Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna (Sezione Prima) ha respinto – tramite sentenza – due ricorsi presentati contro Regione Emilia Romagna e Comune di Reggio Emilia, in cui si chiedeva l’annullamento – previa sospensiva – delle rispettive ordinanze di chiusura di sala giochi/sala scommesse e della deliberazione “Disposizioni in materia di divieto di apertura e di esercizio delle sale da gioco e delle sale scommesse e nuova installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito. Mappatura dei luoghi sensibili e degli esercizi di cui all’art.6 comma 2 bis della L.R. 5/2013”; della deliberazione avente per oggetto “Integrazione mappatura dei luoghi sensibili e degli esercizi di cui all’art. 6 comma 2 bis della L.R. 5/2013. “Divieto di apertura e di esercizio delle sale gioco e delle sale scommesse e nuova installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito. Modifica alla delibera di G.C. 221/2017”.
Si legge: “1.-Espongono le odierne ricorrenti di gestire l’attività di raccolta scommesse rispettivamente presso (…) nel Comune di Reggio Emilia in favore di vari bookmaker regolarmente autorizzati dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli in seguito all’adesione alla procedura di regolarizzazione di cui all’art. 1 comma 643 legge 190/2014.
Con ordinanze nn. 639 e 640 del 23 novembre 2020, precedute dalla comunicazione di avvio del procedimento, il Comune di Reggio Emilia ha disposto la chiusura dell’attività delle ricorrenti con preavviso di 30 giorni, in attuazione delle disposizioni contenute nella legge regionale 5/2013 e s.m. segnatamente dell’art. 6 comma 2- bis.
Con gli intestati ricorsi (rg. nn. 100/2021 e 101/2021) le ricorrenti hanno impugnato i suddetti provvedimenti unitamente alle deliberazioni del Comune di Reggio Emilia recanti la mappatura dei luoghi sensibili e della Giunta regionale (nn. 831/2017 e 68/2019) attuative della L.R. 5/2013, deducendo motivi così riassumibili:
I)VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, CO. 643, L. 190/2014. ECCESSO DI POTERE PER FALSA RAPPRESENTAZIONE DELLA REALTÀ ED ERRORE NEI PRESUPPOSTI PRODUCE EFFETTI RETROATTIVI. NON OPPONIBILITÀ RATIONE TEMPORIS DEL LIMITE DISTANZIOMETRICO: sarebbe inapplicabile al caso di specie l’art. 6 c. 2 bis L.R. 5/2013 introdotto dalla L.R. n. 18/2016 sul c.d. distanziometro in quanto successivo sia all’avvio dell’attività che all’ottenimento della licenza di p.s.; la norma e le disposizioni regionali e comunali attuative sarebbero incompatibili con i principi comunitari del legittimo affidamento, incidendo sugli investimenti già effettuati.
II)VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 24, COMMA 1, DEL D.L. 26 OTTOBRE 2019, N. 124: l’attività della ricorrente, in quanto sanata ex lege, non rientrerebbe tra quelle soggette a chiusura ed eventuale trasferimento stante la diversità genetica tra soggetti affiliati a bookmaker titolari di concessione italiana e i CTD la cui regolarizzazione è avvenuta a seguito dell’adesione alla c.d. sanatoria; l’attività di raccolta della ricorrente, in quanto svolta solo in via secondaria, sarebbe equiparabile ad un c.d. corner, rientrando nel campo di applicazione della delibera G.R. n. 68/2019 e dunque soggetta all’ulteriore proroga non oltre il 31 dicembre 2020.
III) VIOLAZIONE DELL’ART.1,COMMA 1048, LEGGE 27/12/2017, N.205 (C.D.“LEGGE DI BILANCIO 2018”) – NONCHÉ DELLA D.G.R.N.68 DEL 21/01/2019. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI RAGIONEVOLEZZA E PROPORZIONALITA’: il c.d. distanziometro di cui alla L.R. 5/2013 e s.m. impedirebbe l’esercizio di attività del tutto lecita e legittima, dovendo la previsione regionale delle distanze dai luoghi c.d. sensibili contemperare la libertà di iniziativa economica, chiedendo all’uopo disporsi verificazione o c.t.u. al fine di verificare se, in concreto, nel territorio comunale l’attività sia possibile o no; in subordine, solleva questione di legittimità costituzionale dell’art. 6 c. 2bis L.R. 5/2013 allegando perizia tecnica volta a dimostrare come nel territorio del Comune di Reggio Emilia sussista il denunziato effetto espulsivo non sussistendo aree commercialmente fattibili in cui procedere alla delocalizzazione;
IV) VIOLAZIONE, SOTTO ALTRI PROFILI, DELLE NORME E PRINCIPI DI CUI AL MOTIVO CHE PRECEDE: la ricorrente lamenta l’eccessiva difficoltà e onerosità nella delocalizzazione anche per la necessità dell’assenso del bookmaker concessionario/titolare oltre che per i costi da sostenere per l’individuazione di un nuovo locale idoneo.
V) VIOLAZIONE DELL’INTESA RAGGIUNTA IN DATA 7 SETTEMBRE 2017 IN CONFERENZA UNIFICATA STATO-REGIONI. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA ED ERRORE NEI PRESUPPOSTI: i provvedimenti gravati sarebbero altresì assunti in violazione dell’Intesa raggiunta il 7 settembre 2017 in Conferenza unificata Stato Regioni la quale sarebbe efficace anche se non recepita, secondo cui è fatto tra l’altro l’ obbligo della salvaguardia degli impianti esistenti.
VI) ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA: le ordinanze gravate non indicherebbero i luoghi sensibili posti nel raggio di 500 mt. dai punti di raccolta scommesse di cui si intima la chiusura.
Nell’ambito del solo ricorso Rg. 101/2021 la ricorrente (…) ha altresì lamentato, in subordine, quale ulteriore settimo motivo di gravame la violazione e falsa applicazione dell’art. 6 c. 3 bis e 3-quinquies L.R. 5/2013 oltre che di eccesso di potere per travisamento e falsa rappresentazione della realtà, in relazione alla contestazione da parte comunale dell’abusività dell’edificio ospitante il punto di raccolta delle scommesse.
Si è costituito in giudizio il Comune di Reggio Emilia eccependo l’infondatezza di tutti i motivi “ex adverso” azionati, poiché in sintesi: – gli atti comunali impugnati sarebbero meramente attuativi di norme regionali; – l’adito Tribunale Amministrativo con le sentenze nn. 54-60 del 20 gennaio 2020 avrebbe respinto ricorsi del tutto analoghi; – i limiti di distanza di cui alla normativa regionale non avrebbero efficacia retroattiva applicandosi solo dall’entrata in vigore e con la previsione di un periodo transitorio ampiamente previsto anche dal regolamento comunale; – la Corte costituzionale con la recente sentenza n. 108/2017 ha ritenuto legittime le previsioni di analoghe distanze di 500 mt. dai luoghi sensibili contenute nella legge regionale della Puglia; – non vi sarebbe alcun effetto espulsivo e comunque parte ricorrente non avrebbe fornito l’onere della prova a suo carico in quanto la perizia pur depositata riguarda il solo territorio comunale e non quello regionale e/o provinciale a cui dovrebbe farsi riferimento; – la richiesta verificazione non sarebbe necessaria; – vi sarebbero infine diverse zone a Reggio Emilia dove le sale scommesse potrebbero essere delocalizzate, come confermerebbe la stessa relazione peritale depositata dalla ricorrente.
Con memoria la difesa delle ricorrenti ha replicato alle argomentazioni comunali rilevando come la richiesta verificazione funga da presupposto alla questione di legittimità costituzionale dell’art. 6, co. 2 bis della l.r.5/2013, nel senso che, acclarato l’effetto espulsivo, ben difficilmente potrebbe negarsi rilevanza e non manifesta infondatezza della questione in parola.
Si è costituita la Regione Emilia Romagna eccependo in estrema sintesi l’infondatezza del gravame alla luce dei recenti precedenti dell’adito Tribunale Amministrativo (sent. nn 54-60/2020), evidenziando come l’ autorizzazione ottenuta ai sensi del t.u..l.p.s. non escluda che in futuro l’attività possa dirsi nociva per la salute e dunque vietata.
Alla camera di consiglio del 24 febbraio 2020 con ordinanze nn. 97 e 98/2020 le domande incidentali cautelari di cui agli intestati ricorsi sono state respinte in considerazione della carenza del “periculum in mora”.
2.- In prossimità della discussione di merito le parti hanno ampiamente illustrato e precisato le proprie argomentazioni difensive.
Parte ricorrente ha evidenziato, in sintesi, come il tema centrale della controversia sia dato dal denunziato effetto espulsivo, considerando che la Consulta con la richiamata sentenza n.108/2017 avrebbe ritenuto costituzionalmente legittima la legge regionale della Puglia sulla base dell’unico parametro evocato in quel giudizio, individuabile nell’ art. 117 Cost e non nell’ art. 41 Cost., omesso dal giudice remittente; ha ribadito l’eccessiva astrattezza della legge regionale dell’Emilia Romagna in quanto non riconoscerebbe alcun margine ai comuni (se non “in peius”) anche in realtà come Reggio Emilia ove la distanza di 500 mt dai luoghi c.d. sensibili rischia appunto l’effetto espulsivo, insistendo affinché sia disposta verificazione o c.t.u.; la perizia depositata dimostrerebbe l’ impossibilità della delocalizzazione nel 99,9 % del territorio comunale.
La difesa regionale, di contro, ha ribadito la propria tesi secondo cui l’effetto espulsivo andrebbe valutato non a livello infra comunale ma su base provinciale se non addirittura regionale (citando al riguardo l’ordinanza cautelare della V. sez. del Consiglio di Stato 6 luglio 2018 n. 3117). Ha inoltre citato il recente arresto dell’adito Tribunale Amministrativo passato in giudicato (sent. n. 703 del 2 novembre 2020) che in riferimento a CTD regolarizzato posto nel Comune di Bologna ha escluso l’effetto espulsivo sulla base di criteri quali la sufficienza di aree commercialmente fattibili idonee alla localizzazione alternativa, perfettamente a suo dire sovrapponibili al caso di specie.
Ha replicato la difesa della ricorrente che sarebbe assurdo, a suo dire, riferirsi ad ambito territoriale sovracomunale (provinciale o regionale) spettando il contemperamento degli interessi in gioco alla pianificazione comunale; diversamente opinando ne conseguirebbe anche l’inutilizzabilità della licenza ex 88 t.u.l.p.s che riguarda punti di raccolta specifici. Quanto al precedente dell’adito Tribunale (sent. n. 703/2020) esso andrebbe interpretato, diversamente dal tentativo operato dalle controparti, come di chiara apertura alla prospettata questione di legittimità costituzionale della normativa regionale, pur non condividendone le conclusioni finali. Infine ha evidenziato, in punto di fatto, che in tre delle cinque aree commercialmente fattibili non sarebbe comunque possibile la delocalizzazione, in quanto la destinazione a centri commerciali sarebbe incompatibile con gli orari dell’attività di raccolta scommesse.
La difesa comunale, di contro, ha rilevato come la relazione peritale depositata dalle ricorrenti dimostrerebbe come la delocalizzazione sarebbe possibile in varie zone del territorio comunale, dovendosi all’uopo far riferimento non soltanto a quelle “commercialmente fattibili” come pur opinato dall’adito Tribunale.
All’udienza pubblica del 23 giugno 2021, uditi da remoto i difensori, entrambe le cause sono state trattenute in decisione.
DIRITTO
1.-E’ materia del contendere la legittimità delle ordinanze del 23 novembre 2020 e delle presupposte deliberazioni regionali e comunali con cui il Comune di Reggio Emilia ha disposto la chiusura, con decorrenza posticipata di soli 30 giorni, dei punti di raccolta delle scommesse gestiti dalle ricorrenti, per conto di vari bookmaker tra cui (…) (regolarmente autorizzato dall’Agenzia delle Dogane in seguito a regolarizzazione ex art. 1 c. 643 L.190/2014) in dichiarata applicazione del comma 2-bis dell’art. 6 L.R. 5/2013 e s.m. in tema di distanze delle sale da gioco e da scommessa dai luoghi c.d. sensibili.
Le ricorrenti con separati ricorsi (Rg nn. 100 e 101/2021) deducono articolate doglianze di violazione di legge ed eccesso di potere sotto vario profilo opponendosi alla suindicata cessazione forzata delle proprie attività chiedendo, in subordine, adeguata verificazione o c.t.u. finalizzata a sollevare questione di costituzionalità del citato art. 6 comma 2 bis legge regionale Emilia – Romagna n. 5/2013 nella parte in cui determina un vero e proprio “effetto espulsivo” dell’attività di raccolta delle scommesse lecita.
2.- In “limine litis” va disposta, ai sensi dell’art. 70 c.p.a., la riunione dei ricorsi attesa l’evidente connessione da un punto di vista soggettivo e oggettivo, stante l’identità di “petitum”, “causa petendi” e motivi di gravame.
3. – I ricorsi sono infondati e vanno respinti.
4. – Come correttamente indicato dalle parti l’adito Tribunale, di recente, ha affrontato controversie del tutto analoghe concernenti la legittimità di provvedimenti comunali (nei casi di specie tutti assunti dal Comune di Bologna) di chiusura di punti di raccolta di scommesse lecite, in applicazione della suindicata legge regionale e delle relative disposizioni regionali e comunali attuative (sent. nn. 54-60 del 20 gennaio 2020, n. 703 del 2 novembre 2020, n. 856 del 23 dicembre 2020).
4.1. – In particolare con la sentenza n. 703/2020, passata in giudicato e resa nei confronti di analogo CTD regolarizzato ex art. 1 c. 643 L. 190/2014 (patrocinato dagli stessi odierni difensori) sono state esaminati gran parte dei motivi dedotti con i ricorsi in esame, si che il Collegio ritiene possibile per ragioni di economia processuale operare un ampio rinvio alle considerazioni ivi svolte in punto di infondatezza della pretesa azionata.
Nel processo amministrativo, d’altronde, è legittima la motivazione “per relationem” della sentenza purché il giudice, facendo proprie le argomentazioni del precedente giurisprudenziale, esprima, sia pure in modo sintetico, le ragioni della conferma della pronuncia in relazione ai singoli motivi di impugnazione proposti in modo che il percorso argomentativo desumibile attraverso la parte motiva delle due sentenze risulti appagante e corretto; è invece illegittima la sentenza allorquando la laconicità della motivazione adottata, formulata in termini di mera adesione, non renda possibile ed agevole il controllo della motivazione (ex multis Consiglio di Stato sez. III, 25 marzo 2013, n.1643).
4.2. – Con la sentenza n. 703/2020, infatti, previa ricostruzione del quadro normativo di riferimento, è stata motivatamente esclusa la denunziata retroattività dell’impianto normativo regionale e dei provvedimenti attuativi gravati, acclarata l’inclusione dei CTD regolarizzati ai sensi dell’art. 1 c. 643 L. 190/2014 nelle ampie previsioni in punto di c.d. distanziometro di cui all’art. 6 c. 2-bis L.R. 5/2013 (e relative disposizioni attuative) ed esclusa la natura vincolante dell’intesa Stato Regioni del 7 settembre 2017.
Parte ricorrente d’altronde, consapevolmente, concentra gran parte delle proprie argomentazioni difensive finali sul terzo motivo di gravame ovvero sulla denunziata “quaestio facti” dell’effetto espulsivo in considerazione – a suo dire – della diversa realtà territoriale del comune di Reggio Emilia rispetto a quella bolognese, al fine di sostenere la non manifesta infondatezza della prospettata questione di costituzionalità della legge regionale n. 57/2013.
5.- E’ pertanto su questo punto, riconosciuto centrale dalle stesse ricorrenti (vedi memoria depositata il 21 maggio 2021 pag. 6) che il Collegio ritiene opportuna una puntuale disamina, quale unico elemento di novità rispetto ai pregressi contenziosi, oltre al VI ° motivo.
Come correttamente affermato da parte ricorrente con la sentenza n. 703/2020 (e con la richiamata n. 856/2020) si è tra l’altro affermata – in chiave di garanzia per il diritto di libera iniziativa economica – la necessità, al fine di stabilire la concreta possibilità di delocalizzazione, di prendere a riferimento il solo ambito territoriale infra comunale, dovendo esso contemplare l’esistenza di aree idonee “commercialmente fattibili” e dovendosi escludere quelle “in zone rurali o scarsamente abitate e penalizzate dal punto di vista dell’attività commerciale o comunque incompatibili con l’esercizio delle attività di che trattasi (per l’assenza di parcheggi, ragioni di viabilità ecc.)”.
In carenza di tali aree la delocalizzazione sarebbe del tutto inattuabile e denoterebbe la reale finalità espulsiva di un’attività economica del tutto lecita in quanto regolarmente autorizzata ai sensi dell’art. 88 t.u.l.p.s., con prescrizioni (modificabili solo “in peius”) sproporzionate ed irragionevoli anche rispetto alle necessità di tutelare la salute della popolazione, pur costituendo indubbiamente in astratto un “motivo imperativo di interesse generale” ai sensi del TFUE (ex plurimis Cassazione civile sez. un., 29 maggio 2019, n.14697) in grado di consentire limitazioni al diritto fondamentale di libera iniziativa economica (così T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 2 novembre 2020, n. 703). Si darebbe cioè vita, in ipotesi, ad una misura sostanzialmente ablatoria senza previsione di alcun indennizzo, in violazione dell’art. 42 Cost. oltre che dello stesso art 1 Primo Protocollo Convenzione EDU come costantemente interpretato dalla Corte di Strasburgo (T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 23 dicembre 2020, n. 856)
6.- Tanto premesso è dunque dirimente accertare in punto di fatto la concreta disponibilità unicamente nel territorio comunale di Reggio Emilia di aree “commercialmente fattibili” in cui l’insediamento delle attività di raccolta di scommesse lecite è consentita dalla pianificazione urbanistica.
La relazione peritale depositata dalle ricorrenti, pur nell’indicare l’impossibilità di delocalizzazione per il 99 % del territorio comunale, conferma in realtà l’esistenza di aree all’uopo idonee seppur pari ad una minuscola porzione di territorio superstite (0,097Kmq pari allo 0,04% del totale).
Si tratta di cinque aree, tre delle quali occupate da Centri Commerciali ovvero: a) area lungo viale Rodolfo Morandi ospitante il Centro Commerciale “L’Ariosto”; b) area prospiciente la rotonda all’incrocio tra via Cisalpina, viale Regina Margherita e via Adua; c) tratto di via Emilia all’Ospizio compreso tra via Carlo Ritorni e via Marco Emilio Lepido (260 mt. ca.); d) area prospiciente via Ernesto Che Guevara a ridosso della rotonda con via Benedetto Croce, ospitante il Centro Commerciale “Reggio Sud”; e) area compresa tra via Luigi Pasteur e via Ignazio Silone, ospitante il Centro Commerciale “San Maurizio”.
Rispetto alle conclusioni peritali di parte depositate nel giudizio definito con sentenza n. 703/2020 si evince una riduzione delle aree disponibili (0,097 Kmq pari allo 0,04% del totale contro 0,39 Kmq pari allo 0,28% del totale a Bologna) a fronte comunque della permanenza sempre di cinque aree idonee.
7.- Anche a voler condividere l’assunto delle ricorrenti circa l’impossibilità di insediamento di un centro di raccolta scommesse all’interno di un centro commerciale in ragione della incompatibilità con le limitazioni agli orari di apertura di quest’ultimo, preme rilevare – non diversamente da quanto accertato in riferimento all’ambito territoriale bolognese – la presenza di almeno due aree “commercialmente fattibili” in cui è consentita l’attività di raccolta scommesse, si da escludere anche in questo caso il denunziato effetto espulsivo, non allegando parte ricorrente alcun elemento idoneo a dimostrare l’impossibilità di insediamento dei propri esercizi in tali aree, se non la generica insufficienza in rapporto alle oltre 50 sale presenti nel territorio comunale.
8. – In conclusione, l’asserito effetto espulsivo risulta smentito anche in questo giudizio dalla documentazione depositata dalle ricorrenti e non risulta dunque fornito di prova ex art. 64 c.p.a., non ravvisando il Collegio la necessità di procedere alla richiesta c.t.u. o verificazione.
9. – Del tutto prive di pregio, poi, sono le doglianze di cui al IV° motivo, non avendo la ricorrente fornito prova degli oneri patrimoniali, di cui lamenta in ipotesi doversi far carico, ove mai volesse effettivamente delocalizzare la propria attività in una delle sopra descritte aree.
10.- Parimenti non meritevoli di adesione, infine, sono le lagnanze di incompetenza relativa e di difetto di istruttoria e motivazione di cui rispettivamente al IV° e VI° motivo di gravame, non esaminate nella sentenza n. 703/2020.
Quanto alla prima, le deliberazioni G.C. nn. 221/17 e 112/2018 quali atti strettamente attuativi della legge regionale 5/2013 non appaiono rientrare “ratione materiae” nel novero degli atti di pianificazione territoriale (quali l’adozione e l’approvazione di piani urbanistici generali o attuativi) riservati alla competenza dell’organo consiliare (art. 42 c. 2 lett. b) T.u.e.l.). Quanto alle seconde, i luoghi sensibili in esame (…) sono espressamente indicati nelle delibere adottate dal Comune, regolarmente pubblicate all’Albo Pretorio e comunicate alle ricorrenti con lettera di avvio del procedimento, si che la censura appare squisitamente formalistica (ed inammissibile per carenza di interesse) non essendo in realtà contestata da parte ricorrente la circostanza fattuale dell’ubicazione dei due punti di raccolta scommesse in esame all’interno del raggio dei 500 mt. dai predetti luoghi sensibili definiti dalla normativa regionale e mappati dall’Amministrazione comunale.
11. – Alla luce delle suesposte considerazioni i ricorsi, come riuniti, sono infondati e vanno respinti.
Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite in relazione alla obiettiva complessità delle questioni affrontate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna Bologna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando previa riunione sui ricorsi, come in epigrafe proposti, li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa”.
