apparecchi da trattenimento, che prevede l’obbligo per le sale giochi di rispettare delle distanze minime dai luoghi sensibili indicati nell’art. 8 e di tutti gli atti connessi e presupposti tra cui la relazione prot. n. 35029 del 24.10.2016 del Comandante della Polizia Locale “Giochi leciti ex artt. 86 e 88 del T.U.L.P.S., nonché per il risarcimento del danno.

Si legge: “Con ricorso depositato in data 16.12.2016, la società (…) impugnava l’ordinanza n. 9930/2016 del Commissario Straordinario del Comune di Abano Terme di regolamentazione degli orari di esercizio delle sale giochi e degli altri esercizi autorizzati ai sensi dell’art. 86 del T.U.L.P.S. e degli orari di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro installati negli esercizi autorizzati ex artt. 86 e 88 del T.U.L.P.S., nonché la deliberazione del Commissario Straordinario Comunale n. 60/2016 di approvazione del regolamento comunale per i giochi leciti e l’installazione di apparecchi da trattenimento, unitamente agli atti connessi e presupposti come indicati in epigrafe, formulando anche domanda di risarcimento del danno e istanza di sospensione cautelare.

Nelle premesse in fatto, la società ricorrente, premesso di essere attiva nel settore del gioco lecito mediante apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, lett. a) e b), del R.D. n. 773/1931 e di gestire, tra le altre, la sala giochi (…) in Abano Terme, (…), esponeva, per quanto qui rileva, quanto segue:

-con deliberazione n. 60/2016 del Commissario Straordinario del Comune di Abano Terme era approvato il Regolamento comunale per i giochi leciti e l’installazione di apparecchi da trattenimento (di seguito solo “Regolamento”);

-in base agli artt. 8 e 9 del Regolamento è vietata la nuova apertura di esercizi commerciali e la nuova installazione di apparecchi nel raggio di 500 m. dai luoghi “sensibili”, ivi descritti e individuati in modo da far residuare una ridottissima parte di territorio comunale (al di fuori del centro cittadino) in cui sarebbe consentito l’esercizio del gioco;

-in forza di tali disposizioni, nella sala giochi della ricorrente non sarebbe possibile installare nuove apparecchiature, vista la presenza, nel raggio di 500 m., di due luoghi considerati sensibili dal Regolamento;

-con ordinanza n. 9930/2016, il Commissario Straordinario disciplinava, sulla base di una previsione del Regolamento, l’orario di apertura delle sale da gioco e dell’esercizio degli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, del R.D. n. 773/1931, autorizzandolo esclusivamente dalle ore 10.00 alle ore 13.00 e dalle ore 17.00 alle ore 22.00 di tutti i giorni, festivi inclusi, altresì richiedendo espressamente lo spegnimento degli apparecchi durante le ore di sospensione dell’attività;

-i suddetti provvedimenti avrebbero determinato un grave e irreparabile pregiudizio sugli investimenti effettuati e sul livello occupazionale in precedenza garantito dalla sala giochi, nonché una grave contrazione dei ricavi tale da incidere sulla stessa sostenibilità della gestione dell’attività.

Tanto premesso, la ricorrente formulava, in sintesi, le seguenti censure: “I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, comma 2, del D.L. n. 201 del 2011, conv. Legge n. 214 del 2011. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1, lett. c) del D.L. n. 138 del 201, conv. Legge n. 148 del 2011. Violazione dell’art. 50, comma 7 del Tuel. Violazione del D.Lgs. n. 59/2010. Violazione falsa applicazione dell’art. 20 della L.R. n. 6 del 2015”; gli atti impugnati violerebbero il principio di liberalizzazione degli esercizi commerciali, quale espressione del principio di libertà di impresa, di stabilimento e di libera prestazione dei servizi; sarebbe, altresì, violato l’art. 20 della legge regionale n. 6/2015 in quanto, da un lato, l’obbligo di rispetto di una distanza minima sarebbe privo di motivazione e riferito a un numero maggiore di luoghi sensibili rispetto a quelli previsto per legge; dall’altro, la riduzione di orario sarebbe stata assunta prescindendo dai profili inerenti l’impatto sul contesto, sulla sicurezza e sul decoro urbano, sulla viabilità, sull’inquinamento acustico e quiete pubblica, come richiesto per legge; il richiamo al D. Lgs. n. 59/2010 sarebbe erroneo, non sussistendone i relativi presupposti; in ogni caso, i provvedimenti impugnati non sarebbero fondati su reali esigenze di tutela della salute della popolazione, ma su allarmistici e generici timori inerenti l’insorgere di patologie connesse all’utilizzo di apparecchi da intrattenimento; “II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 41 della Costituzione. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 e ss.mm. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e motivazione”; gli atti gravati sarebbero inficiati da difetto di istruttoria e di motivazione; la riduzione delle fasce orarie sarebbe sproporzionata ed ingiustificata e mancherebbe una seria analisi del fenomeno e di indagini statistiche relative al territorio interessato, non essendo sufficienti gli atti richiamati nel provvedimento impugnato; sarebbe anche violato l’art. 50 del Tuel, essendo mancata la prescritta (dalla legge) armonizzazione dell’espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti e non essendo stati rispettati gli indirizzi del Consiglio Comunale; anche l’obbligo della distanza minima di 500 m. dai luoghi sensibili sarebbe privo di motivazione, non risultando alcuna effettiva esigenza di tutela dal rischio di ludopatia; “III. Violazione dell’art. 41 della Costituzione. Violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 3 della legge n. 241 del 1990 e ss.mm. Eccesso di potere per violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa. Violazione e falsa applicazione dell’art. 110, comma 6, lett. a) e b) del Tulps. Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 del decreto direttoriale AAMS 22 gennaio 2010. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 e 11 del regolamento approvato con delibera del Commissario Straordinario n. 60 del 26.09.2016. Eccesso di potere per assoluta carenza di motivazione. Eccesso di potere per contraddittorietà. Eccesso di potere per perplessità. Sviamento”; entrambi gli atti gravati violerebbero il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, da un lato, impedendo di svolgere l’attività in questione in praticamente tutto il territorio comunale, tenuto conto della capillare diffusione dei luoghi ritenuti sensibili, dall’altro, compromettendo la tutela degli investimenti; sarebbe carente la motivazione in ordine all’efficacia delle misure limitative introdotte; vi sarebbe, altresì, indeterminatezza e genericità nell’individuazione dei luoghi sensibili e della popolazione che si vorrebbe tutelare; vi sarebbe contraddittorietà dei provvedimenti impugnati con gli stessi obiettivi perseguiti ai sensi dell’art. 2 del Regolamento comunale; la prescrizione che impone lo spegnimento degli apparecchi impedirebbe di rispettare la disciplina inerente il collegamento alla rete telematica di cui al d.P.R. n. 650/1972 e al D.M. n. 86/2004 per il controllo del gioco lecito a fini contabili, fiscali e di contrasto al gioco illegale; il divieto di installare ulteriori apparecchi in locali ricadenti entro il raggio di 500 m. dai siti sensibili violerebbe la disciplina statale in tema di numero massimo di apparecchi VTL che possono essere installati; gli atti impugnati, essendo rivolti alle sole slot e VLT, violerebbero il principio di uguaglianza e di parità di trattamento rispetto, da un lato, a gratta e vinci e scommesse sportive, costituenti giochi con vincita in denaro e, dall’altro, ad alcolici e tabacchi, che avrebbero conseguenze ben peggiori sulla salute pubblica.

Resisteva in giudizio il Comune di Abano Terme, il quale eccepiva, preliminarmente, l’inammissibilità del ricorso per mancata notificazione ad almeno un controinteressato e, nel merito, ne rilevava l’infondatezza, previa puntale contestazione delle censure ivi formulate.

Con ordinanza n. 42, assunta alla Camera di Consiglio del 26 gennaio 2017, era respinta l’istanza di sospensione cautelare degli atti impugnati.

In vista dell’udienza di discussione, le parti hanno depositato memoria difensive e di replica. In particolare, parte ricorrente ha evidenziato che, in attuazione dell’art. 1, comma 936 della legge n. 208/2015, la Conferenza Stato Regioni ed Enti Locali –che doveva definire le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età – aveva concluso i propri lavori in data 7.9.2017 raggiungendo un’intesa secondo cui i sottoscrittori della stessa avrebbero stabilito “per le tipologie di gioco delle fasce orarie fino a sei ore complessive di interruzione quotidiana di gioco”, lasciando di conseguenza gli operatori liberi di offrire servizi di gioco nelle restanti 18 ore; nell’ambito di questa soglia massima di interruzione quotidiana, la distribuzione oraria delle fasce di interruzione del gioco nell’arco della giornata avrebbe dovuto essere definita, d’intesa con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in una prospettiva il più omogenea possibile nel territorio nazionale e regionale, anche ai fini del futuro monitoraggio telematico del rispetto dei limiti cosi definiti, specificandosi, a proposito della distribuzione territoriale dell’offerta di gioco, che si dovesse tener conto degli “investimenti esistenti, relativi agli attuali punti di vendita con attività di gioco prevalente” e si dovesse assicurare una “equilibrata distribuzione nel territorio allo scopo di evitare il formarsi di ampie aree nelle quali l’offerta di gioco pubblico sia o totalmente assente o eccessivamente concentrata”; a seguito dell’intesa, la Regione Veneto interveniva con legge n. 38/2019, stabilendo regole sia in ordine alla collocazione delle sale e degli apparecchi, che relativamente all’orario di funzionamento degli stessi; con DGR n. 2006 del 2019, la Giunta dava attuazione alle previsioni di legge, disponendo “che gli orari di da porre in essere in modo omogeneo ed uniforme su tutto il territorio regionale per la prevenzione ed il contrasto della diffusione del gioco d’azzardo, come fenomeno della dipendenza grave tra la popolazione, siano definiti come segue: – dalle ore 7.00 alle ore 9.00 (tale fascia espone maggiormente al rischio i minori ed i giovani, le donne, i lavoratori, le persone inoccupate); – dalle ore 13.00 alle ore 15.00 (tale fascia espone maggiormente al rischio le persone anziane, i lavoratori, le persone inoccupate ed i giovani); – dalle ore 18.00 alle ore 20.00 (tale fascia espone a rischio tutte le fasce di popolazione)”.

Tanto precisato, parte ricorrente ha eccepito, preliminarmente, l’intervenuta improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto il Regolamento in tema di orario dettato dal Comune resistente sarebbe insuscettibile di ulteriore applicazione in considerazione delle esposte novità normative, medio tempore sopravvenute. Nel merito, la società ricorrente ha ribadito la fondatezza delle proprie censure come articolate in ricorso.

Il Comune resistente ha puntualmente contestato le deduzioni avversarie in merito all’eccezione preliminare, evidenziando che il potere dell’Amministrazione comunale di disciplinare le fasce orarie del gioco sarebbe espressamente previsto dalla stessa normativa regionale (art. 8) e che, comunque, varrebbe la regola dell’ultrattività dei provvedimenti sindacali in tema di disciplina delle fasce orarie di gioco, come confermato dalla recente giurisprudenza del giudice amministrativo. Nel merito, l’Amministrazione comunale ha ribadito le proprie argomentazioni difensive, concludendo per l’infondatezza del ricorso.

Alla Pubblica Udienza del 26 maggio 2021, il ricorso è passato in decisione, come da verbale di causa.

È necessario, preliminarmente, scrutinare l’eccezione di improcedibilità del ricorso, per asserita sopravvenuta inefficacia degli atti gravati, sollevata dalla parte ricorrente.

L’eccezione non è fondata.

Va, invero, ribadito che l’intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata Stato – Regioni – Comuni del 7.9.2017 non ha efficacia cogente e che, come già affermato in giurisprudenza in casi analoghi (Consiglio di Stato, sez. V, 5 giugno 2018, n. 3382), alla luce dei suoi contenuti “è corretto affermare che principio generale della materia è la previsione di limitazioni orarie come strumento di lotta al fenomeno della ludopatia”.

Giova ricordare che l’intesa richiamata dalla società ricorrente è quella di cui all’art. 1, comma 936, della legge n. 208 del 2015, secondo cui “Entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti”.

Dunque, la disposizione normativa espressamente prevede che l’intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata sia recepita in un decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze.

Del resto, questo stesso Tribunale ha più volte evidenziato che “l’Intesa de qua è, allo stato, priva di valore cogente in quanto non recepita dal previsto decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze. E, invero, ai sensi dell’art. 1, comma 936, della Legge n. 208/2015 (cd. “Legge di Stabilità per l’anno 2016”) le Intese raggiunte in seno alla Conferenza Unificata devono essere recepite con decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti: il decreto ministeriale di recepimento, a tutt’oggi, non è stato ancora adottato, sicché la conclusione dell’Intesa, recante la (sempre modificabile in mancanza di recepimento, anche a seguito di eventuali osservazioni delle Commissioni parlamentari e previo ulteriore passaggio in sede di Conferenza Unificata), non può determinare l’illegittimità dell’ordinanza impugnata”(TAR Veneto, sez. III, 11 novembre 2019, n. 1209; cfr. anche TAR Veneto, n. 620 del 2019 e n. 417 del 2018).

A tal proposito, di recente il Consiglio di Stato ha avuto modo di chiarire che “Prevedendo l’adozione di un decreto ministeriale che abbia ad oggetto profili di regolamentazione del gioco pubblico, l’amministrazione statale si è attribuita un potere di indirizzo e coordinamento per aver ritenuto che in tale specifico settore (quello del gioco lecito) si incrociano materie attribuite dalla Costituzione alla competenza di diversi livelli di governo, anche regionale, ma si avverte l’esigenza di una regolamentazione unitaria; ed in effetti, accanto al tradizionale (per il settore dei giochi) riferimento all’ordine pubblico e alla pubblica fede, rientrante nella competenza esclusiva dello Stato per l’art. 117, comma 2, lett. h) Cost., è richiamata anche la tutela della salute, rientrante nelle competenza concorrente (art. 117 Cost.), in cui la Regione può legificare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale, cui la Corte costituzionale ha aggiunto anche il riferimento alla pianificazione e governo del territorio (con la sentenza 18 luglio 2014, n. 220, quanto meno in relazione al potere di fissazione delle distanze minime dai c.d. luoghi sensibili). In questi casi – quando cioè lo Stato attribuisce per legge a sé stesso un potere di indirizzo e coordinamento in relazione ad un settore che investe in maniera trasversale materie di competenza anche delle Regioni – è dovuta nella legge statale la previsione del previo raggiungimento dell’Intesa in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del d.lgs. 28 agosto 1997, n. 28, quale strumento tipico di coinvolgimento delle Regioni in attuazione del principio di leale collaborazione (da ultimo, in tal senso Coste cost., 2 dicembre 2019, n. 246; id., 20 marzo 2019, n. 56). Il potere di indirizzo e coordinamento non è stato, tuttavia, ancora esercitato perché il decreto del Ministero dell’economia e delle finanze non è stato adottato, mentre è stata conclusa l’intesa nell’ambito della Conferenza Unificata Stato Regioni Enti locali il 7 settembre 2017. Per essere prevista quale atto prodromico all’esercizio del potere statale di coordinamento ed indirizzo con finalità di coinvolgimento delle Regioni, all’Intesa non può riconoscersi ex se, e senza che i suoi contenuti siano recepiti nel decreto ministeriale, alcuna efficacia cogente” (Consiglio di Stato, sez. V, 20 ottobre 2020, n. 6331).

Sotto tale profilo, non è utile alla tesi della parte ricorrente nemmeno il richiamo dalla medesima operato alla legge n. 205/2017, atteso che il Consiglio di Stato, a tal proposito, ha ulteriormente chiarito che “Né porta ad una diversa conclusione la previsione dell’art. 1, comma 1049, l. 27 dicembre 2017, n. 205 (legge di bilancio per il 2018), che, prevede che “al fine di consentire l’espletamento delle procedure di selezione di cui ai commi 1047 e 1048, le regioni adeguano le proprie leggi in materia di dislocazione dei punti vendita del gioco pubblico all’intesa sancita in sede di Conferenza unificata in data 7 settembre 2017” (normativa che, giusto lo specifico profilo considerato, è finalizzata alla “dislocazione dei punti vendita del gioco pubblico”, con la precisa finalità di adeguare l’assetto territoriale in vista delle procedure di affidamento della concessione per la raccolta delle scommesse su eventi sportivi e non sportivi)” (Consiglio di Stato n. 6331/2020 cit.).

In ogni caso –e il rilievo è qui dirimente –, con riferimento allo specifico profilo inerente alla definizione delle fasce orarie di interruzione del gioco, è stata, altresì, evidenziata e ribadita la rilevanza della seguente clausola: “Le disposizioni specifiche in materia, previste in ogni Regione o Provincia autonoma, se prevedono una tutela maggiore, continueranno comunque ad esplicare la loro efficacia” (Consiglio di Stato n. 6331/2020 cit.; id., 30 giugno 2020, n. 4119).

Dunque, in tale corretta prospettiva, nemmeno l’intervenuta approvazione della legge regionale n. 38/2019 – recante “Norme sulla prevenzione e cura del disturbo da gioco d’azzardo patologico” – è idonea a modificare le esposte conclusioni.

Peraltro, da un lato, si osserva che questo Tribunale ha già avuto modo di precisare che, in virtù del principio tempus regit actum, la sopravventa approvazione della legge regionale n. 38 del 2019, non potrebbe rilevare ai fini della legittimità di una ordinanza comunale preesistente (TAR Veneto n. 1209/2019 cit.); dall’altro, va ricordato che con DGR n. 2006 del 30.12.2019, la Giunta della Regione Veneto, in attuazione dell’art. 8 della legge regionale n. 38 del 2019, ha individuato le fasce orarie di interruzione del gioco sul territorio regionale (dalle ore 07:00 alle ore 09:00; dalle ore 13:00 alle ore 15:00; dalle ore 18:00 alle ore 20:00), fermo restando il riconoscimento della possibilità per i Comuni di “aggiungere alle predette fasce di interruzione anche ulteriori fasce orarie di chiusura, anche in relazione alla situazione locale”.

Per le esposte ragioni, dunque, l’eccezione di improcedibilità del ricorso va rigettata.

Passando al merito, si rileva che, sulla base della consolidata giurisprudenza in materia, le censure formulate nell’atto introduttivo del ricorso sono infondate e vanno, pertanto, respinte, potendosi prescindere anche dall’esame dell’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dall’Amministrazione comunale.

Infondato è il primo motivo, con cui si lamenta, nei termini sopra esposti, la violazione del principio di liberalizzazione degli esercizi commerciali e la violazione dell’art. 50 Tuel.

Va premesso, in linea generale, che la giurisprudenza amministrativa in materia ha ormai univocamente chiarito che la previsione contenuta nell’art. 50, comma 7, del Tuel ha carattere generale, riconoscendo pertanto al Sindaco (e, nel caso qui in esame, al Commissario Straordinario) il potere di disciplinare gli orari delle sale da gioco o di accensione e spegnimento degli apparecchi durante l’orario di apertura degli esercizi, in cui i medesimi sono installati (ex multis Consiglio di Stato, sez. sez. V, 28 marzo 2018, n.1933; id., 22 ottobre 2015, n. 4861; id., 1 agosto 2015, n. 3778; in tema di distanze delle sale da gioco dai c.d. luoghi sensibili, Consiglio di Stato, sez. V, 27 giugno 2017, n. 3138).

In particolare, di recente, il Consiglio di Stato, dopo aver ricostruito il quadro nazionale ed europeo in materia, ha evidenziato che “benché non sia stato emanato il decreto ministeriale che avrebbe dovuto indicare criteri e indirizzi, le amministrazioni regionali e locali hanno adottato legittimamente, in assenza di una normativa di coordinamento di ambito statale, propri regolamenti in materia”, e ha affermato che, dal composito e complesso quadro giuridico che regola la materia, emerge “non solo e non tanto la legittimazione, ma l’esistenza di un vero e proprio obbligo a porre in essere, da parte dell’amministrazione comunale, interventi limitativi nella regolamentazione delle attività di gioco, ispirati per un verso alla tutela della salute, che rischia di essere gravemente compromessa per i cittadini che siano giocatori e quindi clienti delle sale gioco, per altro verso al principio di precauzione, citato nell’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), il cui campo di applicazione si estende anche alla politica dei consumatori, alla legislazione europea sugli alimenti, alla salute umana, animale e vegetale. L’assioma fondamentale di tale ultimo principio è che nell’ipotesi di un rischio potenziale, laddove vi sia un’identificazione degli effetti potenzialmente negativi di un’attività e vi sia stata una valutazione dei dati scientifici disponibili, è d’obbligo predisporre tutte le misure per minimizzare (o azzerare, ove possibile) il rischio preso in considerazione, pur sempre nel rispetto del principio di proporzionalità e di contemperamento degli interessi coinvolti” (Consiglio di Stato, sez. III, 1 luglio 2019, n. 4509).

Tanto precisato, si osserva che, in relazione a provvedimenti del tutto analoghi a quelli qui contesti, il Consiglio di Stato, richiamando la propria giurisprudenza, ha di recente (n. 6331/2020 cit.) osservato come le Amministrazioni, con l’adozione di tali ordinanze, “abbiano realizzato un ragionevole contemperamento degli interessi economici degli imprenditori del settore con l’interesse pubblico a prevenire e contrastare i fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo, non essendo revocabile in dubbio che un’illimitata o incontrollata possibilità di accesso al gioco accresca il rischio di diffusione di fenomeni di dipendenza, con conseguenze pregiudizievoli sia sulla vita personale e familiare dei cittadini, che a carico del servizio sanitario e dei servizi sociali, chiamati a contrastare patologie e situazioni di disagio connesse alle ludopatie” (Consiglio di Stato, sez. V, 8 agosto 2018, n. 4867), evidenziando, altresì, che, anche alla luce delle decisioni della Corte di giustizia dell’Unione Europea nel settore dell’esercizio dell’attività imprenditoriale del gioco lecito, le esigenze di tutela della salute vengono ritenute del tutto prevalenti rispetto a quelle economiche (cfr. Consiglio di Stato, n. 4867/2018 cit.; id., 6 settembre 2018, n. 5237; id., sez. VI, 11 marzo 2019, n. 1618), come, peraltro, già chiarito dalla giurisprudenza precedente, secondo cui il Trattato CE “fa salve eventuali restrizioni imposte dai singoli Stati membri giustificate, tra l’altro, anche da motivi di tutela della salute pubblica e della vita delle persone; nel territorio di uno stato membro sono ammissibili restrizioni che vadano sino al divieto delle lotterie e di altri giochi a pagamento con vincite in denaro, trattandosi di un divieto pienamente giustificato da superiori finalità di interesse generale” (Consiglio di Stato. Sez. V, 23 ottobre 2014, n. 5251; id., sez. VI, 20 maggio 2014, n. 2542).

Dunque, del tutto infondata è la denunciata violazione del principio di liberalizzazione.

Infondata appare, altresì, la denunciata violazione dell’art. 20 della legge regionale n. 6/2015.

Premesso che il suddetto art. 20 è stato abrogato dall’art. 16, comma 1, della legge regionale n. 38/2019, si rileva che il comma 3 dell’art. 20 prevede(va) che i Comuni, in conformità al principio di sussidiarietà, “sono competenti in via generale all’attuazione della presente legge, ed in particolare: a) possono individuare (….) la distanza da istituti scolastici di qualsiasi ordine e grado, centri giovanili e impianti sportivi o da altri luoghi sensibili entro la quale è vietato autorizzare nuove sale giochi o la nuova collocazione di apparecchi per il gioco d’azzardo nonché la relativa sanzione amministrativa in caso di mancato rispetto della stessa”; dunque, i luoghi sensibili non erano stati individuati in modo determinato e in numero chiuso, per cui alcuna violazione, sotto tale profilo, risulta sussistente in relazione alle previsioni del Regolamento impugnato; parimenti infondata risulta la censura secondo cui sarebbe stata violata anche la lett. b) del richiamato comma 3, secondo cui i Comuni “possono individuare gli orari di apertura delle sale giochi e la relativa sanzione amministrativa in caso di mancato rispetto degli stessi, tenendo conto dell’impatto sul contesto, sulla sicurezza e sul decoro urbano, nonché dei problemi connessi alla viabilità, all’inquinamento acustico e alla quiete pubblica”, atteso che la contestata riduzione di orario è stata assunta, come precisato nel provvedimento medesimo, proprio in considerazione dell’impatto che la stessa avrebbe avuto sul contesto del territorio urbano (comunale), come ivi esplicitato.

Infine, infondate risultano anche le ulteriori doglianze relative alla asserita carenza motivazionale e istruttoria, come meglio sarà di seguito precisato in relazione all’esame dei restanti motivi di ricorso.

Il secondo e il terzo motivo, con i quali, con censure in parte sovrapponibili, si lamenta, da un lato, il difetto istruttorio e di motivazione e, dall’altro, la violazione del principio di proporzionalità, nei termini sopra specificati, possono essere esaminati unitamente essendo all’evidenza connessi.

In linea generale, si osserva che questo Tribunale, in fattispecie del tutto analoghe, ha già precisato che “nell’attuale momento storico la diffusione del fenomeno della ludopatia in ampie fasce della società civile costituisce un fatto notorio o, comunque, una nozione di fatto di comune esperienza, come attestano le numerose iniziative di contrasto assunte dalle autorità pubbliche a livello europeo, nazionale e regionale (per una sintesi dei molteplici interventi di prevenzione e contrasto della ludopatia si veda Cons. St. parere n. 33/2015 che richiama, tra l’altro, i seguenti atti: la Raccomandazione 2014/478/UE del 14 luglio 2014, sui principi per la tutela dei consumatori e degli utenti dei servizi di gioco d’azzardo on line; il decreto legge 13 settembre 2012, n. 158, che ha introdotto numerose misure di contrasto al gioco d’azzardo on line e off line; l’art. 14 della legge 11 marzo 2014, n. 23, recante una delega al Governo per il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici volta a prevedere disposizioni per la tutela dei minori e per contrastare il gioco d’azzardo patologico; la legge 3 dicembre 2014, n. 190 che ha trasferito presso il Ministero della Salute l’Osservatorio per valutare le misure più efficaci per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave istituito dal cd. decreto Balduzzi (….).” (TAR Veneto n. 1209/2019 cit., con ivi richiamati i precedenti della Sezione).

Peraltro, nell’impugnata ordinanza relativa alla delimitazione degli orari, l’Amministrazione Comunale, dopo aver inquadrato in termini generali la problematica della patologia derivante dal gioco d’azzardo, ha dato conto che “-il territorio urbano è stato nell’ultimo decennio capillarmente occupato da installazioni di gioco aleatorio sia all’interno di locali destinati ad altra attività, sia quale attività a sé stante, generando crescenti problemi a carico dell’Amministrazione comunale e della USL n. 16 presso la quale è attivo l’Ambulatorio per la Prevenzione e il Trattamento della Dipendenza da Gioco d’Azzardo nell’ambito del , che ad oggi ha in cura ben 360 soggetti con tipologia di gioco prevalente: Slot e VTL, Gratta e Vinci e Scommesse; – dalle indagini statistiche in possesso del Dipartimento delle Dipendenze relative all’USL n. 16 di Padova risultano dati preoccupanti sul fenomeno del gioco d’azzardo, delle persone in terapia per GAP (gioco d’azzardo patologico) n. 37 sono residenti nel distretto dei Colli e n. 15 casi seguiti riguardano il solo Comune di Abano Terme”.

Nel Regolamento, esposte le premesse di carattere generale in relazione alle problematiche conseguenti alla “ludopatia”, è stato precisato “-di dover adottare un provvedimento a tutela della comunità volto a limitare l’uso di apparecchi e congegni automatici ed elettronici da gioco d’azzardo leciti con vincita in denaro, inteso come atto dovuto ai sensi dell’art. 3, comma 2, del D.Lgs. n. 267/2000 (…); -di approvare un Regolamento che, sulla base delle indicazioni fornite dalla Regione Veneto con la citata L.R. n. 6/2015 (….) individui , fissando la (misura) minima in un raggio dai luoghi sensibili entro cui è vietato autorizzare nuove sale gioco o la nuova collocazione di apparecchi per il gioco; -di individuare, quali luoghi sensibili le scuole di ogni ordine e grado, luoghi di culto, impianti sportivi e centri socio ricreativi giovanili e oratori, biblioteche, strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socio-sanitario, giardini pubblici, parchi e spazi pubblici attrezzati e altri spazi verdi pubblici attrezzati”; si è, altresì, specificato che “si intende disciplinare la localizzazione degli apparecchi di intrattenimento con lo scopo di contrastare l’insorgere di fenomeni devianti nell’utilizzo degli stessi, tenendo conto che fra i fruitori vi sono spesso soggetti psicologicamente fragili, inconsapevoli dei danni derivanti dal gioco compulsivo e che possono cadere in vere forme di dipendenza patologica con pregiudizio della salute e delle dinamiche relazionali”.

Pur ritenendo che i dati relativi ai soggetti in terapia non appaiano poco significativi in relazione alla popolazione locale, va comunque evidenziato che gli stessi riflettono un’immagine comunque “sottostimata” della problematica, dal momento che il fenomeno della “ludopatia” tende a restare sommerso ed è connotato da una notevole cifra oscura, in quanto molti soggetti ludopatici, perché sottovalutano la propria patologia o per altre ragioni, non si rivolgono alle strutture sanitarie e ai servizi sociali (in tal senso cfr. Tar Veneto, n. 417 del 2018 cit.).

La preoccupante diffusione del gioco e l’esigenza di introdurre misure volte a contrastare la ludopatia, poste dal Comune a base dell’ordinanza impugnata, erano state, peraltro, confermate anche dalla petizione, con raccolta firme, presentata dai cittadini del Comune resistente di data 13.6.2016, con cui era stata richiesta all’Amministrazione la presa in carico della problematica connessa alle conseguenze della “ludopatia” e all’incremento delle sale “slot/scommesse”.

L’ordinanza impugnata, dunque, appare adeguatamente motivata e fondata su una sufficiente attività istruttoria, atteso che, oltre alla rappresentazione della situazione sul territorio comunale e su quello limitrofo, sono stati specificati anche i rischi derivanti alla salute dei cittadini in conseguenza della diffusione della “ludopatia”, pur evidenziandosi la consapevolezza che con le limitazioni poste all’orario di funzionamento degli apparecchi non si sarebbe eliminato il fenomeno, ma solo creato le condizioni per disincentivare il loro utilizzo continuativo e a tempo pieno.

Appare del tutto ragionevole, pertanto, che l’Amministrazione abbia ritenuto che la tutela del benessere e della salute della cittadinanza risultasse comunque prevalente rispetto agli interessi economici degli imprenditori di settore, alla luce dei dati acquisiti sulla diffusione dei fenomeni di dipendenza e sui pregiudizi che essa determina sulla vita dei cittadini, con riflessi negativi a carico del servizio sanitario e i servizi sociali, chiamati a contrastare patologie e situazioni di disagio connesse alle ludopatie.

Analogamente, anche il Regolamento appare adeguatamente supportato sotto il profilo motivazionale, né i siti sensibili risultano individuati in modo generico e indeterminato, come invece sostenuto dalla parte ricorrente. D’altra parte e sotto diverso profilo, non si vede come la prescrizione limitativa relativa alla distanza di 500 m. dai siti sensibili potrebbe incidere sulla disciplina statale in tema di numero massimo di apparecchi che possono essere installati, giusta la motivazione posta a base della suddetta previsione.

Per quanto attiene alle censure relative alla asserita violazione del principio di proporzionalità, si osserva, preliminarmente, che la libertà di iniziativa economica ex art. 41 della Costituzione non è assoluta, non potendosi svolgere in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.

La normativa nazionale in tema di liberalizzazione delle attività economiche e degli orari dei pubblici esercizi consente, quindi, alle autorità pubbliche di porre limiti e restrizioni all’attività economica per evitare danni alla salute, alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana e possibili contrasti con l’utilità sociale (cfr. art. 1, comma 2, del D.L. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito nella legge 24 marzo 2012, n. 27; art. 3, comma 1, lett. c, del D.L. 13 agosto 2011, n. 138, convertito nella legge 14 settembre 2011, n. 148; in termini anche Corte Costituzionale, sentenza 200 del 20.7.2012).

La Corte di Giustizia ha più volte specificato che restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione di servizi possono essere giustificate da esigenze imperative connesse all’interesse generale, come ad esempio la tutela dei destinatari del servizio e dell’ordine sociale, la protezione dei consumatori, la prevenzione della frode e dell’incitamento dei cittadini ad una spesa eccessiva legata al gioco medesimo (v. in tal senso, sentenza 24 gennaio 2013, nelle cause riunite C-186/11 e C-209/11, punto 23), con conseguente legittima introduzione, da parte degli Stati membri e delle loro articolazioni ordinamentali, di restrizioni all’apertura di locali adibiti al gioco, a tutela della salute di determinate categorie di persone maggiormente vulnerabili in funzione della prevenzione della dipendenza dal gioco.

Sulla base di tali argomentazioni e richiamando la giurisprudenza conforme, questo stesso Tribunale, in un caso del tutto sovrapponibile a quello qui in discussione – limitazione del funzionamento degli apparecchi di intrattenimento e svago con vincita in denaro, di cui all’art. 110, c. 6 del TULPS, per un massimo di otto ore giornaliere (nella fascia oraria dalle ore 10.00 alle ore 13.00 e dalle ore 17.00 alle ore 22.00 di tutti i giorni, compresi i giorni festivi), ha ritenuto che tale contestata disciplina fosse da considerare “rispettosa del principio di proporzionalità rispetto agli obiettivi perseguiti (prevenzione, contrasto e riduzione del gioco d’azzardo patologico), realizzando un ragionevole contemperamento degli interessi economici degli imprenditori del settore con l’interesse pubblico a prevenire e contrastare fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo, non essendo revocabile in dubbio che un’illimitata o incontrollata possibilità di accesso al gioco accresce il rischio di diffusione di fenomeni di dipendenza, con conseguenze pregiudizievoli sia sulla vita personale e familiare dei cittadini, che a carico del servizio sanitario e dei servizi sociali, chiamati a contrastare patologie e situazioni di disagio connesse alle ludopatie” (TAR Veneto, n. 1209/2019 cit.), considerazioni rispetto alle quali il Collegio non vede ragioni per discostarsi, dovendosi evidenziare che l’idoneità dell’atto impugnato a realizzare l’obiettivo perseguito deve essere apprezzata tenendo presente che scopo della disciplina in questione non è quello di eliminare ogni forma di dipendenza patologica dal gioco (anche quelle generate da altre tipologie di giochi leciti e anche on line), ma –come ben chiarito dalla stessa Amministrazione comunale nell’ordinanza gravata – solo quello di prevenire, contrastare e ridurre il rischio di dipendenza patologica da gioco, derivante dall’utilizzo di apparecchiature per il gioco lecito, di cui all’art. 110, c. 6 del TULPS, ovunque installate sul territorio comunale.

In ogni caso, giova, ancora una volta, richiamare la più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, il quale, esaminando provvedimenti limitativi dell’orario di funzionamento di contenuto identico (temporalmente) a quello qui contestato, ha rilevato:

“7.1. La giurisprudenza amministrativa ha da tempo precisato che il principio di proporzionalità impone all’amministrazione di adottare un provvedimento non eccedente quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 20 febbraio 2017, n. 746; sez. V 23 dicembre 2016, n. 5443; sez. IV 22 giugno 2016, n. 2753; sez. IV 3 novembre 2015, n. 4999; sez. IV 26 febbraio 2015, n. 964). Definito lo scopo avuto di mira, il principio di proporzionalità è rispettato se la scelta concreta dell’amministrazione è in potenza capace di conseguire l’obiettivo (idoneità del mezzo) e rappresenta il minor sacrificio possibile per gli interessi privati attinti (stretta necessità), tale, comunque, da poter essere sostenuto dal destinatario (adeguatezza).

7.2. La limitazione oraria mira a contrastare il fenomeno della ludopatia inteso come disturbo psichico che spinge l’individuo a concentrare ogni suo interesse sul gioco, in maniera ossessiva e compulsiva, con ovvie ricadute sul piano della vita familiare e professionale, oltre che con innegabile dispersione del patrimonio personale. Al tal fine il Comune di (…) ha limitato, con regolamento, gli orari dei pubblici esercizi in cui si svolgono attività di gioco o scommessa e gli orari di funzionamento degli apparecchi di gioco.

7.3. La scelta del Comune è proporzionata, in primo luogo, poiché in potenza capace di conseguire l’obiettivo: mediante la riduzione degli orari è ridotta l’offerta di gioco; l’argomento addotto dall’appellante secondo cui i soggetti affetti da ludopatia si indirizzerebbero verso altre forme di gioco – definite più subdole, rischiose o incontrollabili – prova troppo poiché dimostra che comunque è opportuno limitare già una delle possibili forme di gioco (le slot machines, appunto) se altre ve ne sono a disposizione. Resta in ogni caso una affermazione non dimostrata.

7.4. La considerazione esposta ha trovato già l’avallo della Corte costituzionale che, con la sentenza 18 luglio 2014, n. 220, ha riconosciuto nella riduzione degli orari delle sale da gioco una legittima misura di contrasto alla ludopatia” (Consiglio di Stato, sez. V, 5 giugno 2018, n. 3382; nello stesso senso, più di recente, anche Consiglio di Stato n. 6331/2020 cit.).

E’ stato, inoltre, rilevato: “- che la limitazione oraria di otto ore comporta il minor sacrificio possibile per l’interesse dei privati gestori delle sale da gioco in relazione all’interesse pubblico perseguito: resta consentita l’apertura al pubblico dell’esercizio, che potrà, dunque, continuare a svolgere la sua funzione ricreativa (con eventuale vendita di alimenti, snack, bevande), mentre sono limitati i tempi di funzionamento degli apparecchi per la comprensibile ragione di indurre i soggetti maggiormente a rischio ad indirizzare l’inizio della giornata verso altri interessi, lavorativi, culturali, di attività fisica, distogliendo l’attenzione dal gioco; – che si tratta, infine, di misura adeguata perché, pur comportando certamente una riduzione dei ricavi, e, in questo senso, un costo per i privati, può essere efficacemente sostenuta mediante una diversa organizzazione dell’attività di impresa” (Consiglio di Stato n. 6331/2020 cit.).

Tali rilievi e le sottese motivazioni rilevano, altresì, anche con riferimento alle doglianze relative alla pretesa violazione del principio di uguaglianza e di parità di trattamento rispetto ad altri giochi con vincita in denaro.

Del tutto ultroneo è, invece, il riferimento a discipline del tutto differenti quali quelle in tema di alcolici e tabacchi.

In definitiva, alla luce delle esposte argomentazioni, anche la denunciata violazione del principio di proporzionalità e di uguaglianza è destituita di fondamento.

Quanto alle sanzioni previste in caso di inottemperanza all’ordinanza gravata, di cui pure si duole parte ricorrente, va qui ribadita la giurisprudenza secondo cui a fronte del potere del Sindaco di disciplinare l’orario di apertura delle sale da gioco e di funzionamento degli apparecchi con vincite in danaro “deve logicamente e giuridicamente affermarsi la sussistenza anche di un corrispondente potere sanzionatorio, che sia effettivo e dunque non meramente simbolico o sproporzionato, in modo da garantire l’effettività della stessa disciplina sindacale” (Consiglio di Stato, sez. V, 28 marzo 2018, n. 1933; analogamente, con disamina più articolata, cfr. Consiglio di Stato n. 6331/2020 cit.)

Parimenti infondata è la doglianza relativa alla prescrizione contenuta nell’ordinanza impugnata secondo la quale durante il periodo di non funzionamento degli apparecchi, questi debbano essere completamente spenti, prescrizione che determinerebbe la violazione degli obblighi derivanti dall’art. 14 bis, comma 4, del d.P.R. n. 640/1972, come attuato dal D.M. n. 86/2004, normativa finalizzata al controllo del gioco lecito a fini contabili, fiscali e al contrasto al gioco illegale.

La giurisprudenza del Consiglio di Stato ha già affrontato anche tale tematica, precisando che “L’inaccessibilità degli apparecchi da gioco durante il periodo di spegnimento, imposta dall’ordinanza sindacale, è poi volta a garantire unicamente l’effettiva sottrazione alla disponibilità della clientela nelle fasce di blocco orario stabilite, e non già a precludere i necessari controlli di sicurezza da parte degli organi preposti (dal che anche l’infondatezza dell’assunto con cui si lamenta il mancato coinvolgimento dell’Agenzia): del resto, come evidenziato dalla giurisprudenza in analoga fattispecie, anche in relazione a tale profilo, deve ritenersi che la tutela del bene della salute è del tutto prevalente rispetto ai rischi richiamati all’appellante, rischi sì esistenti, ma comunque ovviabili con i necessari apprestamenti “ (Consiglio di Stato, n. 6331/2020 cit.; id., V, 26 agosto 2020, n. 5226).

In conclusione, alla luce di tutte le argomentazioni esposte, il ricorso è infondato e va respinto unitamente a tutte le domande, compresa quella risarcitoria, in esso formulate.

Le spese di causa sono liquidate in base alla regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di causa che liquida in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00); oltre IVA, CPA ed accessori di legge.