Il Consiglio di Stato ha accolto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro l’Adm da una ricevitoria del lotto di Montelanico (RM), in cui si chiedeva la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio che aveva confermato la revoca della concessione per ritardo nei versamenti dei proventi di gioco.

Nella sentenza si legge: “Con sentenza n. (…) il T.A.R. del Lazio, sede di Roma, ha rigettato il ricorso proposto dall’odierna appellante per l’annullamento del provvedimento adottato dal Direttore dell’Ufficio dei Monopoli per il Lazio prot. n. (…), recante la revoca della concessione lotto n. (…), sita in Montelanico (RM), (…), nonchè il ricorso per motivi aggiunti proposto per l’annullamento del successivo provvedimento di conferma prot. (…), adottato all’esito di riesame. (…) I provvedimenti impugnati in primo grado sono stati adottati a seguito del ritardo nell’effettuazione di alcuni versamenti dei proventi del gioco del lotto con conseguente compromissione del rapporto fiduciario. Il T.A.R., con ordinanza (…), ha inizialmente accolto la domanda cautelare, osservando che “l’azione dell’Agenzia risulta contraddittoria nella misura in cui, da una parte, ha concesso un termine per eseguire, seppure in ritardo, alcuni versamenti e, dall’altra, una volta eseguito il pagamento richiesto, ha negativamente valutato pregressi ritardati versamenti”, e ha disposto il riesame. Quest’ultimo ha avuto come esito un provvedimento di conferma, pure impugnato con motivi aggiunti in primo grado. Il T.A.R. ha quindi respinto la domanda cautelare proposta con i motivi aggiunti, nonché, nel merito, i due ricorsi. (…).

I provvedimenti censurati sono stati adottati in esercizio del potere conferito all’amministrazione dall’art. 34, comma 1, punto 9) della legge 22 dicembre 1957, n. 1293 (applicabile alle concessioni del gioco del lotto in forza della art. 6 della legge n. 85 del 1990), nonché in attuazione “del contratto di concessione sottoscritto dal ricevitore”. Detto contratto (all’art. 2, comma 4) stabilisce che “Il mancato versamento nel termine di giorni 5 dal ricevimento della lettera raccomandata a.r. con la quale viene intimato l’adempimento comporta la revoca della concessione, anche a norma dell’art. 1454 c.c.”. In particolare, con il provvedimento – reso a seguito di riesame – impugnato con i motivi aggiunti in primo grado si è chiarito che “l’avvenuto pagamento, sia pure in ritardo, dell’importo dovuto per la settimana contabile 15 febbraio/21 febbraio 2017, pur comportando l’insussistenza dei presupposti per disporre la revoca della concessione per omissione di versamento dei proventi del gioco, non abbia determinato il venir meno dei differenti presupposti necessari per l’adozione, ai sensi dell’art. 34, punto 9), della legge n. 1293/1957, del provvedimento di revoca della concessione per violazione abituale dell’art. 30 del D.P.R. n. 303/1990”.

Il provvedimento prosegue chiarendo come non vi sia alcuna contraddizione fra il provvedimento di archiviazione del procedimento di revoca avviato per violazione del disposto negoziale, rispetto al successivo provvedimento di revoca adottato invece in presenza dei – diversi – presupposti stabiliti dalla richiamata disposizione di rango primario. Tale disposizione stabilisce che “L’Amministrazione può procedere alla disdetta del controllo d’appalto o alla revoca della gestione delle rivendite nei seguenti casi: (….) violazione abituale delle norme relative alla gestione ed al funzionamento delle rivendite. L’abitualità si realizza quando, dopo tre trasgressioni della stessa indole commesse entro un biennio, il rivenditore ne commetta un’altra, pure della stessa indole, nei sei mesi successivi all’ultima delle violazioni precedenti”.

La norma dunque esprime dunque una valutazione di gravità e di proporzionalità (legata al numero delle violazioni riscontrate, indipendentemente dal loro importo) che, in presenza dei richiamati presupposti, legittima l’amministrazione all’adozione del provvedimento revoca, con la conseguenza che quest’ultimo è conforme al relativo paradigma normativo sol che in fatto risultino riscontrati i descritti inadempimenti.

6. Nel caso di specie in provvedimenti adottati in primo grado si riferiscono al ritardato versamento dei “saldi dovuti per 7 settimane contabili nell’anno 2015, altre 13 settimane nel 2016 e 1 settimana nel 2017, senza peraltro fornire a questo Ufficio, in sede dei singoli ritardi contestati, chiarimenti e/o giustificazioni in merito ai motivi che non gli hanno consentito l’esatto adempimento del pagamento dei proventi di gioco” (coì il provvedimento impugnato con ricorso introduttivo).

7. Non sussiste la dedotta violazione del principio del ne bis in idem, in quanto, come emerge chiaramente dal surriportato provvedimento di conferma adottato all’esito di riesame, “i predetti atti si fondano su presupposti e disposizioni normative diverse. Con il primo provvedimento viene, infatti, sanzionato il singolo ritardato versamento e viene assegnato alla ricorrente un termine per provvedere al versamento dello stesso, mentre con l’atto di revoca impugnato è sanzionata la condotta complessiva tenuta dalla ricorrente nel corso del biennio 2015/2017 e, pertanto, logicamente e legittimamente tale ultimo atto pone a proprio fondamento tutti i ritardati versamenti, ivi compreso quello del febbraio 2017” (così la sentenza impugnata, non superata dalle critiche dell’appellante: che reitera il motivo di ricorso di primo grado ma non offre elementi od argomenti tali da superare il superiore, dirimente rilievo).

Tuttavia, osserva il Collegio che se pure tale valutazione appare formalmente legittima, nondimeno è proprio il riferimento dell’amministrazione alla “condotta complessiva tenuta dalla ricorrente” che, come si vedrà, dimostra sul piano sostanziale la fondatezza delle ragioni di quest’ultima, al di là del profilo di censura (formale) in esame.

8. Date le superiori premesse va infatti osservato che in astratto sembrerebbe riscontrato il presupposto, oggettivo, legittimante l’adozione del provvedimento di revoca: il quale risulterebbe in conseguenza conforme alla sua causa tipica, e dunque non affetto da sviamento, in quanto la funzione dell’attribuzione del potere di revoca è quella di tutelare l’interesse dell’amministrazione indipendentemente dall’entità del danno patrimoniale ad essa cagionato, avendo la disposizione tipizzato la gravità dell’inadempimento rilevante, e rispondendo la stessa, sul piano funzionale, all’esigenza di evitare la prosecuzione dell’attribuzione a privati della funzione implicante il maneggio di denaro dell’erario una volta venuti meno i presupposti del rapporto fiduciario (Consiglio di Stato, sez. IV, sentenza n. 5224/2011: “la vendita dei generi di monopoli sia accompagnata da un regime improntato ad una particolare severità e che il concessionario sia investito di specifiche responsabilità di guisa che ogni fatto costituente violazione di tale dovere di “fedeltà commerciale” può ben dare luogo, una volta accertata l’esistenza dei presupposti di fatto e di diritto, alla irrogazione della massima sanzione disciplinare costituita dalla revoca della licenza di rivendita dei generi di monopolio”).

9. In concreto, tuttavia, la censura appare fondata avuto riguardo alle peculiarità del caso di specie.

Come infatti dedotto in memoria dall’appellante, “con la nota della Direzione Interregionale Lazio e Abruzzo – Ufficio dei Monopoli per il Lazio – Sezione di Frosinone, prot. n. 75057/2019 del 21/12/2020 (Cfr. doc. 1 depositato in data 9.05.2022) l’Agenzia appellata, manifestando quindi un evidente revirement operativo, ha, seppure in via precaria, nuovamente conferito all’odierna appellante l’autorizzazione alla gestione e rivendita della ricevitoria lotto. A tutt’oggi, quindi, la ricevitoria è autorizzata ed in funzione e i pagamenti sono stati sempre regolarmente effettuati dall’odierna appellante”.

È pertanto evidente come, in disparte il divieto per il giudice amministrativo di sindacare poteri non ancora esercitati, il dato allegato può essere tuttavia valutato sul piano sintomatico in punto di scrutinio della legittimità del provvedimento di revoca di cui si discute, perché ai fini della valutazione della sussistenza del ridetto elemento fiduciario non può non considerarsi l’unitarietà del rapporto, nel contesto del quale gli inadempimenti riscontrati si sono rivelati isolati e marginali, e comunque tali da non compromettere la valutazione di idoneità propedeutica alla prosecuzione del rapporto medesimo.

Oltre al fatto che, successivamente alla revoca, l’amministrazione ha continuato a ritenere sussistente l’elemento fiduciario, ciò che appare dirimente è che tale fiducia è risultata ben riposta, dal momento che l’odierna appellante ha dato corso al rapporto senza alcuna inadempienza. Dal che, in una valutazione unitaria, discende l’assenza del presupposto della revoca, avuto riguardo all’affidabilità complessivamente dimostrata dall’appellante.

10. Appare pertanto fondata la deduzione dell’appellante allorchè sostiene che vada assunto quale parametro non il numero delle violazioni accertate, ma il “loro effettivo ed oggettivo disvalore”, e che il provvedimento di revoca è affetto da (eccesso di potere per) sviamento dalla causa tipica, “che è invece quella di colpire con il massimo rigore possibile e con la più afflittiva delle sanzioni (revoca della concessione) fattispecie recanti ben altra gravità e disvalore, come ad esempio quelle relative ad omessi versamenti per ingenti importi con conseguenti ammanchi nei saldi e significativi danno all’erario”.

Avuto riguardo alla specificità della fattispecie concreta l’assunzione, quale presupposto della revoca, unicamente del numero delle violazioni riscontrate (che la norma evidentemente parametra ad uno standard oggettivo di normalità: ma che va comunque ricondotto, anche nell’ottica dell’interpretazione adeguatrice, alla effettiva rilevanza in punto di perdita del connotato fiduciario), rischia di innescare un fenomeno di eterogenesi dei fini dell’istituto, perché porta alla conclusione di rapporti che invece, nel loro complesso, hanno avuto una dinamica del tutto conforme ai parametri posti dal legislatore a presidio dell’interesse pubblico.

11. Alla luce di tale considerazione, e per le medesime ragioni, appare altresì fondata la censura di violazione del principio di proporzionalità, perché la valutazione di idoneità, necessarietà ed adeguatezza che lo stesso suppone è stata smentita dalle vicende complessive del rapporto considerato. Vicende che, evidentemente, non si esauriscono con riguardo ai singoli pagamenti ritardati, ma che implicano una valutazione sia della fase antecedente che di quella successiva ad essi.

12. Il ricorso in appello è pertanto, in questi sensi, fondato, e in accoglimento dello stesso, e in riforma della sentenza gravata, deve essere accolto il ricorso di primo grado, ed il connesso ricorso per motivi aggiunti, con conseguente annullamento dei provvedimenti in quella sede impugnati.

La peculiarità della fattispecie giustifica la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio”.

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