Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio ha respinto, tramite una serie di sentenze, i ricorsi avanzati da alcune società del settore giochi contro Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministero della Salute, in cui si chiedeva la condanna al risarcimento dei danni patrimoniali ex art. 30 c.p.a., subiti a seguito dell’art. 1, comma 10, lett. l), del d.p.c.m. 14 gennaio 2021, a mente del quale «sono sospese le attività di sale giochi, sale scommesse, sale bingo e casinò, anche se svolte all’interno di locali adibiti ad attività differente».

In una delle sentenze, tutte dello stesso tenore, si legge: “La domanda di risarcimento dei danni è infondata, essendo legittimo il d.p.c.m. 14 gennaio 2021, come la Sezione ha già avuto modo di chiarire (cfr. Tar Lazio, sez. I, 31 marzo 2022, n. 3713). (…)

Va osservato come il decreto impugnato costituiva uno dei tanti provvedimenti governativi adottati per fronteggiare l’emergenza pandemica durante la c.d. seconda ondata (da ottobre 2020 a gennaio 2021), durante la quale la strategia per affrontare la malattia era ancora basata – in assenza di vaccini – sul contenimento delle infezioni. All’uopo, venivano sospese un gran numero di attività economiche (es. quelle della ristorazione): nessun eccezione era prevista per gli esercenti del gioco lecito, in relazione ai quali l’art. 1, comma 10, lett. l) d.p.c.m. 14 gennaio 2021 disponeva la sospensione delle «attività di sale giochi, sale scommesse, sale bingo e casinò, anche se svolte all’interno di locali adibiti ad attività differente» (si tratta di una disposizione che ribadiva quanto già deciso con il d.p.c.m. 24 ottobre 2020, decreto con il quale per la prima volta si era prevista la possibilità di misure differenziate – i ben noti colori – nelle varie regioni in conseguenza dell’incidenza pandemica riscontrata). (…)

Invero, l’adozione del d.p.c.m. 14 gennaio 2021 non avveniva né a seguito di una carente istruttoria, né in violazione dei principî generali che regolano l’azione amministrativa. Difatti, i documenti versati in atti dalla parte resistente dimostrano in maniera chiara come la decisione, certamente dolorosa, di inibire l’esercizio delle attività delle sale da gioco con il d.p.c.m. 14 gennaio 2021 appare sicuramente legittima, frutto di un’attenta ponderazione degli interessi in campo: come si è anticipato, la strategia politica di contenimento del virus mirava a ridurre le occasioni di infezione, impedendo alla cittadinanza di partecipare ad attività rischiose reputate non essenziali. Tale scelta risponde a protocolli elaborati in sede internazionale e compendiati nel documento redatto dalle autorità tecniche italiane intitolato «Prevenzione e risposta a Covid-19. Evoluzione della strategia e pianificazione nella fase di transizione autunno-invernale»: esso, elaborato prima dell’adozione dei provvedimenti impugnati, chiariva che l’«interruzione [delle] attività sociali/culturali/sportive maggiormente a rischio (es. discoteche, bar, palestre – anche su base oraria)» fosse una misura necessaria nell’ipotesi di scenarî di rischio moderato (in realtà, la situazione si evolveva poi fino allo scenario del rischio alto). Ovviamente, l’elencazione trascritta è esemplificativa, sicché vi rientra legittimamente anche l’attività di commercializzazione dei giochi leciti, in quanto assimilabile dal punto di vista del rischio pandemico. In aggiunta, va osservato che il Comitato tecnico scientifico (Cts, organo consulenziale del Governo istituito proprio per affrontare l’emergenza pandemica) con verbale del 18 ottobre 2020, n. 119, chiariva come la scelta di sospendere le attività non essenziali fosse coerente con le finalità di contenimento del virus, rilevando, al contempo, come non fossero state ricomprese in tale elenco le attività di sale scommesse e bingo, suggerendo di correggere tale antinomia (il parere era reso sullo schema di quello che sarà poi il d.p.c.m. 26 ottobre 2020).

Appare quindi evidente che, nell’amplissima discrezionalità di cui gode il Governo nel perseguire gli obiettivi di politica sanitaria prefissati – data la straordinaria situazione pandemica (v. Tar Lazio, sez. I, 19 febbraio 2021, n. 2102) – l’inibizione di attività quali quella della società ricorrente si rivela legittima. Tale conclusione appare corroborata dal parere reso nel verbale Cts 27 febbraio 2021, n. 161, che ribadiva come la sospensione delle attività delle sale da gioco fosse da collegare al rischio particolarmente alto di trasmissione del contagio, cosí fugando qualsiasi dubbio che la decisione poggi su giudizî etici o morali (cfr., in tal senso, Tar Lazio, sez. III-quater, 4 gennaio 2021, n. 35, resa sulle chiusure dei centri commerciali).

Non condivisibile è l’argomento della ricorrente secondo cui trattasi di valutazione effettuata in assenza di dati scientifici. Difatti, senza aver la presunzione di fornire spiegazioni epistemologiche, va osservato come il sapere scientifico non si esaurisce nelle scienze esatte (fisica, matematica etc…), ma si compone anche dell’esperienza comune ovvero delle prolungate osservazioni di un fenomeno che possono entrambe condurre ad affermare la regolarità di un certo evento (cfr. Cass. pen., sez. V, 7 settembre 2015, n. 36080). Orbene, nel caso di specie, le riflessioni del Cts prendono le mosse proprio da questa tipologia di constatazioni. Da un lato, invero, non vi sono – allo stato – evidenze scientifiche certe di come si propaghi il virus, avendosi solo indizî che l’esposizione di un individuo sano ad uno contagiato (anche asintomatico) determina un elevato rischio di infezione; dall’altro, notoriamente, nelle sale scommesse si assembrano persone che possono stazionare lungamente in esse. Dati questi elementi d’esperienza, è evidente che la frequentazione delle sale scommesse espone i relativi avventori ad un elevato rischio di contagio, sicché pienamente logica e razionale è la sospensione delle relative attività (v. Tar Calabria, sez. I, 9 maggio 2020, n. 841, che annullava un’ordinanza regionale che consentiva la riapertura di alcune attività di ristorazione).

Neppure può sostenersi una lesione del legittimo affidamento nella discrasia tra le linee guida per la riapertura dell’11 giugno 2020 e le sospensioni di cui al d.p.c.m. 14 gennaio 2021. Infatti, come osservato in precedenza, la recrudescenza della pandemia mutava totalmente il contesto: mentre le citate linee guida venivano adottate in una fase calante della pandemia, le sospensioni intervenivano in un momento di crescita inarrestabile ed imprevedibile. Di conseguenza, nessun affidamento può aver riposto la ricorrente nell’adozione delle linee guida, essendo esse riferite ad una situazione di fatto totalmente superata dagli avvenimenti (v. Cons. Stato, sez. V, 30 novembre 2021, n. 7988).

In aggiunta, nessun pregio hanno le doglianze circa la disparità di trattamento riservata agli esercenti il gioco lecito rispetto ai ristoratori: l’aver previsto (con il d.p.c.m. 14 gennaio 2021) la facoltà di riapertura nella c.d. zona gialla solo per questi ultimi, infatti, costituisce misura proporzionata e coerente con l’incidenza riscontrata. Difatti, va rammentato che la possibilità di ospitare quattro persone ad un tavolo veniva combinata con una serie ulteriore di cautele (orarî limitati, posti contingentati, utilizzo di mascherine di protezione, distanziamento tra i tavoli ed altri) che, considerate nel complesso, garantivano una circoscritta esposizione al rischio di contagio. Viceversa, le caratteristiche proprie delle sale scommesse (illustrate al § 7.3.) non consentivano di poter combinare una riapertura con un tollerabile livello di rischio. Ne consegue che adeguata e proporzionata si palesa la scelta del Governo di operare la descritta distinzione tra le attività economiche.

Fermo quanto sopra sulla fattispecie oggettiva del fatto illecito, deve rilevarsi come in ogni caso difetta di prova la ricorrenza dell’elemento soggettivo (Cons. Stato, sez. VI, 24 aprile 2018, n. 2495). Invero, l’azione della pubblica amministrazione appare essere ispirata dal criterio della massima prudenza, bilanciando correttamente le opposte esigenze di tutela della salute pubblica e del libero esercizio dell’attività economica.

In conclusione, può affermarsi che il d.p.c.m. 14 gennaio 2021 abbia compiuto un equo bilanciamento dei contrapposti interessi coinvolti: esso non appare viziato da illogicità o incongruità, essendo stato adottato all’esito di puntuale istruttoria, risultando idoneo (almeno in astratto) a contenere quanto piú possibile i contagi, in un quadro emergenziale straordinario, imprevedibile ed in continua evoluzione (in generale, cfr. Corte Cost. 12 marzo 2021, n. 37).

La legittimità del decreto rende, pertanto, infondata la domanda risarcitoria.

Le spese, stante l’assoluta originalità del contenzioso, possono essere integralmente compensate”.

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