Il Consiglio di Stato ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato da Easy World Ltd contro l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in cui si chiedeva la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, Sezione Seconda, che confermava la decadenza della concessione.

Nella sentenza si legge: “La Easy World Ltd ha chiesto l’annullamento della nota n. 71216 del 26 aprile 2018 (con la quale si comunicava la definitività del provvedimento di decadenza e il distacco definitivo dal totalizzatore nazionale) e della nota n. 70433 del 24 aprile 2018 (recante il rigetto implicito dell’istanza di autotutela), nonché tutta una serie di atti presupposti (tra cui, in particolare: la nota n. 66988 del 18 aprile 2018, con la quale si contestava il mancato deposito su supporto informatico delle registrazioni contabili richieste, l’omessa trasmissione della quietanza attestante il pagamento della somma prevista una tantum per la proroga ai sensi dell’articolo 1, comma 1048, legge 27 dicembre 2017 n. 205, nonché il mancato deposito dell’appendice di modifica delle garanzie fideiussorie; la nota n. 54601 del 29 marzo 2018, con la quale si rilasciavano i codici IBAN per effettuare il versamento dovuto ai sensi del citato articolo 1, comma 1048, della legge n. 2015 del 2017; la nota n. 49584 del 21 marzo 2018, con la quale si avviava l’istruttoria per la verifica delle eccedenze dei versamenti effettuati dalla società interessata, a titolo di canone di concessione per il primo semestre dell’anno 2018; la nota n. 48413 del 19 marzo 2018, con la quale si sospendeva l’efficacia del decreto direttoriale prot. 11295, a far data dal 26 aprile 2018; il citato decreto direttoriale prot. 11295).

2. Con la sentenza di cui all’epigrafe, il Tar del Lazio, Roma, ha dichiarato il ricorso in parte irricevibile (e cioè nella parte relativa all’impugnazione del provvedimento di decadenza datato 26 gennaio 2018), ed in parte inammissibile per difetto di interesse (ossia nella parte concernente l’impugnazione delle ulteriori note emanate dall’Agenzia delle dogane).

3. Nell’impugnare la pronuncia, la società ha ritenuto l’erroneità del percorso logico-giuridico seguito dal primo giudice sotto svariati profili, e segnatamente:

3.1. per avere qualificato le determinazioni del 24 e del 26 aprile 2018 come atti meramente confermativi, anziché come atti connotati da autonoma lesività; per non avere considerato che a seguito della determinazione datata 19 marzo 2018, l’istruttoria è stata rinnovata; per non essersi accorto dell’incompletezza ed erroneità della suddetta istruttoria; per non avere correttamente interpretato e applicato gli artt. 35, lett. a), 41, comma 2, e 60 cod. proc. amm. (primo motivo);

3.2. per non avere correttamente applicato i principi del giusto processo e della tutela piena ed effettiva (art. 1 c.p.a.), nonché del diritto ad un ricorso effettivo (art. 47, Carta dei diritti fondamentali UE), finendo per frustrare le legittime aspettative di giustizia relative all’impugnazione delle menzionate determinazioni del 24 e 26 aprile 2018 (secondo motivo).

3.3. La società appellante ha chiesto, inoltre, l’annullamento della sentenza impugnata e il rinvio della causa dinanzi al giudice di primo grado, ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

3.4. In via subordinata, per il caso in cui il Consiglio di Stato ritenga di decidere la controversia, ha riproposto i motivi di ricorso dedotto nel primo grado del giudizio, e segnatamente:

– “Illegittimità delle impugnate determinazioni del 24 e 26 aprile 2018, e degli atti ad esse presupposti, per arbitrarietà, ingiustizia e manifesta contraddittorietà dell’azione amministrativa – Violazione dei principi che regolano il rapporto negoziale – concessorio tra l’Agenzia e l’operatore economico”;

– “Eccesso di potere per difetto di istruttoria. Anomala ponderazione degli interessi pubblici e privati rilevanti. Lesione della sfera d’iniziativa economica privata in carenza di puntuali ragioni d’interesse pubblico. Violazione dei principi del diritto europeo in tema di libertà economiche e del canone generale di buona fede. Lesione del principio di buon andamento dell’Amministrazione per il danno arrecato all’interesse erariale in cura all’Agenzia”;

– “Illogicità e contraddittorietà intrinseca della declaratoria di decadenza, come confermata e resa definitiva dalle determine del 24-26 aprile 2018, a fronte della riconosciuta esigenza di acquisizione istruttoria delle registrazioni delle operazioni di raccolta delle scommesse. Manifesta contraddittorietà con precedenti determinazioni di sospensione”;

– “Violazione e falsa applicazione della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto assoluto d’istruttoria, anomala ponderazione degli interessi rilevanti, mancata interlocuzione procedimentale. Difetto di motivazione. Indeterminatezza delle contestazioni”;

– “Illegittimità per violazione ed errata interpretazione e applicazione dell’art. 23, comma 2, lettere h) e l), del Disciplinare per la raccolta delle scommesse di cui all’art. 1 comma 643, lett. c), l. 23.12.2014, n. 190, modificato dall’art. 1, comma 926, l. 28.12.2015, n. 208”;

– “Eccesso di potere per mancata valutazione comparativa degli interessi rilevanti. Lesione della sfera d’iniziativa economica privata in carenza di puntuali ragioni d’interesse pubblico. Violazione dei principi del diritto europeo in tema di libertà economiche e del canone generale di buona fede alla luce dei principi posti dall’art. 1, comma 643, lett. c), l. n. 190/2014”.

4. L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli ha chiesto la reiezione del gravame.

5. Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive. Inoltre, in data 20 gennaio 2022, nell’interesse della parte appellante, l’avvocato Alfonso Lucia ha depositato pec attestante la comunicazione della rinuncia al mandato.

6. All’udienza pubblica del 25 gennaio 2022, la causa è stata trattenuta in decisione.

8. Nel merito, la Sezione ritiene che l’appello non sia fondato e che debba essere, pertanto respinto.

Più in particolare, l’appello si incentra sulla contestazione che non sarebbero stati correttamente interpretati ed applicati gli articoli 35, lett. a), 41, comma 2, e 60 cod. proc. amm., sotto due autonomi e concorrenti profili, ovverossia:

a) sotto il profilo della corretta qualificazione giuridica delle determinazioni datate 24 e 26 aprile 2018 e della natura giuridica della relativa istruttoria (primo motivo);

b) sotto il profilo del rispetto dei principi fondamentali sui quali si incentra il giusto processo, ossia garanzia di tutela piena ed effettiva e diritto ad un ricorso effettivo (secondo motivo).

9. La Sezione ritiene che nessuno di essi sia fondato, alla luce delle decisive considerazioni che si espongono di seguito.

10. L’appellante è una società estera che, in esito alla procedura di regolarizzazione fiscale, ha conseguito la titolarità della raccolta delle scommesse in Italia a mezzo della propria rete costituita da n.181 punti.

Per meglio comprendere l’oggetto dell’odierna materia del contendere, occorre ripercorrere brevemente le vicende che hanno preceduto l’emanazione degli atti impugnati.

Con decreto n. 38519 del 7 aprile 2017, la Easy World Ltd era stata dichiarata decaduta dalla titolarità della raccolta delle scommesse in rete fisica per il mancato versamento delle somme dovute a titolo di canone di concessione e per non avere riversato nella banca dati dell’Agenzia i dati necessari per la quantificazione dell’imposta unica dovuta, in difetto del collegamento con il totalizzatore nazionale.

Il suddetto provvedimento è stato cautelarmente sospeso dal Tar, con ordinanza non sospesa dal Consiglio di Stato.

Con successivo decreto n. 105310 del 3 ottobre 2017, l’Agenzia ha avviato un nuovo procedimento di decadenza nei confronti della ricorrente, per nuove e diverse ragioni, e cioè:

1) mancato pagamento di quanto dovuto alle scadenze previste e, in particolare, mancato versamento dell’imposta unica relativa al primo quadrimestre del 2017;

2) ritardo nella richiesta della verifica funzionale e per l’effetto, il mancato collegamento di 180 punti di raccolta, su una rete di complessivi 181, pur essendo decorso il complessivo termine di diciotto mesi previsto dal disciplinare e decorrente dalla firma dello stesso;

3) mancata comunicazione degli elementi attraverso i quali sono stati forniti i dati della raccolta;

4) raccolta delle scommesse con modalità non consentite dalla legge, in violazione del disposto dell’art. 2, comma 2-bis del decreto legge 25 marzo 2010, n. 40, convertito con modificazioni, dalla legge 22 maggio 2010, n. 73, nonché del disposto dell’art.7, comma 3-quater del decreto legge 13 settembre 2012 n.158, convertito, con modificazioni, in legge 8 novembre 2012, n. 189;

5) raccolta delle scommesse in un proprio punto vendita in forma non legale, in quanto tramite il collegamento ad un sito non riconducibile ad alcuna concessione abilitata in Italia.

Il procedimento in questione ha condotto all’emanazione del decreto datato 26 gennaio 2018, avente ad oggetto la decadenza della concessione con efficacia a far data dal 61° giorno decorrente dalla ricevimento della comunicazione.

In data 12 marzo 2018, la società ha presentato istanza di annullamento in autotutela dell’atto in questione, cui l’Agenzia ha dato riscontro con successiva nota del 19 marzo, reiterando la richiesta di acquisire tutte le registrazioni annotate su supporto cartaceo o informatico relative a tutte le operazioni inerenti alla raccolta delle scommesse dal 1° gennaio 2016 al 30 aprile 2017 sulla base degli estratti dei libri contabili.

Con tale ultimo atto, l’Agenzia ha differito l’efficacia della decadenza di ulteriori trenta giorni, e cioè sino al 26 aprile 2018.

In data 3 aprile 2018, è stata depositata presso gli Uffici dell’Agenzia una copiosa documentazione, alla quale sono seguiti un fitto scambio di comunicazioni tra le parti e l’ulteriore differimento del termine di decadenza, prima al 22 maggio 2018 e poi al successivo 12 giugno.

11. Ciò premesso in fatto, la Sezione fa rilevare che, secondo il consolidato indirizzo ermeneutico seguito dalla giurisprudenza amministrativa, la richiesta da parte del privato, in pendenza del termine per l’impugnazione del provvedimento, di esercizio del potere di autotutela da parte dell’Amministrazione, non determina la sospensione o l’interruzione del termine decadenziale per il ricorso giurisdizionale, e ciò sia per esigenze di certezza delle situazioni giuridiche, sia in considerazione della natura discrezionale dell’autotutela amministrativa.

La fonte dell’effetto lesivo nella sfera giuridica dell’interessato deve essere ricercato, pertanto, alla luce della suddetta giurisprudenza.

Nel caso all’esame, l’effetto è stato prodotto dalla determinazione del 26 gennaio 2018, che reca la specifica dichiarazione di decadenza dall’esercizio dell’attività di raccolta delle scommesse (la nota in questione è stata notificata via pec lo stesso 26 gennaio 2018 e ricevuta dalla ricorrente in pari data).

Di conseguenza, del tutto correttamente il giudice di primo grado ha giudicato il ricorso tardivo e dunque irricevibile, essendo stato notificato soltanto in data 7 maggio 2018.

Inoltre, il Tar ha spiegato, con motivazione altrettanto congrua ed adeguata, il perché debba escludersi che le successive note emanate dall’Amministrazione abbiano determinato la novazione o la sostituzione della precedente (non impugnata) manifestazione di volontà, ad opera di una nuova e diversa determinazione.

In questo senso, il giudice di primo grado ha avuto cura di specificare che l’originario provvedimento di decadenza, e cioè quello non impugnato tempestivamente, era sorretto da una pluralità di ragioni che non sono state attinte, né superate, dalle fitte interlocuzioni svoltesi tra le parti a seguito della presentazione dell’istanza di autotutela.

In altre parole, la società interessata, seppure avesse ottenuto l’annullamento giurisdizionale delle menzionate note impugnate, non ne avrebbe ricavato alcuna utilità pratica, perché l’effetto lesivo già prodottosi nella sua sfera giuridica (solo differito nel termine di esecuzione dell’efficacia), sarebbe comunque rimasto intatto, riposando, l’atto non tempestivamente impugnato, su autonome e concorrenti ragioni di per sé sole sufficienti a sostenerlo.

In quest’ottica prospettica, il differimento dell’esecutività della decadenza sino all’avvenuta pubblicazione della sentenza di primo grado, non solo non può essere invocato a sostegno della rinnovazione integrale del procedimento e della natura non meramente confermativa degli atti impugnati [perché le motivazioni della decadenza erano oggettivamente più ampie e diversificate ed impingevano nel merito degli (in)adempimenti contrattuali], ma anzi rappresenta pure la riprova della legittimità dell’azione amministrativa alla luce dei principi di buona fede e correttezza nell’esecuzione del rapporto concessorio, avendo l’Agenzia consentito la continuità nella raccolta delle scommesse sotto la espressa riserva che dovesse intendersi come “impregiudicata ogni valutazione in ordine all’esito dell’istanza proposta in considerazione dei plurimi gravi e concorrenti inadempimenti contestati a codesta società”.

Le considerazioni appena illustrate consentono agevolmente di fugare anche il dubbio, pure prospettato dalla società appellante, che ci si trovi dinanzi ad un diniego di giustizia, sub specie di mancanza delle precondizioni atte ad assicurare un ricorso pieno ed effettivo.

In realtà, è vero esattamente il contrario, ovverossia che la parte interessata non ha tempestivamente impugnato l’unico atto effettivamente lesivo della sua sfera giuridica, e che ciò ha mancato di fare per propria scelta, assumendosene le relative responsabilità.

Del resto, anche il diritto europeo, pure invocato dalla parte appellante, conosce l’istituto del termine decadenziale quale legittima e non sproporzionata condizione processuale di esercizio del diritto di azione, nonché adeguato e ragionevole compromesso tra le esigenze di tutela delle situazioni giuridiche, di certezza dei rapporti e di continuità dell’azione amministrativa.

Né è possibile condividere l’ulteriore argomento, sempre prospettato dalla parte appellante, secondo cui il diniego di giustizia si sarebbe realizzato attraverso la non corretta qualificazione della natura delle note impugnate, ossia quali atti meramente confermativi.

A siffatta conclusione osta, infatti, l’espressa ‘riserva di amministrazione’ condensata nella formula “impregiudicata ogni valutazione in ordine all’esito dell’istanza proposta in considerazione dei plurimi gravi e concorrenti inadempimenti contestati a codesta società”, non adeguatamente contraddetta nell’atto di appello.

12. In definitiva, alla luce delle considerazioni appena illustrate, l’appello deve essere respinto”.