Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) ha accolto – tramite sentenza – due ricorsi presentati con dalla Federazione Italiana Tabaccai contro il Comune di Caravaggio e quello di Brignano Gera d’Adda (BG). In particolare si chiedeva l’annullamento delle deliberazioni consiliari con cui è stato approvato il “Regolamento per il contrasto al fenomeno del gioco d’azzardo patologico derivante dalle forme di gioco lecito”, nel testo a sua volta approvato dall’assemblea dei sindaci dell’Ambito Territoriale di Treviglio in data 5 novembre 2018.

Si legge in uno dei due ricorsi: “Il Comune di Caravaggio, con deliberazione consiliare n. 40 di data 20 dicembre 2018, ha approvato il “Regolamento per il contrasto al fenomeno del gioco d’azzardo patologico derivante dalle forme di gioco lecito previste ed autorizzate ai sensi del TULPS RD 18 giugno 1931 n. 773 e s.m.i. nonché della LR Lombardia n. 8/2013”.

2. Il testo del regolamento è stato predisposto dall’Ambito Territoriale di Treviglio, ed è stato approvato dall’assemblea dei sindaci in data 5 novembre 2018.

3. Costituiscono oggetto del regolamento (v. art. 1 comma 2) tutte le attività di gioco lecito che prevedano vincite in denaro e siano svolte negli esercizi indicati dall’art. 3 del DM Economia e Finanze n. 30011 del 27 luglio 2011, anche sulla base di specifica concessione rilasciata dall’Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato (AAMS) e ora dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (ADM). In particolare, sono elencate le seguenti tipologie di gioco:

(i) attività di gioco che utilizzano apparecchi meccanici e congegni automatici, semiautomatici ed elettronici da intrattenimento (previsti e disciplinati dall’art. 110 comma 6-a-b del TULPS, sia in pubblici esercizi sia in altri esercizi o aree aperte al pubblico, o in sale da gioco, sale scommesse o ambienti dedicati al gioco);

(ii) attività di gioco che utilizzano apparecchi collegati in tempo reale alla rete e a un server centrale presente nella sala dove sono installati, comunicante costantemente con un server nazionale centralizzato che gestisce le vincite (sale VLT, videolottery, sale SLOT);

(iii) attività di scommesse su competizioni ippiche, sportive, e su altri eventi;

(iv) attività di gioco svolte mediante lotterie istantanee su piattaforma virtuale o con tagliandi cartacei (10 e Lotto, Gratta e Vinci), venduti direttamente dall’esercente o acquistabili attraverso distributori automatici, ad eccezione del gioco del Bingo, e dei giochi del Lotto, del Superenalotto e del Totocalcio.

4. Le finalità perseguite dal regolamento (v. art. 2 comma 3) sono le seguenti:

(i) tutela dei minori e della famiglia;

(ii) contenimento dei rischi connessi alla moltiplicazione delle offerte, delle occasioni e dei centri di intrattenimento aventi come oggetto il gioco d’azzardo, in funzione del benessere pubblico e allo scopo di prevenire il gioco d’azzardo patologico;

(iii) contenimento dei costi sociali, umani ed economici, derivanti dall’assiduità al gioco d’azzardo;

(iv) riduzione dei danni derivanti dalla sindrome da gioco d’azzardo patologico, nonché della spesa sanitaria per la suddetta patologia;

(v) tutela della sicurezza urbana, del decoro urbano, e della quiete della collettività.

5. Per conseguire le finalità sopra esposte, il regolamento fissa delle limitazioni relativamente agli spazi dedicati all’attività di gioco. In particolare, è previsto (v. art. 4 comma 4) che “[n]on è in alcun caso consentita l’installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito e/o distributori automatici per la vendita di lotterie istantanee su piattaforma virtuale e/o con tagliando cartaceo (gratta e vinci, 10 e lotto, eccetera) all’esterno di esercizi aperti al pubblico sia di natura commerciale, artigianale che di servizi, anche se su spazi privati”.

6. Viene inoltre utilizzato lo strumento della limitazione degli orari dell’attività di gioco. In proposito, il regolamento (v. art. 5) rinvia a un’ordinanza del sindaco ex art. 50 comma 7 del Dlgs. 18 agosto 2000 n. 267, fissando i seguenti indirizzi:

(i) gli orari non dovranno penalizzare determinate tipologie di gioco (e conseguentemente determinate attività commerciali) a vantaggio di altre;

(ii) dovranno essere individuate specifiche fasce orarie di chiusura “che garantiscano la maggior efficacia possibile per il raggiungimento dell’obiettivo di contrastare il consumo di gioco in orari tradizionalmente e culturalmente dedicati alle relazioni familiari”;

(iii) in via indicativa, le fasce orarie di chiusura si collocano dalle 12.30 alle 14.30, e dalle 23.00 alle 10.00.

7. Ulteriori limitazioni riguardano la pubblicità del gioco. Tra gli altri divieti, il regolamento (v. art. 9 comma 2) stabilisce che “è vietata qualsiasi forma di pubblicità, anche indiretta, relativa a giochi o scommesse con vincite di denaro, ed è fatto divieto a qualunque esercizio aperto al pubblico [di] mostrare e trasmettere con qualunque messaggio pubblicitario la vincita effettuata, compresa l’esposizione di copie fotostatiche di biglietti «gratta e vinci» o tagliandi di lotterie di qualunque genere, che abbiano determinato vincite nell’esercizio”.

8. Contro il regolamento ha presentato impugnazione la Federazione Italiana Tabaccai, in quanto associazione nazionale maggiormente rappresentativa della categoria dei rivenditori di generi di monopolio e dei ricevitori del Lotto. Il ricorso è congiuntamente proposto da un titolare di concessione rilasciata dall’ADM per la vendita di generi di monopolio e per la raccolta delle giocate del Lotto. La finalità del ricorso è di ottenere l’annullamento delle disposizioni del regolamento che riguardano anche questa tipologia di concessioni (art. 1 comma 2, art. 4 comma 4, art. 5, art. 9 comma 2).

9. Gli argomenti proposti possono essere sintetizzati e riordinati come segue:

(i) le attività di gioco gestite dai rivenditori di generi di monopolio sulla base di una concessione dell’AAMS-ADM sarebbero sottratte al potere comunale di regolazione degli orari ex art. 50 comma 7 del Dlgs. 267/2000. Il suddetto potere dovrebbe infatti essere esercitato solo nei confronti delle sale da gioco autorizzate dal Comune ai sensi dell’art. 86 del TULPS;

(ii) uno dei giochi per cui è proposto il ricorso, ossia il 10 e Lotto, è un’evoluzione del Lotto (v. decreto AAMS prot. n. 2009/26120/GIOCHI/LTT del 13 luglio 2009) e dunque si dovrebbe considerare parte del medesimo monopolio gestito direttamente dalla AAMS-ADM. Il Gratta e Vinci è invece una lotteria istantanea, ma parimenti non è soggetto per legge all’autorizzazione comunale ex art. 86 del TULPS o all’autorizzazione del Questore ex art. 88 del TULPS (anche se poi queste autorizzazioni sono richieste dal concessionario nazionale nel contratto con i titolari dei punti vendita, art. 4-v). Dunque, il Gratta e Vinci, pur potendo essere svolto anche da soggetti diversi dai ricevitori del Lotto, sarebbe assimilabile alla stessa categoria del Lotto e del 10 e Lotto;

(iii) l’art. 5 commi 1 e 2 della LR 21 ottobre 2013 n. 8 attribuisce ai Comuni il compito di verificare il rispetto delle distanze minime dai locali dove sono collocati gli apparecchi di cui all’art. 110 comma 6 del TULPS. Poiché questi apparecchi, in base all’art. 110 comma 3 del TULPS, possono essere installati solo in locali autorizzati ai sensi degli art. 86 e 88 del TULPS, risulterebbe confermato che i giochi rientranti nella competenza diretta della AAMS-ADM fanno parte di una categoria a se stante, estranea al potere di interferenza dei Comuni;

(iv) la riduzione dell’orario per la raccolta del 10 e Lotto e per la vendita di Gratta e Vinci comporterebbe un grave danno economico per i rivenditori di generi di monopolio, oltretutto senza alcuna giustificazione, in quanto per consenso giurisprudenziale i giochi maggiormente pericolosi sotto il profilo della dipendenza sarebbero quelli effettuati con gli apparecchi di cui all’art. 110 commi 6 e 7 del TULPS.

10. Si è costituita in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso, l’Azienda Speciale Consortile “Risorsa Sociale Gera d’Adda”, in qualità di ente capofila dell’Ambito Territoriale di Treviglio relativamente all’accordo di programma di data 15 giugno 2018 per l’attuazione del Piano di Zona del Sistema Integrato di Interventi e Servizi Sociali di cui all’art. 19 della legge 8 novembre 2000 n. 328.

11. Sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni.

Sulla competenza comunale

12. Nel presente ricorso vengono in rilievo essenzialmente tre problemi, ossia (a) se per prevenire la ludopatia i Comuni possano adottare una disciplina restrittiva dell’attività di gioco, in particolare attraverso lo strumento della regolazione degli orari ex art. 50 comma 7 del Dlgs. 267/2000; (b) se questo potere si estenda al 10 e Lotto e al Gratta e Vinci presso le rivendite di generi di monopolio e le ricevitorie del Lotto; (c) se in concreto il potere sia stato esercitato correttamente.

13. Per quanto riguarda i primi due problemi, si ritiene che la risposta debba essere affermativa. Concentrando l’attenzione sul profilo degli orari di apertura degli esercizi dove si pratica il gioco lecito, si osserva che l’art. 50 comma 7 del Dlgs. 267/2000 considera congiuntamente esercizi commerciali, pubblici esercizi e servizi pubblici, senza alcun riferimento al titolo su cui si basa l’attività. La prospettiva assunta dal legislatore è quella delle esigenze complessive e generali degli utenti, di cui il Comune si fa interprete in quanto ente esponenziale della collettività.

14. Non sembrano esservi ragioni implicite che possano limitare la materia degli orari nella disponibilità dei Comuni. Tutte le tipologie di gioco lecito sono in realtà disciplinate da rapporti di concessione e subconcessione con lo Stato, regolati e gestiti dalla AAMS-ADM o sotto la supervisione della stessa. Cambiano le modalità di autorizzazione e di organizzazione dei singoli giochi, ma queste differenze non riflettono una differenza sostanziale nei rapporti sottostanti, in quanto sono unicamente la conseguenza del succedersi di normative non perfettamente coordinate, e dell’evoluzione delle tipologie di accordi tra lo Stato e gli incaricati di un pubblico servizio. In tutti i casi in cui il gioco è lecito, la regolazione dello stesso come fenomeno sociale, pur potendo assumere varie forme amministrative, si basa sul medesimo interesse pubblico di natura fiscale.

15. Così, ad esempio, il gioco del Lotto è storicamente riservato ai rivenditori di generi di monopolio, individuati direttamente dalla AAMS-ADM. Il 10 e Lotto è attratto nella stessa categoria, essendo una variante del Lotto. Per il Gratta e Vinci, come per le altre lotterie istantanee, lo schema organizzativo è più recente, e già diverso, in quanto è prevista una concessione nazionale con una serie di punti vendita in subconcessione, anche presso soggetti ulteriori rispetto ai rivenditori di generi di monopolio. Singole concessioni rilasciate da AAMS-ADM sono poi previste per l’attività di raccolta delle scommesse, la quale, tuttavia, per la sensibilità della materia sotto il profilo della pubblica sicurezza, è rimasta sottoposta all’autorizzazione della Questura ex art. 88 del TULPS. L’autorizzazione all’apertura delle sale giochi ai sensi dell’art. 86 del TULPS è stata devoluta ai Comuni, ma i singoli giochi sono sempre regolati dalle concessioni rilasciate dalla AAMS-ADM o dai concessionari di quest’ultima, e se sono utilizzati i videoterminali VLT e gli altri apparecchi di cui all’art. 110 commi 6 e 7 del TULPS è necessaria anche l’autorizzazione della Questura.

16. In definitiva, rispetto al sottostante rapporto concessorio le autorizzazioni del Comune e della Questura hanno carattere estrinseco, in quanto curano interessi pubblici collegabili, rispettivamente, al commercio e alla pubblica sicurezza. La prevenzione della ludopatia non è però un accessorio della competenza ex art. 86 del TULPS, ma una competenza distinta e trasversale, fondata, da un lato, sul potere attribuito ai Comuni di individuare in autonomia gli interessi della collettività ex art. 3 comma 2 del Dlgs. 267/2000, e dall’altro sul potere di regolazione degli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici ai sensi dell’art. 50 comma 7 del Dlgs. 267/2000. Le disposizioni dell’art. 5 della LR 8/2013 sui compiti di iniziativa e vigilanza dei Comuni relativamente al fenomeno del gioco d’azzardo patologico costituiscono un riconoscimento legislativo dell’emersione di questa nuova competenza finalizzata al contrasto della ludopatia.

Su alcune limitazioni al gioco lecito

17. Una volta accertato che il regolamento comunale può estendersi a qualsiasi forma di gioco lecito, occorre però stabilire se le misure limitative siano efficaci e proporzionate.

18. Preliminarmente, si osserva che la più impattante tra queste misure, ossia la riduzione degli orari di gioco, non deve mai spingersi fino al punto da cancellare il valore economico della concessione. Anche in presenza di una situazione di ludopatia diffusa e documentata, gli interventi limitativi devono comunque calcolare le conseguenze negative sul fatturato dei concessionari, e trovare un equilibrio che massimizzi l’interesse pubblico riducendo al minimo le perdite per i privati, e di conseguenza per le finanze pubbliche. Sono in ogni caso da preferire misure incentivanti, o accompagnate da compensazioni, come suggerisce anche l’art. 5 della LR 8/2013.

19. Inoltre, prima di applicare una qualsiasi misura limitativa è necessario valutare se la stessa possa realmente essere utile con riguardo all’obiettivo di prevenire il gioco d’azzardo patologico, e se il risultato che ci si può ragionevolmente attendere pareggi il sacrificio imposto ai concessionari.

20. Nel caso in esame, queste condizioni non sembrano rispettate. Il regolamento pone un principio corretto in astratto, ossia che attraverso gli orari di chiusura non devono essere danneggiate alcune tipologie di gioco a vantaggio di altre (v. art. 5), ma ne trae una conseguenza non accettabile in concreto, ossia che per prevenire la ludopatia devono essere colpite allo stesso modo e nello stesso momento tutte le tipologie di gioco. In realtà, il gioco d’azzardo patologico è un fenomeno complesso, che può riguardare alcune tipologie di gioco e non altre, o alcune in misura maggiore rispetto alle altre. Non è quindi corretto imporre un sacrificio economico anche ai concessionari che gestiscono tipologie di gioco per le quali non siano accertati incrementi preoccupanti di utenza o di spesa individuale.

21. Non è poi stata dimostrata l’utilità delle fasce orarie come strumento regolatorio. I ricorrenti difendono la posizione dei rivenditori di generi di monopolio, che svolgono la funzione di ricevitori del Lotto senza alcuna limitazione di orario, ma dovrebbero subire la restrizione in fasce orarie per il 10 e Lotto e il Gratta e Vinci. Questa differenziazione comporta un disagio evidente, in quanto complica l’organizzazione dell’attività, e rende disomogeneo un servizio che gli utenti percepiscono invece come unitario. Se il danno è certo, il beneficio resta incerto. Nel caso del 10 e Lotto le fasce orarie avrebbero verosimilmente l’unico effetto di spostare la scelta degli utenti sul Lotto, contraddicendo il principio di neutralità inserito nel regolamento, e nel caso del Gratta e Vinci, che è a consumazione istantanea, non potrebbero comunque incidere sul principale fattore di rischio, costituito dal prolungamento delle sessioni di gioco dei singoli utenti. L’interposizione di intervalli per spezzare le sessioni di gioco troppo lunghe è in effetti uno strumento più indicato per i videoterminali VLT, qualora risultassero insufficienti altre misure, come l’introduzione di formule di avvertimento sugli apparecchi (v. art. 9-bis comma 4 del DL 12 luglio 2018 n. 87) e il monitoraggio dell’offerta di gioco (v. art. 9-ter del DL 87/2018).

22. Per quanto riguarda l’ulteriore profilo di limitazione costituito dal divieto di qualsiasi forma di pubblicità, compresa l’esposizione di copie fotostatiche di biglietti del Gratta e Vinci che abbiano determinato vincite nell’esercizio, si ritiene che in questo caso il regolamento (v. art. 9 comma 2) abbia fatto corretta applicazione dei principi della materia, attualmente codificati nell’art. 9 del DL 87/2018. Qualsiasi sollecitazione, anche indiretta, rivolta ai potenziali giocatori avrebbe un duplice effetto negativo, costituendo contemporaneamente una forma di pubblicità, ammessa invece solo in casi tassativi, e un’informazione distorta sulla probabilità di vincita, in violazione dell’art. 7 comma 4-bis del DL 13 settembre 2012 n. 158.

23. Appare al contrario sproporzionato ed eccessivo il divieto di installare all’esterno degli esercizi apparecchi e distributori automatici per la vendita di biglietti cartacei o virtuali di 10 e Lotto e Gratta e Vinci. Qui il regolamento (v. art. 4 comma 4) si intromette nella libera organizzazione degli spazi e delle attività aziendali, creando disagio in particolare ai soggetti che dispongono di minori superfici interne, e quindi sfavoriti rispetto ai concorrenti. Si tratta comunque di un divieto che non è idoneo a prevenire la ludopatia, in quanto non è dimostrato che gli spazi esterni creino un incentivo al gioco, e tantomeno che l’attività di gioco fuoriesca in questo modo dalla sfera di controllo del concessionario. D’altra parte, non è neppure possibile qualificare l’esposizione all’aperto di apparecchi e distributori come una forma di pubblicità, essendo solo l’estensione di uno spazio aziendale per sé già identificabile come sede di attività di gioco.

Conclusioni

24. Il ricorso deve quindi essere parzialmente accolto, per i profili sopra evidenziati.

25. Più precisamente, rimane fermo il potere del Comune di regolare alcuni aspetti dell’attività di gioco presso le rivendite di generi di monopolio e le ricevitorie del Lotto, ma sono annullate, con effetti limitati al 10 e Lotto e al Gratta e Vinci, in relazione all’interesse fatto valere in giudizio, le norme del regolamento che prevedono l’introduzione di fasce orarie (art. 5) e il divieto di installazione di apparecchi o distributori automatici all’esterno degli esercizi (art. 4 comma 4).

26. Il carattere parziale dell’accoglimento giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

27. Il contributo unificato è a carico dell’amministrazione ai sensi dell’art. 13 comma 6-bis.1 del DPR 30 maggio 2002 n. 115.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando:

(a) accoglie parzialmente il ricorso, come precisato in motivazione;

(b) compensa le spese di giudizio;

(c) pone il contributo unificato a carico dell’Azienda Speciale Consortile “Risorsa Sociale Gera d’Adda””.