Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro il Comune di Piacenza in cui si chiedeva l’annullamento della nota–provvedimento del Comune di Piacenza, Servizio Sviluppo Economico, ricevuta via pec il 13/6/18 avente ad oggetto: “Sala giochi/sala scommesse sita a Piacenza in via (…) Mappatura dei luoghi sensibili ai sensi della L.R. 5/2013 e s.m.i. e della DGR 831/2017”; della deliberazione di Giunta del Comune di Piacenza n. 435 del 21/12/2017 avente ad oggetto “individuazione dei luoghi sensibili ai sensi della legge regionale n. 5/2013 e della D.G.R. N. 831/2017 e approvazione della relativa mappatura” e relativi allegati; della determinazione dirigenziale n. 822 del 7/6/2018 del Dirigente del Servizio Attività Produttive e Edilizia del Comune di Piacenza.

Si legge: “La società ricorrente, autorizzata a esercitare la raccolta di gioco attraverso apparecchi videoterminali (VLT), ex art. 110, comma 6 lett. b TULPS, presso i propri locali – premesso che con deliberazione n. 831 del 12/6/17 la Giunta della Regione Emilia Romagna ha posto in essere, con l’Allegato I, le “Modalità applicative del divieto alle sale gioco e sale commesse e alla nuova installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito”, e ciò in virtù del disposto dell’art. 6 della l.r. n. 5/13, nella versione modificata dall’art. 48 della l.r. n. 18/1, il cui comma 2 bis prevede che “Sono vietati l’esercizio delle sale da gioco e delle sale scommesse, di cui agli articoli 1, comma 2, e 6, comma 3-ter, della presente legge, nonché la nuova installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito di cui all’articolo 110, comma 6, del regio decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza), in locali che si trovino a una distanza inferiore a cinquecento metri, calcolati secondo il percorso pedonale più breve, dai seguenti luoghi sensibili: gli istituti scolastici di ogni ordine e grado, i luoghi di culto, impianti sportivi, strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario, strutture ricettive per categorie protette, luoghi di aggregazione giovanile e oratori” (art. 6, comma 2 bis, l.r. Emilia Romagna n. 5/13 e s.m.i.) – espone in fatto che il provvedimento di Giunta regionale n. 831 del 12/6/17, interpretando il legislatore regionale, così sancisce l’ambito applicativo del divieto in questione: “Il divieto previsto dall’art. 6, comma 2 bis […] si applica sia con riguardo alla nuova apertura di sale giochi e sale scommesse sia alle sale giochi e sale scommesse in esercizio. Esso si applica altresì alla nuova installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito di cui all’art. 110 comma 6 del TULPS presso esercizi commerciali, di somministrazione di alimenti e bevande, nelle aree aperte al pubblico, nei circoli privati ed associazioni e in tutti gli esercizi autorizzati ai sensi degli art. 86 e 88 del TULPS”.

Soggiunge che, di seguito, la deliberazione introduce l’obbligo per ogni Comune emiliano-romagnolo, entro i sei mesi dalla data di pubblicazione della deliberazione stessa, di provvedere “a stendere una mappa dei suoi luoghi sensibili e, in conseguenza di questo, deve prevedere un elenco con l’individuazione di: – sale giochi e sale scommesse situate a meno di 500 metri dai luoghi sensibili…”. Successivamente “sulla base della mappatura, il Comune comunicherà ai titolari delle sale gioco e sale scommesse ricadenti nel divieto di esercizio (locale situato a meno di 500 metri dai luoghi sensibili) l’adozione nei successivi sei mesi dei relativi provvedimenti di chiusura ….”, salva la possibilità per gli esercenti di delocalizzare la propria attività in zone non soggette a divieto, beneficiando di una proroga di ulteriori sei mesi rispetto al termine per l’adozione del provvedimento di chiusura. I titolari delle attività, per beneficiare di tale proroga “dovranno presentare nel periodo intercorrente tra la fine della mappatura e l’adozione del provvedimento di chiusura (cioè entro i sei mesi successivi dalla fine della mappatura) al Comune competente la domanda per il rilascio del permesso di costruire ai sensi dell’art. 18 della legge regionale 30 luglio 2013 n. 15 [….] e dell’articolo 6, comma 3 bis, della legge regionale 4 luglio 2013 n. 5 [….] oppure l’istanza di avvio delle attività secondo le modalità previste dall’art. 7 del decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160”.

Da ultimo evidenzia che la Giunta Regionale ha previsto che: “Nel caso di apertura di nuovi luoghi sensibili che si trovino ad una distanza inferiore a 500 metri da sale gioco e sale scommesse e da locali in cui sono installati apparecchi per il gioco d’azzardo lecito di cui all’art. 110, comma 6, del TULPS, i Comuni provvederanno ad aggiornare la mappatura dei luoghi sensibili e ad adottare i provvedimenti conseguenti ai sensi della presente normativa”.

Tanto premesso, osserva che, per quanto di propria competenza, con la deliberazione di Giunta n. 435 del 21/12/2017, primo provvedimento impugnato, il Comune di Piacenza ha deciso di “approvare e rendere esecutiva la mappatura dei luoghi sensibili predisposta dagli uffici comunali, così come previsto dalla Legge Regionale n. 5/2013 e dalla Delibera della Giunta Regionale Emilia – Romagna. 831/2017” nonché sequenzialmente di “Dare mandato agli uffici comunali di procedere nei successivi sei mesi, all’individuazione e alla relativa comunicazione dell’adozione dei provvedimenti di chiusura ai titolari delle sale da gioco e sale scommesse ricadenti nel divieto di esercizio ….”.

In uno con la deliberazione in questione, viene approvata pertanto una mappa e un elenco di c.d. “luoghi sensibili”, poi aggiornato dalla Pubblica Amministrazione con la determinazione dirigenziale n. 822 del 7/6/2018 del Dirigente del Servizio Attività Produttive e Edilizia del Comune di Piacenza. Infine, espone che il giorno 13.6.2018 è stata notificata alla ricorrente dal Comune di Piacenza la lettera/provvedimento, del pari odiernamente impugnata, con cui si intima alla stessa quanto segue: “Con la presente si comunica che con Deliberazione della Giunta Comunale n. 435 del 21/12/2017, l’Amministrazione Comunale ha individuato i luoghi sensibili e approvato la relativa mappatura ai sensi della legge 5/2013 e della Delibera Regionale 831/2017.

In relazione alle disposizioni normative regionali e agli atti comunali suddetti ed in base alla mappatura allegata, si rileva che la sede della Vs sala giochi di cui all’oggetto, è ubicata a meno di 500 metri di distanza dal luogo sensibile in essa individuato. Si comunica pertanto che entro il termine di 6 mesi decorrenti dalla esecutività della Deliberazione della Giunta Comunale n. 435/2017 di approvazione della medesima mappatura esecutiva il 21/12/2017 la S.V. dovrà provvedere alla chiusura dell’attività di giochi/sala scommesse nella sede in oggetto, diversamente l’Amministrazione competente provvederà adottando provvedimento di chiusura”.

Ritenendo che, in sostanza, la ricorrente dovesse chiudere a stretto giro e che, quindi e comunque, i provvedimenti impugnati, indicati in epigrafe, fossero illegittimi, ne chiede l’annullamento per i seguenti motivi: eccesso di potere per violazione della lettera della deliberazione della Giunta della Regione Emilia Romagna n. 831/17. Eccesso di potere per violazione dei criteri di cui alla deliberazione di Giunta della Regione Emilia Romagna n. 831/2017. Eccesso di potere per disparità di trattamento. Eccesso di potere per manifesta illogicità, contraddittorietà e irragionevolezza, e per violazione del legittimo affidamento. Violazione dei canoni costituzionalmente garantiti di cui all’art. all’art. 97 Cost. e del principio della libertà dell’iniziativa economica privata di cui all’art. 41 Cost.

Nel caso di specie, si è perseguita, in modo del tutto illegittimo e abnorme, esclusivamente la presunta tutela del diritto alla salute con l’adozione delle relative misure, omettendo integralmente la tutela degli imprenditori privati come i ricorrenti e ignorando i principi in epigrafe indicati. Inoltre, l’azione amministrativa del Comune è macroscopicamente contraddittoria, illogica e irragionevole, e lesiva del principio del legittimo affidamento, poiché la ricorrente confidava in assoluta buona fede, stante l’inerzia assoluta del Comune da dicembre, e la mancanza dello step della redazione dell’elenco della attività, di poter contare quanto meno sui sei mesi previsti dalla Regione.

Violazione di legge per violazione dell’art. 3 L.n. 241/90 e smi. Eccesso di potere per carenza di motivazione, per violazione del diritto di difesa costituzionalmente garantito agli artt. 24 e 113 Cost., nonché dei canoni del buon andamento e dell’imparzialità di cui all’art. 97 Cost. e del principio della libertà dell’iniziativa economica privata di cui all’art. 41 Cost. Eccesso di potere per manifesta contraddittorietà, illogicità, irragionevolezza. Violazione di legge per violazione dell’art. 6, comma 2 bis della l.r. n. 5/13 e smi. Violazione di legge per violazione dell’art. 190 Codice della Strada.

Il Comune di Piacenza non indica alla società ricorrente quale sia, o meglio quale sarebbe, il luogo situato nei 500 metri dall’esercizio della stessa che imporrebbero, appunto, la chiusura di un’attività avviata, con dipendenti e fornitori.

Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria. Eccesso di potere per violazione del principio della libertà dell’iniziativa economica privata di cui all’art. 41 Cost.

Con l’applicazione dei criteri individuati dal Comune di Piacenza si finisce per vietare l’attività economica della ricorrente, e delle decine di altri operatori, in tutto il territorio comunale.

Si è costituito il comune di Piacenza, eccependo in rito l’inammissibilità e l’irricevibilità del gravame e concludendo comunque nel merito per il rigetto dello stesso.

A seguito di rinuncia alla spiegata domanda cautelare, all’udienza pubblica del 20 ottobre 2021, sentiti i difensori delle parti costituite come da relativo verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il ricorso è infondato e va respinto nel merito per le ragioni che seguono, potendosi quindi prescindere dall’esame delle eccezioni in rito spiegate dalla difesa dell’amministrazione comunale.

Il collegio osserva in via preliminare come, anche in conformità con la giurisprudenza formatasi su analoghe controversie, vada esattamente perimetrato il thema decidendum alla luce degli atti impugnati e dello stadio del relativo procedimento complessivamente considerato.

Da un lato, infatti, viene in rilievo l’esercizio del potere comunale, in attuazione del superiore livello di regolazione regionale, di procedere all’indicazione dei luoghi sensibili, attraverso la definizione delle modalità di calcolo dei 500 metri, con conseguente mappatura degli stessi ed elencazione delle sale giochi e sale scommesse poste a meno di 500 metri dai luoghi sensibili mappati: donde le impugnate delibere di Giunta Comunale e determinazione dirigenziale aventi carattere generale e di attuazione a normativa regionale.

Dall’altro lato ed in concretizzazione del successivo obbligo comunale di procedere alla chiusura degli esercizi commerciali posti a meno di 500 metri dai luoghi sensibili ovvero al trasferimento dell’esercizio, viene in linea di conto il distinto potere provvedimentale volto appunto a definire singulatim la posizione delle singole sale gioco e scommessa e, quindi e quanto alla posizione di parte ricorrente, la nota prot. 63285, predisposta sul modello Anci, con cui il Comune ha comunicato l’entrata in vigore della normativa e gli effetti che la stessa avrebbe potuto produrre sull’esercizio, tra cui anche l’eventuale chiusura.

Orbene, rispetto al presupposto esercizio del potere lato sensu pianificatorio/programmatorio di cui alle impugnate delibere, s’osserva che non ricorrono i censurati profili. Giova in questa sede ricordare come la legittimità delle disposizioni de quibus di attuazione delle previsioni regionali sul cosiddetto “distanziometro” delle sale gioco dai luoghi sensibili abbia un solido ancoraggio nella uniforme giurisprudenza amministrativa per cui si riconosce un cogente dovere in capo alle autonomie di attuare interventi limitativi nella regolamentazione delle attività di gioco, ispirati alla tutela della salute (Consiglio di Stato n. 4509/2019, n. 4199/2018). Ne discende che, contrariamente alla diversa prospettazione di parte ricorrente, il principio-valore della libertà di mercato – e la connessa tutela di posizioni di legittima aspettativa a fronte di attività già avviate – può essere ragionevolmente compressa per il contrasto alla ludopatia, avendo la Corte costituzionale ribadito che, nel quadro assiologico evincibile dal complessivo assetto della Carta fondamentale, risultano prevalenti, sugli aspetti di ordine pubblico e sicurezza e di tutela delle iniziative imprenditoriali, le finalità di carattere socio-sanitario proprie di quelle disposizioni regionali con le quali il legislatore si propone di impedire la prossimità di sale e apparecchi da gioco a luoghi ove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti (Corte Costituzionale n. 108 del 22.3.2017 e, successivamente ed in termini, n. 27/2019). Ne discende la manifesta infondatezza delle censure articolate nel primo motivo di ricorso.

Quanto alle successive, le stesse si incentrano sulla seconda traiettoria del percorso ricorsuale, imperniato sulla citata nota con cui si prevede espressamente che l’Amministrazione competente, ricorrendone i presupposti, “provvederà adottando provvedimento di chiusura”, evidentemente rinviando ad un futuro esercizio del potere interdittivo, dovendosi escludere – per formulazione letterale ed effetti concretamente spiegati – che tale nota informativa possa costituire un provvedimento di chiusura o anche solo l’avvio di un iter procedimentale volto alla cessazione dell’esercizio, atteso l’espresso riferimento ai tempi di attuazione della normativa (sei mesi di proroga con decorrenza dall’adozione del distinto provvedimento di chiusura).

Orbene, quanto agli effetti lesivi della nota de qua – e sui quali soltanto allo stato risulta operante l’eccitato sindacato giurisdizionale atteso il generale divieto di statuizione su poteri non ancora esercitati (art. 34, co. 2, c.p.a. per cui “in nessun caso” il giudice può pronunciarsi con riferimento a poteri non ancora esercitati, nella completa configurazione operata dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con sentenza n. 4 del 2015) -, dai documenti versati in atti emerge che il luogo sensibile rispetto al quale emerge la segnalata situazione di criticità è costituito da una scuola elementare, non solo ubicata sulla stessa via ove è posta la sala giochi, ma con una distanza del percorso pedonale dalla sala giochi alla scuola di metri 290. Al riguardo, in assenza di puntuali contestazioni in senso contrario, si chiarisce che le modalità per il calcolo di tale distanza è avvenuta misurando il percorso pedonale applicando le vigenti norme del Codice della Strada, quali utilizzo dei marciapiedi, percorsi e attraversamenti pedonali e, nel caso di percorsi all’interno di piazze e parcheggi, utilizzo dei percorsi indicati dalla segnaletica stradale.

Emerge quindi, in positivo, la coerente applicazione dei canoni operativi delineati dalla citata deliberazione giunta regionale n. 83/2017; ed, in negativo, l’assenza dei censurati profili di deficit/incongruenza di istruttoria e di insufficienza dell’apparato motivazionale sotteso agli impugnati provvedimenti.

La documentata e pacifica circostanza per cui la sala giochi gestita dalla società ricorrente risulta situata a meno di 500 metri da un luogo di assoluta sensibilità, quale un istituto scolastico che ospita una scuola primaria, comporta la legittimità della previsione contenuta nella impugnata nota in ordine all’assoggettamento del relativo esercizio commerciale all’applicazione delle disposizioni normative, regionali e comunali, prima illustrate.

Non possono invece – perché appunto correlate a future determinazioni amministrative connesse a poteri non allo stato esercitati ed ad itinera procedimentali non utilmente conclusi per istruttoria e decisione volitiva finale – venire in linea di scrutinio le ulteriori censure sul cd. effetto espulsivo e sul rispetto della tempistica e delle garanzie indicata dalla legge regionale, in quanto tale applicazione normativa non ha ancora avuto attuazione concreta, ivi dovendosi, prima a livello procedimentale e poi eventualmente contenzioso, affrontare le ulteriori e distinte criticità relative all’individuazione di altri siti ove ubicare tali centri e sale gioco.

Nelle peculiarità delle questioni trattate il Collegio ravvisa, tuttavia, in base al combinato disposto di cui agli articoli 26, comma 1, c. p. a. e 92, comma 2, c. p. c., eccezionali ragioni per l’integrale compensazione delle spese del grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna, sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate”.