Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna (Sezione Prima) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato da un concessionario del gioco contro Unione Comuni del Sorbara, Comune di Castelfranco Emilia (MO) e Regione Emilia Romagna, in cui si chiedeva l’annullamento della nota prot. n. 2547 del 27.01.2021, con la quale l’Unione Comuni del Sorbara, Struttura Unica per le Attività Produttive, richiamate proprie precedenti delibere e determine, nonché la l.r. n. 5/2013, ha comunicato a (…) – relativamente alla sala scommesse ubicata nel Comune di Castelfranco Emilia (…) – che questa, in quanto situata ad una distanza inferiore a 500 mt. dalla Chiesa (…), “dovrà cessare l’attività di sala scommesse attualmente esercitata (…), fatta salva la possibilità di delocalizzarla entro il termine di 6 mesi a far data dal ricevimento della presente comunicazione e che in difetto, si provvederà ad adottare i provvedimenti previsti dalla normativa regionale vigente per la cessazione dell’attività”; nonché di tutti gli atti presupposti e conseguenti, connessi e collegati, con particolare ma non esclusivo riferimento a: le Deliberazioni di Giunta dell’Unione dei Comuni del Sorbara n. 72 del 29/12/2017 e n. 15 del 7/3/2018 recanti la mappatura dei luoghi sensibili secondo quanto previsto dalle norme regionali citate in oggetto; le Determinazioni del responsabile della Struttura Unica per le Attività Produttive (SUAP) dell’Unione Comuni del Sorbara n. 433 del 21/10/2020 e n. 555 del 18/12/2020 e relativi allegati; la Delibera di Giunta Regionale Emilia Romagna n. 68 del 21.01.2019, pubblicata il 06.02.2019, e del suo allegato avente a oggetto: “modalità applicative del divieto di esercizio dei punti di raccolta delle scommesse (cd. corner), ai sensi dell’art.6, comma 2 bis, della l.r. n. 5/2013, e ulteriori integrazioni alla delibera di giunta regionale n. 831 del 2017”; la Delibera di Giunta Regionale Emilia Romagna n. 831 del 12.06.2017, e del suo allegato, recante “modalità applicative del divieto alle sale gioco e sale scommesse e alla nuova installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito”; il provvedimento di chiusura della sala, che dovesse essere medio tempore adottato dall’Unione Comuni del Sorbara e/o dal Comune di Castelfranco Emilia nei confronti della ricorrente; il provvedimento di diniego alla richiesta di delocalizzazione che dovesse nelle more intervenire nei confronti della ricorrente e, per essa, del Gestore e per ottenere, inoltre, il risarcimento del danno subito e subendo da dimostrare in corso di causa.

Nella sentenza si legge: “Nel merito, per quanto riguarda le censure di parte ricorrente che si rivolgono a profili inerenti principi costituzionali ed al riparto di competenze Stato-Regioni, nonché alla sussidiarità c.d. verticale, risultano manifestamente infondate e già definite in “subiecta materia” dalla Corte costituzionale a cui si rimanda (Sent. n. 108/2017).

Sul punto, l’art. 7, c.10 del D. L. n. 158/2012 ha previsto la ricollocazione dei punti della rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante gli apparecchi ex art. 110, c.6, lett. a) del Tulps. Dopodiché sulle restanti normative di rango regionale e locale in tema di previsione di distanze minime delle sale da gioco rispetto a luoghi c.d. “sensibili”, la Corte ha legittimato la gerarchia delle fonti sull’assunto che la materia sia compatibile con l’art. 117 Cost. perché rientra nella legislazione concorrente in tema di “tutela della salute”. In tale ambito le leggi regionali e locali si muovono su un piano distinto da quello del Tulps e sono poste in termini di prevenzione di “forme di gioco cosiddetto compulsivo” (Cort. Cost. n 300/2011). Pertanto, l’art. 5, c. 2 dello stesso D. l. n. 158/2012 è fonte di competenza concorrente in tema di “tutela della salute” declinata nella prevenzione in materia di ludopatia. Come evidenziato fai giudici della Consulta, considerate anche le successive norme in materia, è legittima l’adozione di misure di contrasto alla ludopatia da parte delle Regioni, anche con riguardo all’imposizione di distanze minime delle sale da gioco rispetto a luoghi sensibili.

Inoltre, con la sentenza n. 27 del 2019, la Corte ha confermato il proprio consolidato orientamento secondo cui, mentre l’individuazione dei giochi leciti e la disciplina delle modalità d’installazione e di utilizzo degli apparecchi da gioco rientrano nella competenza legislativa dello Stato in materia di ordine pubblico e sicurezza alla luce della finalità di prevenzione dei reati che esse perseguono, alle Regioni non è preclusa l’adozione di “misure tese a inibire l’esercizio di sale da gioco e di attrazione ubicate al di sotto di una distanza minima da luoghi considerati “sensibili”, al fine di prevenire il fenomeno della “ludopatia””; tali normative, infatti, “prendono in considerazione principalmente le conseguenze sociali dell’offerta dei giochi su fasce di consumatori psicologicamente più deboli, nonché dell’impatto sul territorio dell’afflusso a detti giochi da parte degli utenti”, pertanto sono ascrivili alle materie della tutela della salute e del governo del territorio, attribuite alla legislazione concorrente (v. T.A.R. Aosta, sent. n. 46/2021).

In quest’ottica, la circostanza che l’autorità comunale, facendo applicazione della disposizione censurata, possa inibire l’esercizio di una attività pure autorizzata dal questore non implica alcuna interferenza con le diverse valutazioni demandate all’autorità di pubblica sicurezza.

Sul bilanciamento con gli artt. del titolo III della Costituzione inerenti ai rapporti economici deve dedursi da quanto sin qui già esposto che la valutazione sul bilanciamento dei contrapposti interessi è già stata correttamente effettuata dal legislatore con la previsione di norme che contrastino la c.d. “ludopatia”.

(…) Per quanto riguarda le censure inerenti alle presunte violazioni del Tulps (art. 88), deve evidenziarsi un’errata interpretazione di parte ricorrente ed una commistione di materie che incidono su piani diversi. Ciò su cui i provvedimenti impugnati, la normativa locale e regionale incidono è la pianificazione territoriale, ove non viene concesso, nei limiti e con le modalità prescritte, di svolgere le attività in contrasto con la tutela della lotta alla c.d. “ludopatia”. Invero, i provvedimenti degli enti territoriali non vanno ad invadere la materia di competenza dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli o della questura, ma si pongono come evento estraneo ed accidentale rispetto all’iter autorizzativo prescritto dal Tulps.

(…) Allo stesso modo, non possono essere accolte tutte le censure relative all’art. 21 quinquies, L. n. 241/1990 od inerenti alla materia espropriativa, con la prospettazione di un possibile indennizzo da parte dell’amministrazione.

Ebbene, nel caso de quo l’amministrazione ha adottato i provvedimenti impugnati sulla base di norme (come ante ricostruito) che afferiscono alla diversa materia della “tutela della salute” ed al complesso normativo che ne è disceso; non sulla base di una propria valutazione in merito ad un sopravvenuto interesse o mutamento di una situazione di fatto. Inoltre, l’amministrazione, nel caso de quo, non revoca alcun provvedimento ampliativo da essa emanato; al contrario, basa la propria azione su un iter predeterminato e scandito dalla L. n. 5/2013, le delibere regionali e la mappatura comunale, peraltro provvedendo erga omnes. Infine e comunque, la mancata previsione ed erogazione dell’indennizzo, in quanto elemento estrinseco rispetto alla formazione dell’iter decisionale, non attengono alla legittimità del procedimento ma riguardano questioni di carattere patrimoniale; detto altrimenti, trattasi di condizione esterna al piano della validità ed efficacia di quest’ultimo, ponendosi, a tutela della sfera patrimoniale del privato, quale ulteriore e distinto obbligo di legge – che, per giunta, nella dimensione regionale, ed a differenza della normativa statale, ne predetermina in maniera puntale l’ammontare, secondo un automatismo ulteriormente contrario ad ogni incidenza sulla correttezza del potere autoritativo – sicché la sua determinazione e corresponsione non attiene al piano della legittimità provvedimentale. (…)

Come noto, nel 2019, la Giunta Regionale integrava la delibera summenzionata, prevedendo ulteriori specificazioni. Di rilievo è la previsione contenuta in questa seconda delibera concernente alcuni emendamenti ed a mente della quale “Nel caso di apertura di nuovi luoghi sensibili che si trovino ad una distanza inferiore a 500 metri da sale gioco e sale scommesse e da locali in cui sono installati apparecchi per il gioco d’azzardo lecito di cui all’art. 110, comma 6, del TULPS, i Comuni provvederanno ad aggiornare la mappatura dei luoghi sensibili e ad adottare i provvedimenti conseguenti ai sensi della presente normativa”.

Con riferimento all’applicazione di questa previsione si precisa che, al fine di salvaguardare gli investimenti effettuati e tutelare il legittimo affidamento degli operatori economici, l’aggiornamento della mappatura non ha effetto nei confronti di chi, nel rispetto della mappatura vigente, esercita l’attività o l’ha delocalizzata, per un periodo congruo a consentire l’ammortamento degli investimenti effettuati, comunque non eccedente la durata massima di dieci anni dalla notifica dell’approvazione dell’aggiornamento della mappatura”.

Quest’ultima opzione non è applicabile all’attività dell’odierno ricorrente, in quanto l’esercizio era già in essere al momento della mappatura effettuata dall’Unione dei Comuni del Sorbara. Pertanto, parte ricorrente avrebbe dovuto chiedere la proroga semestrale con le modalità prescritte dalla DGR n. 831/2017.

(…)

È evidente che per beneficiare della proroga concessa per la delocalizzazione, l’istante ha l’onere di presentare domanda di p.d.c. ovvero istanza di avvio attività. L’odierno ricorrente, invece, si è limitato al solo inoltro di una PEC, del tutto informale, rappresentando che si stesse valutando di delocalizzare l’attività in questione, senza specificare o allegare alcun tipo di delocalizzazione effettiva.

L’impulso per avviare la procedura di delocalizzazione, al fine di beneficiare della proroga, è in capo all’istante, nelle forme prescritte dalla norma. Ciò in virtù di un principio generale: l’interesse sostanziale concretamente deve essere messo in moto dall’atto di impulso del privato e in esso soggettivizzato. L’onere d’istanza assurge al contempo quale indispensabile atto d’impulso del meccanismo procedimentale ed onere per la parte che vuole tutela, quale espressione del diritto costituzionale di difesa (art.24 Cost.).

Come in precedenza detto, la Corte Costituzionale ha già ritenuto meritevole di considerazione la legittimazione di un regime di divieti che comporti la ricollocazione delle attività di gioco lecito, in modo da ridurre per quanto possibile la loro forza attrattiva, a tutela della salute della popolazione. Ed è evidente che un simile regime interdittivo non potrà che avere quale effetto quello di spingere verso i margini dette attività. Ebbene, la dimostrazione della descritta marginalizzazione, non prova invece l’effetto espulsivo delle attività di gioco lecito, posto che risultano comunque disponibili delle aree, seppur esigue e/o marginali rispetto al centro, idonee a ospitarle; ciò non consente, quindi, la formulazione di un giudizio d’irragionevolezza e non proporzionalità del dettato normativo di cui trattasi, rispetto agli scopi perseguiti in contemperamento degli opposti diritti in gioco, quello alla salute e quello alla libertà d’impresa, tale da sostenere la non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità.

In definitiva, il c.d. effetto espulsivo non viene nemmeno avvallato dalla perizia di parte che si limita ad individuare aree ritenute zone “non fattibili” perché poco o per nulla abitate (rurali /produttive), esclusivamente residenziali (ove gli immobili commerciali sono assenti o estremamente scarsi) o fisicamente incompatibili con l’attività oggetto di studio.

Per quanto sin qui esposto, il ricorso e nei motivi aggiunti è infondato e pertanto è respinto.

Nelle peculiarità delle questioni trattate il Collegio ravvisa, tuttavia, in base al combinato disposto di cui agli articoli 26, comma 1, c. p. a. e 92, comma 2, c. p. c., eccezionali ragioni per l’integrale compensazione delle spese del grado di giudizio tra le parti”.