consiglio di stato

Il Consiglio di Stato ha respinto – tramite sentenza – gli appelli presentati da alcune imprese operanti nei comuni di Bolzano, Merano, Vipiteno, Ortisei, Salorno e Prato allo Stelvio, che si erano già viste respingere dal Tar di Bolzano i ricorsi avverso i provvedimenti di decadenza, per intervenuta scadenza legale, delle rispettive autorizzazioni alla gestione delle sale giochi e di contestuale diniego di rinnovo negli stessi siti, adottati nei mesi di aprile e maggio 2016 dall’amministrazione provinciale sul rilievo che le sale giochi erano ubicate entro un raggio di 300 m da luoghi c.d. sensibili, quali definiti dall’art. 5-bis, comma 1, l. prov. 13 maggio 1992, n. 13 – articolo, inserito dall’art. 1, comma 1, l. prov. 22 novembre 2010, n. 13 – che testualmente recita: «(1) Per ragioni di tutela di determinate categorie di persone e per prevenire il vizio del gioco, l’autorizzazione di cui all’articolo 1, comma 2, per l’esercizio di sale da giochi e di attrazione non può essere concessa ove le stesse siano ubicate in un raggio di 300 metri da istituti scolastici di qualsiasi grado, centri giovanili o altri istituti frequentati principalmente dai giovani o strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socio-assistenziale. L’autorizzazione viene concessa per 5 anni e ne può essere chiesto il rinnovo dopo la scadenza. Per le autorizzazioni esistenti il termine di 5 anni decorre dal 1° gennaio 2011».

“Nel merito, gli appelli sono infondati. Premesso che, in tutte le fattispecie dedotte in giudizio, l’amministrazione provinciale ha individuato correttamente, in aderenza alla previsione di cui all’art. 5-bis, comma 1, l. prov. n. 13/1992, al 31 dicembre 2015 la data di decadenza ex lege delle autorizzazioni di cui sono titolari le odierne appellanti, con conseguente infondatezza di ogni correlativo profilo di censura, si osserva che infondate sono le censure dedotte avverso le statuizioni dichiarative della manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 5-bis l. prov. n. 13/1992, per asserito contrasto con gli artt. 3, 41, 117, comma 2, lettere e), h) e m), e 118 della Costituzione.

Quanto al dedotto contrasto con gli artt. 117, comma 2, lettere e), h) e m), e 118 Cost., in tema di riparto tra competenza legislativa tra le Provincie autonome e lo Stato, si osserva che la Corte costituzionale, con la sentenza n. 300/2011, ha già dichiarato infondata la correlativa questione di legittimità costituzionale, promossa in via principale dal Presidente del Consiglio dei Ministri, che investiva in modo specifico gli artt. 1 e 2, comma 2, l. prov. n. 13/2010, introduttivi sia dell’art. 5-bis l. prov. n. 13/1992 – ossia della disposizione che qui viene in rilievo, la quale, al dichiarato fine di tutelare «determinate categorie di persone» e di «prevenire il vizio del gioco», esclude che l’autorizzazione possa essere rilasciata ove le sale da giochi o di attrazione siano ubicate nelle vicinanze («in un raggio di 300 metri») di «istituti scolastici, centri giovanili o altri istituti frequentati principalmente da giovani, o strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socioassistenziale», consentendo, altresì, alla giunta provinciale di individuare ulteriori «luoghi sensibili» nei quali le predette sale non possono essere ubicate, in considerazione dell’«impatto» che esse avrebbero «sul contesto urbano e sulla sicurezza urbana nonché dei problemi connessi con la viabilità, l’inquinamento acustico ed il disturbo della quiete pubblica» –, sia del nuovo comma 1-bis dell’art. 11 l. prov. n. 58/1988 per cui i giochi leciti, individuati tramite rinvio all’art. 110, sesto comma, del TULPS, non possono essere «messi a disposizione» in un raggio di 300 metri dai «luoghi sensibili» sopra elencati e di quelli ulteriormente individuati dalla giunta provinciale.

In particolare, la Corte costituzionale ha basato la declaratoria di infondatezza della questione sui seguenti rilievi: l’identificazione della materia nella quale si collocano le norme impugnate richiede, secondo il consolidato orientamento della Corte, di fare riferimento all’oggetto e alla disciplina stabilita dalle medesime, tenendo conto della loro ratio, tralasciando gli aspetti marginali e gli effetti riflessi, così da identificare correttamente e compiutamente anche l’interesse tutelato;

– nella specie, le disposizioni oggetto del giudizio sono dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo, nonché ad evitare effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilità e la quiete pubblica;

– le caratteristiche ora evidenziate valgono a differenziare le disposizioni impugnate dal contesto normativo, in materia di gioco, di cui già si era occupata la Corte, rendendo la normativa provinciale in esame non riconducibile alla competenza legislativa statale in materia di «ordine pubblico e sicurezza»: materia che, per consolidata giurisprudenza della Corte, attiene alla «prevenzione dei reati ed al mantenimento dell’ordine pubblico», inteso questo quale «complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici primari sui quali si regge la civile convivenza nella comunità nazionale»;

– nel caso in esame, le disposizioni censurate hanno riguardo a situazioni che non necessariamente implicano un concreto pericolo di commissione di fatti penalmente illeciti o di turbativa dell’ordine pubblico, inteso nei termini dianzi evidenziati, preoccupandosi, piuttosto, delle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi degli utenti;

– le disposizioni impugnate, infatti, non incidono direttamente sulla individuazione ed installazione dei giochi leciti, ma su fattori (quali la prossimità a determinati luoghi e la pubblicità) che potrebbero, da un canto, indurre al gioco un pubblico costituito da soggetti psicologicamente più vulnerabili od immaturi e, quindi, maggiormente esposti alla capacità suggestiva dell’illusione di conseguire, tramite il gioco, vincite e facili guadagni; dall’altro, influire sulla viabilità e sull’inquinamento acustico delle aree interessate.

Come correttamente rilevato dal T.r.g.a. nelle appellate sentenze, la Corte costituzionale ha, con ciò, escluso che le disposizioni in questione rientrino nella competenza esclusiva dello Stato in materia di misure di prevenzione dei reati e mantenimento dell’ordine pubblico, sostanzialmente riconducendole alle materie sociale della tutela dei minori e a quella della tutela del territorio, nelle quali la Provincia autonoma di Bolzano esercita la potestà legislativa esclusiva ai sensi dell’art. 8, numeri 25) e 5), d.P.R. n. 670/1972, di approvazione dello statuto speciale.

La Corte costituzionale, anche con riferimento alle Regioni a statuto ordinario, ha affermato la legittimità costituzionale delle previsioni normative regionali in materia di distanze delle sale giochi dai c.d. siti sensibili, in particolare dichiarando, con la sentenza n. 108/2017, non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 7 della legge della Regione Puglia 13 dicembre 2013, n. 43, recante «Contrasto alla diffusione del gioco d’azzardo patologico (GAP)», sollevate dal T.a.r. per la Puglia, Sezione staccata di Lecce, in riferimento all’art. 117, commi secondo, lettera h), e terzo, della Costituzione. Con tale pronuncia, la Corte ha ribadito che il legislatore regionale con la censurata disposizione persegue in via preminente finalità di carattere socio-sanitario, estranee alla materia della tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza e rientranti piuttosto nella materia di legislazione concorrente «tutela della salute» (art. 117, terzo comma, Cost.), nella quale le regioni possono legiferare nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale, muovendosi la norma regionale su un piano distinto da quella del TULPS, in quanto essa non mira a contrastare i fenomeni criminosi e le turbative dell’ordine pubblico collegati al mondo del gioco e delle scommesse, ma si preoccupa, piuttosto, delle conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, segnatamente in termini di prevenzione di forme di gioco cosiddetto compulsivo. La Corte ha, in tale contesto, anche escluso il contrasto della disposizione regionale con la norma interposta di cui all’art. 7, comma 10, d.-l. n. 158/2012, ricavandosi dalla citata norma statale soltanto il principio della legittimità di interventi di contrasto della ludopatia fondati sul rispetto di distanze minime dai luoghi c.d. sensibili, non anche quello della necessità della previa definizione della relativa pianificazione a livello nazionale. Tale impostazione è, peraltro, rimasta confermata anche da successivi interventi dello stesso legislatore statale, quali l’art. 14 l. n. 23/2014, che ha conferito al Governo la delega legislativa per il riordino in un codice delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici, l’art. 1, comma 936, l. n. 208/2015 che ha previsto che entro il 30 aprile 2016 vengano definite, in sede di Conferenza unificata, «le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età», nonché, da ultimo, il d.-l. n. 87/2018, convertito nella legge n. 96/2018, laddove è vietata qualsiasi forma di pubblicità, anche indiretta, di giochi e scommesse con vincite di denaro e di gioco d’azzardo, in linea con la ratio legis della previsione di un distanziometro, quale quella in esame, diretta alla protezione di categorie ‘deboli’ e alla prevenzione di possibili dipendenze patologiche da gioco.

A ciò si aggiunge l’orientamento, ormai consolidato, della giurisprudenza amministrativa che, in recepimento delle citate pronunce della Corte costituzionale (cui adde, sotto ulteriori profili, Corte cost. n. 220/2014, quale richiamata da Cons. Stato, Sez. IV, 10 luglio 2018, n. 4201), ha ripetutamente affermato la legittimità delle discipline, regionali e delle Province autonome, che pongono limiti alla collocazione nel territorio delle sale da gioco e di attrazione e delle apparecchiature per giochi leciti, dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale (v., ex plurimis, oltre alla sentenza da ultimo citata, Cons. Stato, Sez. IV, 27 novembre 2018; Cons. Stato, Sez. V, 6 settembre 2018, n. 5237), affermandone, altresì, la compatibilità con il diritto eurounitario.

A tal riguardo si osserva che gli articoli 36, 49, 52 e 56 TFUE ammettono le misure derogatorie in materia di libera circolazione delle merci e di prestazione dei servizi «che siano giustificate da motivi di ordine pubblico, di pubblica sicurezza e di sanità pubblica». Per giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia UE, le restrizioni alle attività di gioco d’azzardo possono essere giustificate da ragioni imperative di interesse generale, quali la tutela dei consumatori e la prevenzione della frode e dell’incitamento dei cittadini ad una spesa eccessiva legata al gioco, sicché, in assenza di un’armonizzazione eurounitaria in materia, spetta ad ogni singolo Stato membro valutare in tali settori, alla luce della propria scala di valori, le esigenze che la tutela degli interessi di cui trattasi implica, ed ai giudici nazionali assicurarsi, in modo coerente e sistematico, tenendo conto delle concrete modalità di applicazione della normativa restrittiva di cui trattasi, che quest’ultima risponda veramente all’intento di ridurre le occasioni da gioco e di limitare le attività in tale settore (v. Corte di giustizia UE 22 ottobre 2014, nelle cause C-344/13 e C-367/13; id., 24 gennaio 2013, nella causa C-33/2013; id., 16 febbraio 2012, nelle cause C-70/10 e C-77/10; nonché Corte giustizia UE, 30 giugno 2011, nella causa C-212/08, secondo cui «gli obiettivi perseguiti dalle normative nazionali adottate nell’ambito dei giochi e delle scommesse si ricollegano, di regola, alla tutela dei destinatari dei servizi interessati e dei consumatori, nonché alla tutela dell’ordine sociale; siffatti obiettivi rientrano nel novero dei motivi imperativi di interesse generale che possono giustificare limitazioni alla libera prestazione dei servizi; anche le considerazioni di ordine morale, religioso o culturale, nonché le conseguenze moralmente e finanziariamente dannose per l’individuo e la società che sono collegate ai giochi d’azzardo e alle scommesse possono giustificare che le autorità nazionali dispongano di un potere discrezionale sufficiente a determinare, secondo la propria scala di valori, le prescrizioni a tutela del consumatore e dell’ordine sociale»). La Corte di giustizia ha, del pari, escluso la necessità di una previa comunicazione alla Commissione europea, ai sensi della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 giugno 1998 (che prevede una procedura d’informazione nel settore delle norme e delle regolamentazioni tecniche e delle regole relative ai servizi della società dell’informazione), sulla base del rilievo che i principi di libera circolazione e di divieto di limitazione o restrizione presidiati dalle regole di trasparenza e pubblicità della direttiva 98/34 non sono né assoluti né generalizzati, rientrando, in particolare, la disciplina dei giochi d’azzardo nei settori in cui sussistono fra gli Stati membri divergenze considerevoli di ordine morale, religioso e culturale, in base alle quali restrizioni alle predette attività di gioco possono essere introdotte se giustificate da ragioni imperative di interesse generale, come, ad es., la dissuasione dei cittadini da una spesa eccessiva legata al gioco medesimo (v. sentenza 24 gennaio 2013, cit.).

Ne consegue che il T.r.g.a. nelle impugnate sentenze correttamente ha escluso la sussistenza dei presupposti per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE.

Né tali presupposti sono ravvisabili nella presente sede d’appello, in quanto, pur essendo questo Consiglio di Stato giudice di ultima istanza per gli effetti dell’obbligo di rimessione alla Corte europea sancito dall’art. 267, comma 3, TFUE, tale obbligo resta escluso nelle ipotesi in cui la questione sollevata sia materialmente identica ad altra sollevata in relazione ad analoga fattispecie già decisa in via pregiudiziale della Corte, o la giurisprudenza costante della Corte risolva il punto di diritto controverso, indipendentemente dalla natura del procedimento in cui tale giurisprudenza si sia formata (c.d. teoria dell’acte éclairé); ipotesi, quest’ultima, che, alla luce della sopra riportata giurisprudenza consolidata della Corte di giustizia in materia di gioco d’azzardo, ricorre nel caso di specie.

Concludendo sulle questioni all’esame, meritano conferma le statuizioni del T.r.g.a., dichiarative della manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 5-bis l. prov. n. 13/1992 sotto il profilo del riparto delle competenze tra Stato e Provincia autonoma, nonché reiettive delle istanze di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

Scendendo all’esame delle questioni di legittimità costituzionale della disposizione provinciale per contrasto con l’art. 41 Cost., occorre precisare che le sopra citate pronunce della Corte costituzionale non hanno riguardato direttamente tale parametro costituzionale. Infatti, i passaggi motivazionali contenuti nelle menzionate sentenze, laddove si afferma che «le norme impugnate, le quali dettano limiti alla collocazione nel territorio delle sale da gioco e di attrazione e delle apparecchiature per giochi leciti, sono dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane età o perché bisognosi di cure di tipo sanitario o socio assistenziale», rispettivamente che la disciplina regionale è finalizzata «ad evitare la prossimità delle sale e degli apparecchi da gioco a determinati luoghi, ove si radunano soggetti ritenuti psicologicamente più esposti all’illusione di conseguire vincite e facili guadagni e, quindi, al rischio di cadere vittime della dipendenza da gioco d’azzardo», sono diretti a individuare le materie oggetto di disciplina ai fini del vaglio della legittimità costituzionale sotto il profilo del riparto delle competenze tra Stato e Regioni, non già a vagliarne la ragionevolezza e proporzionalità in funzione della giustificazione di limitazioni poste all’iniziativa economica privata onde escluderne il contrasto con l’utilità sociale o lo svolgimento a danno della sicurezza, della libertà e della dignità umana, ai sensi dell’art. 41 della Costituzione. Infatti, la Corte costituzionale, nella sentenza n. 108/2017 – in risposta al rilievo delle parti private svolte in quel giudizio, per cui la norma regionale censurata, per come era congegnato, avrebbe, di fatto, reso praticamente impossibile installare sale da gioco nella quasi totalità dei comuni della Puglia, compreso il suo capoluogo – ha espressamente precisato che le censure di illegittimità costituzionale, articolate sotto tali profili, erano inconferenti rispetto alla censura sottoposta all’esame della Corte, non incidendo gli stessi sul versante della competenza ad adottare la norma impugnata, ma su quello del contenuto della regolamentazione concretamente adottata ed esulando gli stessi pertanto dal thema decidendum, in quanto, in quel giudizio, la Corte non era stata chiamata a verificare la conformità della norma impugnata a parametri diversi da quelli attinenti a profili di competenza.

Ebbene, preso atto che con le qui appellate sentenze è stato, tra l’altro, respinto il motivo incentrato sulla questione di legittimità costituzionale dell’art. 5-bis l. prov. n. 13/1992 per contrasto con l’art. 41 Cost. – dedotto sotto il profilo che il citato articolo di legge, laddove individua una serie di siti c.d. sensibili in un raggio di 300 m dalle sale giochi, di fatto produrrebbe un effetto espulsivo dell’attività d’impresa, di per sé lecita, dall’intero territorio dei comuni in cui si trovano le sale da gioco gestite dalle imprese medesime, se non dall’intero territorio provinciale, nel senso che la distanza minima prevista e l’ampiezza del catalogo dei luoghi ritenuti sensibili renderebbe praticamente impossibile installare sale da gioco nella quasi totalità dei comuni del territorio provinciale di Bolzano, come emergerebbe dalle relazioni peritali prodotte in giudizio –, e che i relativi profili di censura sono stati devoluti in appello, accompagnati dalla richiesta istruttoria di disporre consulenza tecnica d’ufficio, nonché tenuto conto che la Corte costituzionale non si è pronunciata ex professosulla questione del contrasto con l’art. 41 Cost., la Sezione ha ritenuto che l’esame della questione non potesse che passare attraverso una verifica del concreto atteggiarsi del quadro fattuale connotante il segmento di mercato delle sale da gioco di cui all’art. 5-bis l. prov. n. 13/1992, inciso dalla disposizione legislativa in esame. Ciò, al fine di vagliare, se la censurata disposizione legislativa costituisca l’anello ‘giusto’ (nel senso di ragionevole, congruo, adatto) di collegamento tra potere legislativo e assetto del settore di mercato inciso dalla disciplina normativa.

Infatti, il parametro di legittimità costituzionale dell’art. 41 Cost. e dell’ivi contenuta clausola di utilità sociale deve essere rapportato al principio di ragionevolezza ex art. 3, comma 2, Cost., la cui valutazione deve svolgersi attraverso ponderazioni relative alla proporzionalità dei mezzi prescelti dal legislatore, nella sua insindacabile discrezionalità, rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalità perseguite, tenuto conto delle circostanze e delle limitazioni concretamente sussistenti (sul principio di ragionevolezza riconducibile all’art. 3, secondo comma, Cost., v. Corte cost. n. 1130/1988).

Sotto l’aspetto metodologico, occorre precisare che il sommario e preventivo giudizio sulla non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità insorta nel processo si risolve nella necessità di accertare, in linea di mera delibazione, se sussista un dubbio sulla legittimità costituzionale della disposizione legislativa censurata. A tal fine, è irrilevante che le valutazioni da compiere in via delibativa richiedano un procedimento ermeneutico anche non agevole, né breve: come appunto, nel caso di specie, in cui s’impone una ricognizione degli effetti scaturenti dalla disposizione di legge sospetta di incostituzionalità sul settore di mercato da essa inciso.

Con riferimento alle fattispecie concrete dedotte in giudizio, è da escludere che la questione possa essere risolta facendo ricorso a topoi argomentativi basati sull’id quod plerumque accidit, su asserite ‘massime di comune esperienza’ o sul ‘notorio’, rischiando siffatta impostazione metodologica di risolversi in una motivazione meramente apparente, in quanto autopoietica, apodittica e tautologica.

Per le esposte ragioni la Sezione, con le due ordinanze collegiali n. 3214/2017 e n. 3309/2017 (relative ai due gruppi di ricorsi ivi specificati), ha ritenuto necessario disporre una consulenza tecnica d’ufficio sui quesiti riportati sopra sub 5.

In linea di diritto, giova premettere che, per un verso, l’individuazione, ad opera del legislatore provinciale, dei c.d. siti sensibili non poteva che essere effettuata per categorie generali, con una previsione normativa munita di un certo margine di indeterminatezza, immanente al carattere generale e astratto proprio degli atti normativi, e che, per altro verso, la disciplina legislativa all’esame (art. 5-bis l. prov. n. 13/1992), attraverso la chiara e univoca individuazione della destinazione funzionale dei siti sensibili (istituti scolastici di qualsiasi grado, centri giovanili o altri istituti frequentati principalmente dai giovani o strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socio-assistenziale, nonché le strutture sanitarie e socio-assistenziali pubbliche e private che svolgono attività di accoglienza, assistenza e consulenza, contemplate dal comma 1-bis inserito nel citato art. 5-bis dalla l.prov. 24 maggio 2016, n. 10), è munita di un sufficiente grado di determinatezza onde escludere una restrizione dell’attività d’impresa rimessa all’arbitrio dell’amministrazione (peraltro recentemente, con il d.P.G.P. n. 505 del 29 maggio 2018 – in applicazione del principio tempus regit actum non direttamente applicabile alle fattispecie procedimentali/provvedimentali sub iudice –, è stata adottata una deliberazione che, per dichiarati «motivi di trasparenza e ai fini di una uniforme attuazione della disposizione normativa a livello provinciale», ha specificato quali fossero le strutture da potersi classificare come luoghi sensibili all’interno della categoria delle «strutture sanitarie e socio-assistenziali pubbliche e private che svolgono attività di accoglienza, assistenza e consulenza»).

Ebbene, alla luce delle risultanze delle due relazioni del consulente tecnico d’ufficio – redatte a conclusione delle operazioni peritali nel rispetto delle garanzie del contraddittorio e involgenti la necessità di una ricognizione dei vari territori comunali di ubicazione delle sale giochi delle parti ricorrenti – deve essere escluso che si sia verificato l’effetto espulsivo lamentato dalle parti ricorrenti.

Il consulente tecnico d’ufficio è, al riguardo, pervenuto alle conclusioni di seguito esposte, pienamente condivise da questo Collegio, in quanto sorrette da ampi e complessi accertamenti istruttori compiuti in applicazione di una corretta impostazione metodologica, non infirmata in modo decisivo dalle osservazioni dei consulenti di parte, da ritenersi superate dalle puntuali e analitiche repliche sviluppate dal c.t.u. (e prodotte in appendice alle due relazioni peritali), pure integralmente fatte proprie dal Collegio.

In primo luogo è emerso che, sotto un profilo geografico-territoriale-urbanistico, l’applicazione del criterio della distanza dai siti c.d. sensibili individuati nell’art. 5-bis, commi 1 e 1-bis, l. prov. n. 13/1992 non determina in nessuno dei comuni presi in considerazione nei due elaborati peritali una privazione dell’intero segmento di mercato, in quanto l’applicazione del criterio distanziale non comporta un’interdizione/espulsione assoluta degli esercizi gestiti dalle imprese ricorrenti né dal territorio dei singoli comuni interessati dai vari ricorsi (compresi i territori dei comuni limitrofi) né, tanto meno, dall’intero territorio provinciale.

Infatti, le simulazioni e i rilevamenti effettuati dal consulente tecnico d’ufficio hanno evidenziato la persistente sussistenza di uno spazio utile residuo nell’ambito dei singoli terrori comunali, bensì tendenzialmente ristretto, ma pur sempre idoneo e sufficiente per l’organizzazione economica delle attività delle sale giochi gestite dalle imprese odierne appellanti [v. la tabella 2.7. riportata nelle due relazioni peritali, con l’evidenziazione dell’estensione delle aree potenzialmente disponibili che consente la (ri)collocazione, in ognuno dei territori comunali in questione, oggetto dei due gruppi di ricorsi, di esercizi dedicati al gioco].

In secondo luogo, il consulente tecnico d’ufficio – sviluppando ex novo un modello di stima della domanda potenziale, in relazione all’ubicazione delle sale gioco sul territorio, che consente di comprendere l’influenza del posizionamento delle sale sulla raccolta effettivamente realizzata e di valutare l’impatto che le nuove diverse condizioni di localizzazione, stabilite dalla normativa provinciale, produrrebbero sull’attività d’impresa dei ricorrenti a parità di ogni altra condizione –, è pervenuto alla conclusione (in risposta al secondo quesito sottopostogli) che l’attuale configurazione dell’offerta provinciale mostra come le sale gioco abbiano operato nel corso degli anni passati in modo da rendere la localizzazione un parametro strategicamente non rilevante per la propria raccolta di gioco. In altri termini, la raccolta di gioco complessivamente realizzata dalle sale gioco in un orizzonte temporale sufficientemente ampio (2011-2017) risulta essere indipendente dalla loro distribuzione sul territorio, e i differenti risultati in termini di raccolta di gioco per apparecchio da intrattenimento delle singole sale sembrano determinati da fattori diversi, probabilmente riconducibili alla tipologia e alla varietà di servizi offerti in grado di attirare in misura maggiore o minore le differenti tipologie di consumatori.

In particolare, da un raffronto tra i dati di raccolta nella media annuale relativi al periodo 2011-2017 e la raccolta di gioco stimata in esito alla ricollocazione degli esercizi (v. le tabelle dalla 3.13. alla 3.19. delle due relazioni peritali), emerge che la distanza degli esercizi dal baricentro dei vari comuni non costituisce un fattore incidente sulla capacità complessiva di raccolta degli esercizi medesimi.

Tali conclusioni, in linea con il comportamento che può essere attribuito a operatori economici razionali, sono state confermate dall’applicazione del modello definito dal consulente tecnico d’ufficio ad hoc per il caso di specie, che si basa sulle caratteristiche dei consumatori/giocatori desunte dallo studio indipendente più completo e attendibile ora a disposizione in Italia effettuato dall’Istituto di fisiologia clinica del Consiglio Nazionale delle Ricerche (Ifc-CNR), sulla distribuzione della popolazione nei territori in questione e sulla posizione delle sale da gioco.

Sul lato della domanda, il consulente tecnico d’ufficio ha preso le mosse dalle varie classificazioni delle tipologie di consumatori/giocatori:

– secondo un primo approccio metodologico, i consumatori/giocatori sono classificabili nelle categorie: i) del giocatore sociale (social gambler), per il quale il gioco d’azzardo ha una motivazione prevalente di socializzazione o di intrattenimento da cui deriva una frequenza di gioco occasionale e una spesa complessiva contenuta; ii) del giocatore problematico, che si caratterizza per una maggiore frequenza nel consumo oltre che per un aumento del tempo e della spesa dedicata alle attività di gioco e, per tali ragioni, risulta esposto allo sviluppo di una dipendenza patologica; iii) del giocatore patologico (pathological gambler), il quale presenta una dipendenza patologica e che mostra una frequenza di gioco quotidiana o intensiva associata all’impossibilità di resistere al desiderio di giocare (cosiddetto craving) e all’insorgenza di problemi di astinenza;

– seguendo un altro approccio metodologico – riconducibile all’applicazione di uno dei numerosi strumenti diagnostici e di valutazione dei disturbi associati al gioco d’azzardo – i giocatori sono classificabili secondo quattro distinti profili di problematicità connessi al comportamento di gioco di azzardo, precisamente i giocatori esposti i) a nessun rischio (no risk gambler, o giocatore sociale), ii) a basso rischio (low-risk gambling), iii) a rischio moderato (moderate-risk gambling) e iv) a rischio severo (severe problem gambling).

Ebbene, collegando la struttura dell’offerta alla struttura della domanda, il consulente tecnico d’ufficio, in applicazione del modello sviluppato, poggia la conclusione della sostanziale indifferenza, in termini di entità della raccolta e dei ricavi, della ricollocazione delle sale gioco di ciascun ricorrente nelle aree disponibili in conseguenza del criterio distanziale previsto dalla normativa provinciale, sui rilievi che, per un verso, la spesa complessiva destinata ai diversi prodotti di gioco è molto più elevata nel caso di giocatori problematici e patologici (v. tabella 3.11.), i quali, al contempo, sono molto più propensi allo spostamento verso i nuovi siti (v. tabella 3.10.), e che, per altro verso, la specializzazione dell’offerta sulle categorie dei giocatori ad elevato rischio è più redditizia per le imprese offerenti.

Alla luce delle sopra riportate risultanze della consulenza tecnica d’ufficio, deve escludersi che la censurata disciplina provinciale determini un’espulsione delle imprese ricorrenti dal settore di mercato in questione, né sotto il profilo dell’interdizione assoluta dai singoli territori comunali (compresi quelli limitrofi) e/o dall’intero territorio provinciale, né sotto il profilo dell’abbattimento delle raccolte e dei ricavi.

A tale ultimo riguardo giova rilevare, sotto un profilo processuale, che nei ricorsi introduttivi di primo grado e nei ricorsi in appello l’effetto espulsivo paventato dalle imprese ricorrenti risulta ricollegato – in via di prospettazione – esclusivamente all’asserita interdizione dell’attività d’impresa dall’intero territorio comunale e/o provinciale, per l’assunta insussistenza di rimanenti spazi idonei alla ricollocazione degli esercizi, e non anche all’eventuale incidenza pregiudizievole sull’entità della raccolta e dei ricavi conseguente alla ricollocazione negli spazi eventualmente disponibili, sicché tale profilo di censura, oltre ad essere comunque infondato, non risulta essere stato introdotto ritualmente nel processo e, come tale, si tratta di profilo di censura inammissibile.

Deve, conclusivamente, escludersi che la censurata disciplina legislativa determini un’interdizione assoluta del diritto all’esercizio dell’attività economica del gioco lecito in ambito comunale e/o provinciale e una soppressione di tale settore di mercato, con sequela di manifesta infondatezza, sotto tale profilo, della questione di legittimità costituzionale per violazione della libertà di iniziativa economica sancita dall’art. 41, primo comma, della Costituzione.

Quanto al profilo dell’adeguatezza della disciplina legislativa provinciale in questione rispetto alle finalità perseguite – vòlte, oltre a preservare il contesto urbano dai danni alla viabilità e alla quiete pubblica, a tutelare determinate categorie di persone (giovani o soggetti in particolari condizioni sociali e psichiche) e di prevenire il gioco d’azzardo patologico, ovvero la dipendenza dal gioco – ritiene il Collegio che, nella specie, le scelte del legislatore rientrino ampiamente nei limiti della discrezionalità riservata all’attività legislativa, nella specie esercitata correttamente, attesa l’indubbia ragionevolezza della disciplina censurata, realizzando la stessa in modo plausibile il bilanciamento dei valori costituzionali in gioco tramite l’introduzione di criteri distanziali di localizzazione, idonei ad arginare in via preventiva le esternalità negative dell’attività d’impresa del gioco lecito sulla salute pubblica, con ciò concretizzando, nel settore di riferimento, la clausola del mancato contrasto con l’utilità sociale di cui all’art. 41, secondo comma, Cost. (nella quale rientrano anche le esigenze di tutela della sanità e della salute pubblica), e superando con ciò la norma limitativa dell’attività d’impresa il vaglio positivo di ragionevolezza, nel rispetto di tale principio generale enucleabile dall’art. 3 della Costituzione.

Infatti, premesso che deve ritersi assodato che lo spostamento delle sale gioco in aree periferiche e la minore capillarità nella distribuzione delle stesse comportino una riduzione significativa del gioco negli apparecchi da intrattenimento in prevalenza nell’ambito della categoria dei giocatori consumatori occasionali/sociali, si osserva che, sebbene secondo le valutazioni del c.t.u. tale categoria di giocatori sia caratterizzata da un profilo di rischio assente o basso rispetto alla possibilità di sviluppare comportamenti patologici di gioco, l’introduzione del distanziometro, sotto il profilo della tutela della salute, ben può essere ritenuto un intervento idoneo ed efficace per prevenire forme di ludopatia, nella misura in cui il gioco occasionale sia interpretato come lo stadio iniziale di un processo che, ancorché in termini probabilistici, porti linearmente allo sviluppo di una dipendenza. Siffatta interpretazione, ancorché controversa nella letteratura del settore, si muove pur sempre entro i limiti dell’attendibilità tecnico-scientifica – infatti il c.t.u., nelle relazioni peritali, dà atto che «le tre categorie di consumatori descritte [ossia, quelle del giocatore sociale, del giocatore problematico e del giocatore patologico; n.d.e.] sono spesso implicitamente o esplicitamente collocate in un continuum che va dai giocatori sociali a quelli patologici e dunque interpretate da alcuni studiosi come differenti stadi di un’evoluzione in senso patologico del comportamento di gioco che, purtuttavia, va considerata come sequenza di fasi di un processo lineare solo per alcuni soggetti», citando correlativa letteratura –, sicché alla disciplina dei criteri distanziali dai siti sensibili può essere attribuita, in modo non implausibile, un’efficacia preventiva nella lotta a fenomeni di ludopatia. Occorre, sul punto, precisare che la discrezionalità del legislatore non va confusa con la discrezionalità (amministrativa e/o tecnica) dell’amministrazione pubblica, nel senso che la prima costituisce l’esplicazione delle scelte politiche degli organi investiti del potere legislativo e trova i suoi limiti nelle sole norme sovraordinate di rango costituzionale (ed, eventualmente, nel diritto eurounitario), talché la stessa, una volta rispettati tali limiti (compresi i principi di ragionevolezza e di razionalità intrinseca), non appare ulteriormente sindacabile (in sede di giudizio di costituzionalità).

Ulteriori elementi utili a suffragio dell’efficacia del distanziometro possono trarsi dalla tabella 3.1. delle relazioni peritali, da cui emerge che la percentuale di giocatori con profili di rischio moderato e severo, nell’arco temporale 2007-2017, cresce nella fascia di età dai 15 ai 34 anni, raggiungendo nel 2017-2018 il 9,9% del totale dei giocatori, rispetto al 5,4% del 2007-2008. Ne deriva l’indubbia congruità/adeguatezza dell’individuazione di siti sensibili frequentati da appartenenti alla fascia della popolazione giovanile.

Né le considerazioni innanzi svolte possono ritenersi infirmate dalle osservazioni del c.t.u. per cui la contrazione dei segmenti di domanda da servire porterebbe inevitabilmente gli operatori degli esercizi dedicati a concentrare le proprie strategie commerciali verso i giocatori non occasionali, disposti a spostarsi per soddisfare il proprio bisogno di giocare, talché, nel breve termine, la raccolta di gioco relativa ai giocatori patologici o problematici, ovvero relativa a coloro che si caratterizzano per profilo di rischio moderato e/o severo, non dovrebbe subire per il complesso delle sale ubicate nel territorio provinciale variazioni significative, poiché tali consumatori, per i meccanismi sottesi alle dipendenze, sarebbero disposti a spostarsi anche di molto al fine di soddisfare il bisogno di gioco, con il conseguente rischio di una concentrazione delle strategie degli operatori verso i giocatori problematici con la finalità di attirarne un maggior numero all’interno delle sale e con la possibilità che una parte più o meno ampia di questi possa aggravare il proprio comportamento di gioco nella direzione dello sviluppo di una reale dipendenza patologica. Trattasi, invero, di effetti negativi nel breve periodo, da affrontare in un momento successivo con interventi adeguati incentrati sulle categorie dei giocatori problematici, mentre nella presente sede appare dirimente la non implausibile efficacia preventiva sulle categorie dei giocatori sociali/occasionali e delle fasce giovanili, onde impedirne un’evoluzione in senso patologico nel comportamento di gioco.

Ne deriva l’indubbia congruità/adeguatezza della disciplina legislativa provinciale in questione rispetto alle finalità perseguite e la mancata violazione dell’art. 41 Cost. e del principio di ragionevolezza, con conseguente insussistenza dei presupposti per la rimessione alla Corte costituzionale.

Nel settore dell’esercizio dell’attività imprenditoriale del gioco lecito, pure a livello di diritto eurounitario le esigenze di tutela della salute vengono ritenute del tutto prevalenti rispetto a quelle economiche che muovono le imprese odierne appellanti [v. le citazioni della giurisprudenza della Corte di giustizia UE, riportate sopra sub 10.1.1.], e le considerazioni innanzi svolte in ordine alla ragionevolezza e proporzionalità della disciplina distanziale dai siti sensibili valgono, sostanzialmente, ad escludere anche la violazione dei parametri eurounitari, alla luce della sopra richiamata giurisprudenza della Corte di giustizia.

Le risultanze delle disposte consulenze tecniche d’ufficio sono opponibili anche all’appellante (…), in qualità di titolare dell’omonima impresa individuale (nel ricorso in appello sub r.g. n. 2998/2017), ancorché le ordinanze collegiali pronunciate in esito all’udienza pubblica del 25 maggio 2017, con cui sono state disposte le consulenze tecniche d’ufficio, siano state adottate nei due gruppi di ricorsi che non comprendevano ancora il ricorso n. 2998/2017, in quanto proposto solo in data 26 aprile 2017, allorquando gli altri ricorsi già erano pendenti in avanzata fase processuale.

Infatti, il ricorso è stato chiamato all’udienza pubblica del 15 novembre 2018, unitamente a tutti gli altri ricorsi in epigrafe, ed è stato ivi discusso congiuntamente a tutti gli altri, senza che il difensore dell’appellante (…) abbia sollevato eccezione alcuna, avendo lo stesso per contro nella memoria del 12 giugno 2018 espressamente evidenziato la rilevanza degli esiti della consulenza tecnica d’ufficio anche nell’ambito di tale giudizio, con conseguente inconfigurabilità di una violazione del diritto di difesa.

A ciò si aggiunge che, sotto il profilo oggettivo, l’esercizio gestito dall’impresa Pascarella è ubicato nel territorio comunale di Merano, già ricompreso negli accertamenti del consulente tecnico d’ufficio, essendovi ubicati esercizi di altri ricorrenti, con la conseguente sostanziale estensibilità del nucleo centrale delle risultanze peritali anche all’esercizio in questione.

Quanto al ricorso in appello sub r.g. n. 1365/2017, (…) il T.r.g.a. correttamente ha ritenuto esente da carenza d’istruttoria l’impugnato provvedimento di diniego di rinnovo basato sull’ubicazione della sala giochi entro il perimetro distanziale di 300 m dal focolare per giovani Casa Kolping, rientrando tale tipologia di struttura in modo univoco nel novero degli «istituti frequentati principalmente dai giovani», contemplati dall’art. 5-bis, comma 1, l. prov. n. 13/1992, con conseguente infondatezza del correlativo motivo di gravame.

Considerazioni analoghe valgono, mutatis mutandis, a respingere la censura dell’erronea individuazione, quale sito sensibile, della struttura Sportclinic nel territorio comunale di Ortisei – oggetto del ricorso d’appello n. 1133/2017, relativo alla sala gioco (…) gestita dalla (…), ubicata nello stesso edificio della struttura sanitaria –, trattandosi di clinica sportiva, nella quale si svolgono servizi di diagnostica e di assistenza medico-sportiva, nonché servizi residenziali e semi-residenziali di day-hospital, con conseguente corretta sussunzione nella categoria legislativamente predeterminata della «strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario», tanto più che la struttura risulta notoriamente frequentata da giovani sportivi.

In disparte il rilievo di natura processuale per cui, nell’ambito dei giudizi d’appello instaurati con i ricorsi in epigrafe diversi da quelli menzionati sub 10.3. e 10.4., non risultano devoluti al presente grado questioni specifiche in ordine alla natura dei siti indicati come sensibili nei gravati provvedimenti, si osserva che gli stessi, ad ogni modo, appaiono essere stati ricondotti correttamente nell’alveo delle categorie legislativamente predeterminate.

Per le considerazioni tutte sopra svolte s’impone la reiezione degli appelli, con assorbimento di ogni altra questione, ormai irrilevante ai fini decisori.

Tenuto conto di ogni circostanza connotante la presente controversia, si ravvisano i presupposti di legge per dichiarare le spese del presente grado di giudizio interamente compensate tra tutte le parti.

In applicazione del criterio della causalità, le spese della consulenza tecnica d’ufficio – le quali saranno liquidate all’esito di un separato procedimento, non risultando alla data dell’udienza pubblica del 15 novembre 2018 e del passaggio delle cause in decisione essere stata presentata la relativa istanza di liquidazione – vanno poste a carico definitivo delle parti appellanti, in solido tra di loro (previa detrazione dell’acconto eventualmente già versato).

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti e tra di loro riuniti (ricorsi n. 176/2017, n. 764/2017, n. 943/2017, n. 1110/2017, n. 1114/2017, n. 1133/2017, n. 1248/2017, n. 1365/2017, n. 1474/2017 e n. 2998/2017), provvede come segue: respinge gli appelli e, per l’effetto, conferma le impugnate sentenze”.