Il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dalla società (…) contro il Comune di Bologna e la Regione Emilia Romagna, nonché nei confronti del Santuario (…), in cui si chiedeva l’annullamento dei seguenti atti: 1) provvedimento del 6-2-2019, a firma del Dirigente dell’U.I. Attività produttive e commercio del Comune di Bologna, avente ad oggetto “Attuazione normativa regionale in tema di ludopatie”; 2) deliberazione n. 239/2018 del Consiglio comunale di Bologna, avente ad oggetto “Approvazione del regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco di azzardo lecito”, e relativi allegati, tra cui il “Regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo lecito”; 3) ogni altro presupposto e conseguente.

Si legge: “Premesso. 1.1. Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica del 6 giugno 2019 la società (…) ha impugnato i seguenti atti: 1) provvedimento del 6 febbraio 2019, a firma del Dirigente dell’U.I. Attività produttive e commercio del Comune di Bologna, avente ad oggetto “Attuazione normativa regionale in tema di ludopatie”; 2) deliberazione n. 239/2018 del Consiglio comunale di Bologna, avente ad oggetto “Approvazione del regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco di azzardo lecito”, e relativi allegati, tra cui il “Regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo lecito”; 3) ogni altro presupposto e conseguente.

L’interessata espone di gestire nel territorio del Comune di Bologna, per conto di concessionari dello Stato, un “negozio di gioco” in forza di titoli abilitativi rilasciati dalle competenti Amministrazioni, con l’insegna “(…)”. Evidenzia che con la citata deliberazione n. 239/2018 il Comune ha approvato il “Regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo lecito” e successivamente ha notificato il provvedimento del 6 febbraio 2019, con il quale ha paventato la chiusura, entro sei mesi, della predetta sala perché a meno di 500 metri dal luogo di culto “(…)”.

La ricorrente contesta in primo luogo la legittimità del suddetto regolamento, proponendo due motivi di ricorso.

La società ricorrente muove, poi, specifiche censure di legittimità al provvedimento dirigenziale comunale, formulando due ulteriori mezzi di gravame.

1.2. Il Comune di Bologna, con memoria del 31 luglio 2019, ha rassegnato le proprie controdeduzioni al ricorso straordinario, deducendone l’inammissibilità e, nel merito, l’infondatezza.

1.3. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli- Direzione legale e contenzioso ha trasmesso, con nota prot. n. 30662 del 24 gennaio 2020, la prescritta relazione esprimendo l’avviso che il ricorso debba essere rigettato, in relazione all’infondatezza dei motivi proposti.

2. Con parere interlocutorio n. 1264/2021, la Sezione non ha ritenuto l’affare maturo per la decisione, disponendo, ai fini di una completa conoscenza degli elementi fattuali connotanti la vicenda contenziosa in esame, che l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli provvedesse ad acquisire dal Comune di Bologna “una dettagliata relazione tecnica, corredata da ogni pertinente documentazione, con la quale si chiarisca, anche in controdeduzione all’elaborato peritale prodotto dal ricorrente, se l’applicazione del divieto di esercizio di sale giochi e sale scommesse, in relazione ai luoghi sensibili mappati dal Comune e al limite distanziale previsto, comporti o meno l’effetto espulsivo lamentato nel gravame; evidenziando, altresì, le aree del territorio comunale in cui la delocalizzazione, pur in presenza del richiamato divieto, è possibile, sia in termini di allocazione in edifici già esistenti sia in termini di allocazione in strutture da edificare, avendo, in particolare, cura di specificare le aree dove la delocalizzazione è possibile non essendovi preclusioni derivanti dalla vicinanza (entro 500 mt.) di luoghi sensibili.”.

3. L’amministrazione ha provveduto alle richieste istruttorie inviando alla Sezione la nota del comune di Bologna nella quale si segnala che, nell’inquadramento delle sale gioco, il Regolamento Urbanistico Edilizio del Comune di Bologna le riconduce nella categoria d’uso n. 6 e non nella categoria 4d. In particolare, le sale gioco rientrano nell’ambito dei “servizi ricreativi” indicati all’art. 28 del citato regolamento.

In relazione poi al c.d. “effetto espulsivo delle attività di sale gioco”, fermo restando che nel territorio comunale gravano alcuni vincoli, l’ente locale produce diverse autorizzazioni già rilasciate aventi ad oggetto sia sale gioco di nuova costituzione sia richieste di modifica delle attività esistenti.

Considerato.

4.1. Per una corretta analisi dei motivi di ricorso, si ritiene necessario compiere una ricognizione della disciplina normativa e della giurisprudenza più rilevante in materia di gioco d’azzardo e delle attività di sale giochi e sale scommesse.

In Italia, come negli altri Paesi, il gioco d’azzardo è un fenomeno ormai radicato nel tessuto sociale e nel costume dei cittadini. Le sue importanti ricadute sulla vita delle persone, però, impongono allo Stato un’attenta regolamentazione del fenomeno nella prospettiva di neutralizzarne o quanto meno mitigarne gli effetti nocivi tanto per i singoli quanto per la società complessivamente intesa. Tra le maggiori problematiche connesse al gioco d’azzardo vi è, infatti, il rischio di dipendenza (“ludopatia”) che può condurre i giocatori a dilapidare ogni risorsa economica a propria disposizione, a discapito non solo del singolo ma anche della collettività.

L’esigenza di arginare il gioco d’azzardo è tuttavia temperata dall’interesse finanziario dello Stato alla gestione e, in ogni caso, alla tassazione del gioco, quale attività lecita produttiva di introiti economici.

Occorre dunque individuare un equilibrato bilanciamento tra i contrapposti interessi in rilievo.

4.2. Il sistema dei giochi e delle scommesse nell’ordinamento italiano si fonda, tradizionalmente, su una riserva statale che si concretizza in un monopolio legale o di diritto in favore dello Stato, nonché in un regime autoritativo di tipo concessorio, che ha come base normativa innanzitutto il r.d. n. 773/1931 (T.U.L.P.S.).

In particolare, l’art. 88 del T.U.L.P.S. (come modificato dai commi 2-ter e 2-quater della legge 22 maggio 2010, n. 73, di conversione del decreto-legge 25 marzo 2010, n. 40), dispone l’obbligo di licenza per l’esercizio delle scommesse, rilasciata da parte dell’Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, oggi dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli di Stato (“La licenza per l’esercizio delle scommesse può essere concessa esclusivamente a soggetti concessionari o autorizzati da parte di Ministeri o di altri enti ai quali la legge riserva la facoltà di organizzazione e gestione delle scommesse, nonché a soggetti incaricati dal concessionario o dal titolare di autorizzazione in forza della stessa concessione o autorizzazione”).

L’art. 1 del d.lgs. n. 496/1948 chiarisce poi che «l’organizzazione e l’esercizio di giuochi di abilità e di concorsi pronostici, per i quali si corrisponda una ricompensa di qualsiasi natura e per la cui partecipazione sia richiesto il pagamento di una posta in denaro, sono riservati allo Stato». L’art. 2 dello stesso decreto sancisce ancora che “L’organizzazione e l’esercizio delle attività’ di cui al precedente articolo sono affidate al Ministero delle finanze il quale può effettuarne la gestione o direttamente, o per mezzo di persone fisiche o giuridiche, che diano adeguata garanzia di idoneità. In questo secondo caso, la misura dell’aggio spettante ai gestori e le altre modalità della gestione saranno stabilite in speciali convenzioni, da stipularsi secondo le norme del regolamento previsto dall’art. 5”.

Pertanto, si è in presenza di un’attività che può essere assunta, quanto all’esercizio, dallo Stato, oppure può essere conferita, dallo Stato ai privati, i quali non hanno libertà di iniziativa economica privata, potendo svolgere tale attività esclusivamente previo rilascio di apposito titolo abilitativo. La concessione si è dimostrato essere il titolo abilitativo più idoneo a contemperare le esigenze di apertura del mercato e quelle di tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico.

In corso di concessione l’ADM esercita poteri di vigilanza, di controllo e di ispezione sul concessionario in relazione ad ogni ambito.

4.3. Negli anni più recenti il legislatore ha varato una riforma del settore dei giochi e delle scommesse con l’intento di fronteggiare i fenomeni della criminalità e della frode, nonché di contrastare la diffusione della ludopatia, in crescita, e tutelare i minori. Il programma di riorganizzazione del sistema dei giochi e delle scommesse ha determinato due linee d’intervento: da una parte, quella di prevedere la progressiva ricollocazione degli esercizi in base al principio della “prossimità”, prevedendo limiti distanziometrici da luoghi c.d. sensibili, e, dall’altra, di imporre orari tassativi di apertura e di esercizio.

4.4. Tali ulteriori previsioni hanno anche posto il problema di individuare l’esatto confine tra le competenze statali e quelle regionali.

Il contrasto del gioco illegale o le norme per disciplinare direttamente le modalità di installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco leciti e per individuare i giochi leciti, ricadono nell’ambito della materia «ordine pubblico e sicurezza», la quale attiene alla prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico, inteso quale «complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge la civile convivenza nella comunità nazionale» (tra le altre, sentenze della Corte cost., n. 108/2017, n. 118 del 2013, n. 35 del 2011 e n. 129 del 2009).

Quando invece si interviene per evitare la prossimità delle sale e degli apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti all’illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime della “dipendenza da gioco d’azzardo” (fenomeno da tempo riconosciuto come vero e proprio disturbo del comportamento, assimilabile, per certi versi, alla tossicodipendenza e all’alcoolismo), si perseguono finalità di carattere socio-sanitario, estranee alla materia della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza, e rientranti piuttosto nella materia di legislazione concorrente «tutela della salute» (Corte cost., sentenza n. 108/2017) e governo del territorio (Corte cost. sent. n. 27 del 2019) nella quale la Regione può legiferare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale.

Anche i Comuni rivestono oggi un ruolo centrale nel sistema; negli ultimi anni molteplici sono state le iniziative da questi adottate per contrastare le problematiche sociali, economiche e urbanistiche connesse alla diffusione dei giochi e delle scommesse nel territorio urbano.

Da quanto detto si evince come, nel tempo, si sia venuto a creare un nuovo equilibrio tra le competenze dello Stato e quelle delle Regioni nella materia di gioco e scommesse, conforme anche al principio di proporzionalità di stampo europeo.

5.1. Venendo ora all’analisi dei motivi di ricorso, con riferimento al regolamento approvato dal comune di Bologna, il ricorrente deduce quale prima doglianza: violazione dell’art. 6 L.R. Emilia Romagna n.5/2013. Violazione degli artt. 1 e ss. L.R. Emilia Romagna n. 24/2017. Eccesso di potere e carenza o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere e difetto di istruttoria.

Evidenzia che la delibera di approvazione del richiamato regolamento contiene disposizioni di pianificazione urbanistico-territoriale, aventi anche finalità ambientali, e che conseguentemente il regolamento avrebbe dovuto essere adottato seguendo il regime del doppio binario (adozione- approvazione) di cui all’articolo 8 della L.R. n. 20/2000 (confluita nella L.R. n. 24/2017).

La Sezione ritiene di non accogliere le doglianze sollevate dalla (…) partendo dall’assunto che il regolamento impugnato costituisce una pedissequa riproduzione della legge regionale n. 5/2013 (“Norme per il contrasto, la prevenzione, la riduzione del rischio della dipendenza del gioco d’azzardo patologico, nonché delle problematiche e delle patologie correlate”) con la quale è stato introdotto il limite distanziometrico dei 500 metri delle sale gioco dai luoghi sensibili, tra cui vi sono i luoghi di culto (nella specie il Santuario (…)), limite previsto tanto per le sale gioco di nuova istituzione quanto per quelle già in esercizio. Il Comune, dal canto suo, ha applicato il criterio distanziale previsto a livello regionale e individuato i luoghi sensibili in ottemperanza alle disposizioni di legge.

Non è configurabile pertanto né la carenza istruttoria lamentata dalla ricorrente, né la eccepita assenza di partecipazione dei cittadini e delle imprese all’attività decisoria del Comune, trattandosi di applicazione delle disposizioni contenute nella legge regionale, finalizzata a prevenire e a contrastare la dipendenza dal gioco nonché la tutela dei soggetti più vulnerabili (pag. 4 della relazione).

5.2. Col secondo motivo è dedotta: violazione dell’art. 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’unione Europea – violazione dell’art. 1, prot. 1 CEDU – violazione degli artt. 23, 41 e 97 Cost.- violazione dell’art. 7 TUEL – violazione dell’art. 11 delle preleggi – violazione dell’art. 6 L.R. Emilia Romagna n. 5/2013 – eccesso di potere per carenza dei presupposti e per difetto di istruttoria.

Censura, in particolare, l’articolo 4, comma 2, del Regolamento laddove stabilisce che i divieti regionali si applicano anche alle sale giochi e alle sale scommesse già esistenti.

Vi sarebbe violazione del principio di legalità, di cui agli artt. 23, 41 e 97 Cost., in quanto l’estensione di tale divieto non è rinvenibile in alcuna disposizione di legge primaria (statale o regionale); sarebbe, poi, violato il principio di irretroattività, nonché i principi di ragionevolezza e proporzionalità emergenti dagli artt. 3, 41, 97 e 42 Cost. Nell’ottica di un necessario bilanciamento degli interessi in gioco ed in assenza di ragioni di utilità sociale necessarie per giustificare limitazioni alla libertà di iniziativa economica privata, non sarebbe stato preso in considerazione l’interesse privato degli operatori del settore.

La previsione del divieto anche alle sale già in esercizio, sulla base della semplice violazione del regime delle distanze, non consentirebbe un adeguato accertamento del pregiudizio per la salute pubblica. Evidenzia, altresì, che, ove la sala – come nel caso di specie – si trovi al di sotto del limite di 500 metri, il provvedimento avrebbe un innegabile effetto “espulsivo” poiché non sarebbe possibile procedere alla sua dislocazione nell’ambito del territorio comunale; ciò in considerazione della presenza di molti luoghi sensibili (anche nell’ambito territoriale di Comuni confinanti) nonché dell’esistenza di altri divieti e limitazioni di carattere urbanistico, connessi alla destinazione d’uso dei locali ed alla situazione generale del mercato immobiliare.

Parte ricorrente allega, in proposito, relazione della società (…), da cui emerge che nelle uniche zone del comune di Bologna che consentirebbero la delocalizzazione non vi è possibilità di convogliare clientela in quantità sufficiente a garantire il buon andamento dell’attività di sala-giochi, nonché perizia tecnica del gennaio 2019, a dimostrazione dell’effetto espulsivo che le disposizioni regolamentari determinerebbero.

L’assenza, poi, di un piano di compensazione o di indennizzi per le attività da delocalizzare contribuirebbe a realizzare una vera e propria espropriazione dell’attività economica. Non vi sarebbe neppure la previsione di un periodo transitorio idoneo ad ammortizzare e riconvertire gli investimenti effettuati.

In ogni caso, essendo necessario, ai sensi dell’art. 6, comma 3 bis, della legge regionale n. 5/2013, il permesso di costruire per la realizzazione di una sala giochi, sia per effetto di una nuova costruzione sia per effetto del mutamento di destinazione d’uso di un immobile preesistente, l’attività subirebbe una interruzione per un lasso di tempo indeterminabile.

Vi sarebbe, infine, lesione del legittimo affidamento serbato dalla ricorrente sulla inapplicabilità del regime distanziale ai locali in esercizio in epoca precedente all’entrata in vigore delle disposizioni impugnate.

Il motivo va respinto.

L’introduzione di criteri distanziali, idonei ad arginare in via preventiva l’attività di impresa delle società operanti nel settore, non contrasta con l’utilità sociale di cui all’art. 41, comma 2, Cost, né con la normativa comunitaria, considerato che la Corte di Giustizia UE ammette le misure derogatorie alle libertà di stabilimento, di libera circolazione delle merci e di prestazione dei servizi per giustificati motivi di ordine pubblico, pubblica sicurezza e sanità pubblica, oltreché per “motivi di interesse generale”.

Tra l’altro, a giudizio della Sezione, nel caso di specie non sono state adottate misure di carattere “espulsivo”, come sostenuto dalla ricorrente, sia perché l’attività potrà essere esercitata in altra parte del territorio sia per la gradualità con la quale ha agito l’amministrazione.

Si realizza in tal modo un equilibrato e ragionevole contemperamento degli interessi privati e pubblici coinvolti.

Peraltro, nel caso di specie, il diritto di iniziativa economica privata viene ad essere limitato, ma non anche negato, e sotto altro aspetto si tutela la salute pubblica.

Giova anche ricordare che questo Consiglio ha già affermato che non sussiste contrasto con l’articolo 41 della Costituzione che consente al legislatore di stabilire limiti all’iniziativa economica imprenditoriale a tutela dell’utilità sociale poiché nei casi, come quello in esame, di possibile interferenza dell’attività imprenditoriale con la salute dei cittadini, è consentito al legislatore di porre limiti all’esercizio della prima nel rispetto di un opportuno e necessario bilanciamento degli interessi.

Deve poi considerarsi, ancora conformemente alla giurisprudenza, che l’applicazione dei divieti anche agli esercizi già esistenti non viola la regola della irretroattività, evidenziandosi ulteriormente che, in assenza di tale applicazione generalizzata, la finalità di tutela della salute e di contrasto alla ludopatia verrebbe compromessa permanendo comunque, pur in aree “sensibili”, quelle “occasioni di gioco” che la normativa tende ad evitare. Non in ultimo, la limitata applicazione soggettiva dei divieti (con differente trattamento tra sale giochi e scommesse già esistenti e quelle di nuova istituzione) finirebbe per produrre ingiustificati effetti distorsivi della concorrenza tra operatori economici, favorendo una categoria in luogo di un’altra, senza, peraltro, consentire la realizzazione dell’obiettivo perseguito dalla normativa distanziale di riferimento.

Non può essere condiviso poi il richiamo operato dalla ricorrente al concetto di “espropriazione” in considerazione del fatto che, nella specie, non si verifica in via immediata l’acquisizione alla mano pubblica di beni e diritti dei privati operatori economici e, dunque, non vi è alcun effetto espropriativo.

Quanto alla violazione del principio di proporzionalità, va ricordato che tale principio impone all’amministrazione di adottare un provvedimento non eccedente quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato; definito lo scopo avuto di mira, il principio è rispettato se la scelta concreta dell’amministrazione è in potenza capace di conseguire l’obiettivo (idoneità del mezzo) e rappresenta il minor sacrificio possibile per gli interessi privati attinti (stretta necessità), tale, comunque, da poter essere sostenuto dal destinatario (adeguatezza).

In conclusione, il limite distanziale applicato dal provvedimento impugnato, in esecuzione delle previsioni del Regolamento comunale e degli atti normativi regionali ad esso presupposti – comportante il divieto di esercizio delle sale da gioco, delle sale scommesse e dei punti di raccolta in locali che si trovino a una distanza inferiore a cinquecento metri dai luoghi sensibili – costituisce mezzo idoneo al perseguimento degli obiettivi prefissati.

D’altra parte, come prima ricordato, la stessa Corte Costituzionale ha chiarito che normative regionali, analoghe a quella della Regione Emilia Romagna, in quanto impositive di obblighi di mantenimento di specifiche distanze da “luoghi sensibili”, risultano essere dirette alla tutela della salute, in tal modo rientrando nella competenza legislativa dei medesimi Enti. È stato, infatti, sottolineato che “il legislatore…non è intervenuto per contrastare il gioco illegale, né per disciplinare direttamente le modalità di installazione e di utilizzo degli apparecchi di gioco leciti”, ma “per evitare la prossimità delle sale e degli apparecchi di gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti all’illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime della dipendenza da gioco d’azzardo: fenomeno da tempo riconosciuto come vero e proprio disturbo del comportamento, assimilabile, per certi versi, alla tossicodipendenza e all’alcolismo”; trattasi, dunque, di disposizioni che perseguono in via preminente finalità di carattere socio-sanitario, rientranti nella materia di legislazione concorrente della “tutela della salute”, preoccupandosi delle conseguenze sociali dell’offerta di giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, in termini di prevenzione di forme di gioco cosiddetto compulsivo.

6.1. In relazione alle doglianze proposte avverso il provvedimento dirigenziale, va respinta la censura di illegittimità derivata.

6.2. Quanto poi al secondo motivo, viene eccepita: violazione degli artt. 21,111 e 113 Cost. Violazione dell’art. 41, co.2, della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea. Violazione dell’art. 6 L.R. n. 5/2013. Violazione dell’art. 6 Regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo lecito. Eccesso di potere per carenza dei presupposti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Rileva che dagli atti impugnati non è possibile comprendere quale sia l’organo facente capo all’ente locale che ha posto in essere le misurazioni dai luoghi sensibili; quali siano gli strumenti in concreto utilizzati per porre in essere dette misurazioni; quali siano le effettive distanze tra le sale condotte dai ricorrenti ed i luoghi sensibili individuati. In proposito, il Regolamento si limiterebbe a richiamare un generico criterio di calcolo della misurazione delle distanze, che non consentirebbe alla ricorrente la verifica circa la sussistenza o meno delle distanze e di comprendere l’esattezza delle misurazioni effettuate; ciò in quanto sarebbe specifico onere probatorio dell’amministrazione la dimostrazione delle ragioni che impediscono la permanenza dell’attività.

La ricorrente eccepisce, altresì, che non è stato posto in essere alcun contraddittorio procedimentale, dovendo la stessa essere ascoltata prima dell’adozione di un provvedimento pregiudizievole nei propri confronti.

Sul punto questo Collegio intende aderire all’orientamento, ormai consolidato nella giurisprudenza amministrativa, per il quale un vizio procedimentale non è da solo idoneo a determinare illegittimità dell’atto finale salvo che si provi che la partecipazione procedimentale avrebbe condotto a risultati diversi in termini di contenuto del provvedimento (cfr. Cons. Stato, n. 4147/2018). In merito invece alla misurazione delle distanze dai “luoghi sensibili”, vi sono motivi per ritenere tali misurazioni debitamente svolte, a dimostrazione della distanza non conforme alle previsioni di legge della “(…)” dal Santuario (…). Misurazioni effettuate dal Comune di Bologna avvalendosi di noti criteri che, per il Consiglio, risultano più che idonei al raggiungimento dello scopo prefissato.

7. Conclusivamente, per le considerazioni sino a qui espresse, il Consiglio esprime parere nel senso che il ricorso vada respinto.

P.Q.M.

esprime il parere che il ricorso debba essere respinto”.