Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato da una società del settore del gioco pubblico contro l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in cui si chiedeva l’annullamento della nota con cui ADM, Direzione Giochi, Ufficio Scommesse, ha disposto a far data dal 22 novembre 2021 il provvedimento di decadenza della convenzione di concessione per la vendita dei giochi pubblici; di ogni altro atto a essa presupposto, connesso e/o consequenziale, ivi espressamente incluse la nota ADM, Direzione Giochi, Ufficio Scommesse, con la quale si contestava la sospensione dell’attività di raccolta di scommesse presso diritto (…), la nota ADM, Direzione Giochi, Ufficio Scommesse, Sezione verifica adempimenti convenzionali e garanzie del 17 agosto 2021 e la nota ADM, Direzione Giochi, Ufficio Scommesse, del 22 settembre 2021 con la quale si comunicava di aver avviato il procedimento di decadenza di cui all’art. 7 della legge n. 241/90 del diritto (…) relativo alla concessione (…).

Nella sentenza si legge: “La ricorrente è un operatore economico che svolge la propria attività nel campo dei giochi pubblici leciti in qualità di concessionario di Stato italiano, in virtù della convenzione di concessione (…) stipulata a seguito della partecipazione della gara pubblica indetta in data 29 maggio 2013 (…). In virtù della convenzione di concessione, la ricorrente offre al mercato una vasta gamma di servizi o prodotti sia on line, tramite il proprio sito internet (la cd. raccolta “a distanza”), sia tramite apposite agenzie dislocate nell’intero territorio nazionale (la cd. raccolta “su rete fisica”). Tra i diritti di gioco che sono nella titolarità del concessionario vi è quello esercitato presso il punto vendita sito a Torino (…), gestito da altro operatore in virtù di un contratto di commercializzazione stipulato in data 1 luglio 2018 tra questi e il concessionario. In data 20 luglio 2021 il gestore del punto vendita decideva di recedere dal contratto di commercializzazione comunicando che il recesso avrebbe avuto effetto dal ricevimento della comunicazione medesima. La ricorrente contestava il recesso del gestore e lo diffidava dal dare seguito allo stesso in quanto difettavano i presupposti per l’esercizio del diritto ai sensi delle pattuizioni contrattuali. Con nota del 5 agosto 2021 l’ADM, che aveva ricevuto la comunicazione del recesso da parte del gestore del punto vendita, chiedeva alla ricorrente di far conoscere le iniziative intraprese ai fini della riattivazione della raccolta oggetto di sospensione che, ove non autorizzata e protratta per un periodo superiore ai trenta giorni, determina la decadenza del relativo diritto. La ricorrente riscontrava la comunicazione ricevuta da ADM rilevando che essa stava ponendo in essere idonee misure onde veder tutelati i propri diritti nei confronti del gestore del punto vendita rispetto ad un recesso ritenuto illegittimo. In data 10 agosto 2021, l’odierna ricorrente iscriveva a ruolo ricorso ex art. 700 c.p.c. innanzi il Tribunale di Torre Annunziata, che si concludeva con l’ordinanza di inammissibilità in rito del ricorso. Successivamente ad uno scambio di comunicazioni interlocutorie, ADM, comunicava l’avvio del procedimento di decadenza con la nota del 22 settembre 2021 nella quale, dando atto dell’estraneità dell’Agenzia alle vicende inerenti al rapporto tra gestore/concessionario, rilevava che il concessionario non aveva riscontrato le richieste dell’Amministrazione concernenti la riattivazione della raccolta con riferimento al diritto in questione al fine di non incorrere nella decadenza dal rapporto concessorio in essere in relazione al diritto medesimo. Con provvedimento recante prot. n. 433214 del 18 novembre 2021 ADM disponeva a far data dal 22 novembre 2021 la decadenza del diritto (…), ubicato in (…) Torino, accessivo alla concessione (…), in quanto sulla base delle risultanze del totalizzatore nazionale sarebbe emerso che dal 1° novembre 2020 non sarebbe stata più esercitata attività di raccolta presso il menzionato punto di gioco.

L’odierna ricorrente, in data 9 dicembre 2021, inviava all’Amministrazione memorie in autotutela, con le quali chiedeva che il citato provvedimento di decadenza venisse annullato. Contestualmente, in data 10 dicembre 2021, la ricorrente procedeva con il deposito del ricorso ex art. 702 bis c.p.c. nei confronti del gestore del punto vendita la cui prima udienza di comparizione è stata fissata per la data del 3 maggio 2022. Con il suddetto ricorso, la ricorrente agiva dinanzi al giudice ordinario affinché fosse accertata e dichiarata “l’illegittimità del recesso formulato dalla società (…) e conseguentemente che questa sia condannata a versare nei confronti della (…) la somma che sarà stabilita nel corso del presente giudizio a titolo di risarcimento dei danni subiti e subendi”, nonché affinché il gestore fosse condannato al pagamento in favore della ricorrente riconoscimento della debenza delle penali contrattualmente previste. Tutto ciò premesso, la ricorrente ha impugnato il provvedimento di decadenza affidando il ricorso a vari motivi.

Il ricorso è infondato e deve essere rigettato per le ragioni che si illustrano nel prosieguo. In via preliminare, deve essere rilevato che il provvedimento di decadenza disposto dall’ADM si fonda sull’art. 13, comma 4 della convenzione di concessione, secondo cui “la sospensione del servizio in uno o più negozi, non dipendente da cause di forza maggiore o da giustificato motivo, per un periodo di tempo parziale, se non autorizzata da ADM, comporta: …la decadenza dal relativo diritto, nonché l’applicazione della sanzione di cui al successivo articolo 22, se la sospensione è superiore a trenta giorni, anche non continuativi, nell’anno solare”.

L’art. 13 cit. della convezione collega espressamente la decadenza dal rapporto concessorio relativo al punto vendita alla “sospensione del servizio in uno o più negozi, non dipendente da cause di forza maggiore o da giustificato motivo”.

Il provvedimento di decadenza che viene qui in rilievo ha natura pubblicistica. Come di recente ha affermato la giurisprudenza, tale tipologia di decadenza dà luogo ad una “vicenda pubblicistica estintiva” di una posizione giuridica di vantaggio e si caratterizza: a) per l’espressa e specifica previsione che può provenire dalla legge o, va aggiunto, in base ad un auto-vincolo (come la convenzione di concessione) che trova a sua volta la propria fonte nella legge (art. 11 della legge n. 241/1990); b) per la tipologia del vizio, in genere individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall’istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto; per il carattere vincolato del potere, una volta accertato il ricorrere dei presupposti; c) per il regime giuridico concernente l’elemento soggettivo non vendono in rilievo il dolo o la colpa del destinatario del provvedimento (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 11 settembre 2020, n. 18).

Nel caso di specie, è evidente come la ragione della cessazione del rapporto di concessione in relazione al punto vendita di (…) vada ravvisata nella sospensione del servizio presso quel determinato punto vendita per un periodo di tempo prolungato (oltre trenta giorni) in assenza di un giustificato motivo. Si rammenta, infatti, che la raccolta presso il suddetto punto vendita risultava interrotta dal 1 novembre 2020, ancor prima quindi dalla comunicazione di recesso da parte del gestore, e nonostante ciò, prima di avviare il procedimento di decadenza del diritto, ADM ha dato la possibilità alla società ricorrente di far conoscere all’Amministrazione le azioni intraprese per la riattivazione della raccolta al fine di non incorrere nella prospettata decadenza.

Dalla documentazione versata in giudizio, vi è prova dell’iniziativa giurisdizionale avviata nei confronti del gestore a tutela dei diritti contrattuali. Tuttavia, la ricorrente non allega un provvedimento giurisdizionale, anche di natura provvisoria, che avrebbe potuto giustificare, secondo la sua prospettazione, un comportamento diverso da quello posto in essere dall’Amministrazione nel disporre la decadenza. Manca dunque la dimostrazione dell’esistenza del presupposto, richiamato nella circolare n. 62147/2017, idoneo a giustificare una possibile sospensione del procedimento di decadenza in favore del concessionario che subisce il recesso del gestore.

Come rileva, infatti, la stessa ricorrente il Tribunale ha dichiarato inammissibile il ricorso dalla stessa instaurato ex articolo 700 c.p.c. al fine di ottenere una misura cautelare che inibisse provvisoriamente gli effetti del recesso comunicato da parte del gestore.

Deve, inoltre, essere rilevato che l’azione intrapresa successivamente ai sensi dell’articolo 702 c.p.c. ha ad oggetto l’accertamento dell’illegittimità del recesso ai soli fini risarcitori e della corresponsione delle penali contrattuali, in alcun modo l’esito favorevole della stessa potrà, pertanto, rispristinare il rapporto contrattuale tra la ricorrente e il gestore.

La ricorrente, pertanto, avrebbe dovuto contestualmente all’avvio delle azioni a tutela delle proprie ragioni contrattuali nei confronti del gestore, individuare una soluzione idonea a soddisfare l’interesse dell’Amministrazione alla continuità della raccolta con riferimento al diritto in questione onde scongiurarne la decadenza. Non risulta, invece, essere stata inviata alcuna comunicazione in tal senso essendosi la ricorrente limitata a lamentare l’illegittimità del recesso subito.

Il Collegio ritiene che fosse chiaro, dopo lo scambio di comunicazioni e diffide intervenute, che il gestore del punto vendita non avrebbe più effettuato l’attività oggetto del contratto di commercializzazione in quel punto vendita successivamente alla comunicazione del recesso. La ricorrente era addirittura venuta a conoscenza del fatto che il suddetto gestore aveva avviato la raccolta per conto di altro concessionario ragion per cui l’irreversibilità della situazione di fatto non era dubbia né sub iudice.

La ricorrente, pertanto, al fine di ricercare un contemperamento dei contrapposti interessi in gioco, avrebbe dovuto informare ADM della propria volontà di individuare altri partner con i quali riattivare, nel più breve tempo possibile, il diritto di gioco in contestazione, salvo poi rivalersi sull’originario gestore per gli eventuali pregiudizi subiti. Si tratta di una condotta che avrebbe potuto superare lo stallo verificatosi nella gestione del rapporto e che il Collegio reputa esigibile da un operatore economico mediamente diligente consapevole del rischio di impresa a proprio carico e della prospettata decadenza in caso di inadempimento agli obblighi convenzionali.

La ricorrente non poteva pretendere che, in assenza quanto meno di un provvedimento cautelare di sospensione degli effetti del recesso, ADM attendesse l’esito dell’azione risarcitoria avviata nei confronti del gestore anche in ragione del fatto che, come rilevato sopra, alcun effetto ripristinatorio dell’attività di raccolta poteva derivare dall’esito, solo eventualmente favorevole al ricorrente, del giudizio medesimo a fronte di un pregiudizio certo per l’Amministrazione derivante dalla mancata raccolta in relazione al diritto oggetto di decadenza.

Non si ritiene, pertanto, applicabile alla fattispecie la disciplina invocata dal concessionario ai sensi della disciplina contenuta nella circolare del 2017 in ragione dell’inesistenza di un provvedimento giurisdizionale favorevole alla società ricorrente.

Si rileva, inoltre, che il provvedimento di decadenza è stato preceduto da un ampio e articolato contraddittorio procedimentale e che deve ritenersi esente anche dai vizi procedimentali contestati con le censure svolte sul difetto di motivazione, sulla mancata comparazione degli interessi in gioco e sulla violazione del principio di proporzionalità alla luce dei rilievi sin qui svolti.

Nel richiamare per ragioni di sinteticità le considerazioni innanzi esposte sui presupposti della decadenza attivata dall’amministrazione, va ricordato che essa non è una sanzione e quindi non si risolve in una misura repressiva della condotta altrui. La decadenza, in realtà, è volta ad accertare la violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici attribuiti al privato; una volta accertata la violazione, da essa discende il limitato “effetto ablatorio … coincidente con l’utilità innanzi concessa attraverso il pregresso provvedimento ampliativo sul quale la decadenza viene ad incidere” (cfr. Adunanza Plenaria n. 18/2020, cit.).

In conclusione, il ricorso non è fondato e pertanto va respinto”.