Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato da una società contro Ministero dell’Interno e Questura di Macerata in cui si chiedeva l’annullamento, previa sospensione, sia per quanto riguarda il ricorso introduttivo sia per ciò che concerne i motivi aggiunti depositati il 9 dicembre 2021: del provvedimento del Questore di Macerata del 20 luglio 2021, prot. 0029187 con il quale è stata respinta l’istanza della (…) di rilascio di autorizzazione ex art. 88 del R.D. n. 773/1931 (in appresso “TULPS”) per l’esercizio dell’attività di cui all’art. 38, comma 4, d.l. 223/2006 per i locali siti in Civitanova Marche (MC), (…), rigetto disposto “… in quanto i locali sono collocati ad una distanza di mt. 478,40 dalla sede della filiale di via (…) dell’Istituto di credito (…) e relativo sportello Bancomat”, e di ogni atto e provvedimento presupposto, tra cui le non conosciute note del Comune di Civitanova Marche del 5.5.2021, del 17.6.2021, del 26.6.2021 e del 19.7.2021, se ed in quanto lesive della sfera giuridica della ricorrente, nonché del parere dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato del 16.6.2021, e di ogni altro comunque connesso e conseguenziale.

Nella sentenza si legge: “1. La ditta ricorrente, dapprima con il ricorso introduttivo e poi con il successivo atto di motivi aggiunti depositato in data 9 dicembre 2021, impugna il provvedimento del Questore di Macerata indicato in epigrafe – con il quale è stata respinta l’istanza di (…) di rilascio di autorizzazione ex art. 88 del R.D. n. 773/1931 per l’esercizio dell’attività di cui all’art. 38, comma 4, del D.L. n. 223/2006, da svolgere nei locali siti in Civitanova Marche, (…), rigetto disposto “… in quanto i locali sono collocati ad una distanza di mt. 478,40 dalla sede della filiale di (…) dell’Istituto di credito (…) e relativo sportello Bancomat” – e di ogni atto e provvedimento presupposto, tra cui le non conosciute note del Comune di Civitanova Marche indicate pure esse in epigrafe.

Al riguardo va chiarito che la proposizione dei motivi aggiunti è scaturita dall’avvenuta conoscenza del contenuto del parere dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato del 16 giugno 2021, menzionato nel provvedimento impugnato e di cui il Tribunale aveva disposto l’ostensione con ordinanza n. 801/2021 (nella quale il T.A.R. ha altresì preavvisato le parti della possibilità di definire il giudizio già in questa sede, ai sensi dell’art. 60 c.p.a.).

2. In punto di fatto va premesso quanto segue.

2.1. (…) in data 7 aprile 2021 presentava alla Questura di Macerata l’istanza di rilascio dell’autorizzazione ex art. 88 del R.D. n. 773/1931 per l’attività di cui si è detto al precedente § 1.

L’istanza si riferiva ai medesimi locali commerciali oggetto di una precedente analoga richiesta presentata dalla ditta (…) e rigettata dalla Questura per ragioni coincidenti con quelle esposte nel provvedimento odiernamente impugnato.

(…) aveva censurato l’operato della Questura, ma il relativo ricorso è stato respinto tanto in primo grado (sentenza di questo T.A.R. n. 131/2019), quanto in appello (sentenza del Consiglio di Stato n. 8563/2019).

2.2. In data 4 giugno 2021 veniva comunicato a (…) il preavviso di rigetto dell’istanza per asserita presenza di un elemento ostativo ai sensi dell’art. 5, comma 2, della L.R. Marche n. 3/2017, ossia l’esistenza di una filiale bancaria all’interno del raggio di 500 metri dai locali de quibus (si tratta quindi della medesima circostanza che aveva determinato il rigetto dell’istanza di (…)).

Nel richiamare le succitate sentenze rese sulla vicenda (…), la Questura osservava come dette pronunce avessero evidenziato la discrasia tra la misurazione effettuata illo tempore dal V Settore successivamente alla delibera di Giunta Comunale n. 323 del 9 agosto 2018 (che introduceva modificazioni ai criteri di calcolo della distanza, aggiungendo anche una percentuale di tolleranza dell’l% non prevista dalla normativa regionale di cui all’art. 5, comma 2, della L.R. n. 3/2017) e le misurazioni effettuate dalla Polizia Municipale (la quale ha invece utilizzato il criterio emergente dalla formulazione letterale del citato art. 5, comma 2, ossia il “raggio di 500 mt”, misurato su cartografie ufficiali, ritenuto dal giudice amministrativo conforme alla norma regionale).

La ricorrente presentava dunque una memoria partecipativa in cui chiedeva un’audizione personale della legale rappresentante ed alla quale allegava alcuni documenti. In data 25 giugno 2021 aveva luogo l’audizione della legale rappresentante della società ricorrente; quindi, esaurita la fase del contraddittorio, la Questura respingeva l’istanza in via definitiva.

3. (…) impugna i provvedimenti indicati in epigrafi per i seguenti motivi:

a) difetto di istruttoria, travisamento.

Al riguardo la società ricorrente deduce che la Questura non ha adeguatamente tenuto conto del parere rilasciato in data 30 marzo 2021 dal dirigente della P.F. Credito Cooperative Commercio e Tutela dei consumatori della Regione Marche, che è stato erroneamente ritenuto difforme dai principi affermati dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 8563/2019. In realtà tale parere si limita a fornire un’interpretazione autentica e chiarificatrice della norma regionale;

b) carenza di potere, eccesso di potere.

In parte qua la società ricorrente, premesso che dopo la originaria misurazione effettuata dalla Polizia Municipale il Comune ha effettuato in seguito altre tre misurazioni dalle quali emerge che la sala giochi è distante più di 500 metri dal luogo “sensibile” più vicino, evidenzia che in subiecta materia la Questura non dispone di alcun potere discrezionale. Il Questore, dunque, non avrebbe avuto la possibilità di scegliere a quale delle misurazioni fare riferimento, essendo obbligato a tenere conto del dato più recente comunicato dall’amministrazione comunale (il quale, peraltro, è anche suffragato dal citato parere regionale);

c) violazione dell’art. 3 della L. n. 241/1990, insufficienza della motivazione, difetto di motivazione.

Con il terzo motivo, (…) evidenzia che, per quanto questo non sembri essere stato un profilo rilevante nell’economia del provvedimento impugnato, la questione relativa alla sorvegliabilità della sala giochi è una falso problema, avendo essa ricorrente comunicato la propria incondizionata disponibilità ad effettuare un sopralluogo in contraddittorio con la Questura, in modo da fugare qualsiasi dubbio al riguardo.

Nell’atto di motivi aggiunti tali censure sono ulteriormente ribadite alla luce del fatto che la Questura, disattendendo immotivatamente in parte qua il parere dell’Avvocatura dello Stato, ha omesso di verificare nuovamente la distanza che intercorre fra i locali commerciali oggetto dell’istanza per cui è causa e la filiale bancaria ubicata in (…).

Inoltre si evidenzia che, ai sensi della circolare ministeriale del 19 marzo 2018, il Questore, una volta accertato che il Comune non aveva fornito tempestivo riscontro alle richieste di conferma dei dati comunicati nel 2018, avrebbe dovuto rilasciare il titolo, salvo revocarlo laddove fosse in seguito emerso che la distanza fra i due edifici è inferiore a 500 metri.

4. Per resistere al ricorso e ai motivi aggiunti si sono costituiti in giudizio il Ministero dell’Interno e la Questura di Macerata.

Anche l’Avvocatura Distrettuale dello Stato, destinataria della notifica del gravame, si è costituita in giudizio, ma, in disparte il fatto che il parere del 16 giugno 2021 non è un atto impugnabile in sé (e comunque lo stesso, una volta conosciuto, non è stato investito da specifiche censure, ma è stato al contrario utilizzato dalla ricorrente per proporre i motivi aggiunti), in questa sede l’Avvocatura difende in realtà l’operato della Questura e non il proprio.

Alla camera di consiglio del 12 gennaio, fissata in prosecuzione per la delibazione della domanda cautelare, il Collegio ha ribadito ai procuratori presenti la possibilità di definire la causa con sentenza c.d. breve, non riscontrando sul punto obiezioni o riserve.

5. Il ricorso e i motivi aggiunti vanno respinti, per le seguenti ragioni.

Va premesso che non risultano rilevanti ai fini della decisione gli intrecci societari fra (…) e (…) evidenziati nella memoria difensiva depositati dall’Avvocatura erariale, visto che:

– tali intrecci non fanno emergere alcun profilo inerente il mancato possesso in capo al legale rappresentante di (…) dei requisiti di moralità professionale richiesti dalle pertinenti norme del R.D. n. 773/1931 (tanto è vero che nel provvedimento impugnato non vi è alcun riferimento ad eventualità del genere);

– il fatto che un’istanza, presentata da un determinato soggetto, sia stata rigettata dalla P.A. non è di per sé ostativo alla riproposizione della medesima istanza da parte dello stesso o di un altro soggetto, sempre che l’interessato sia in grado di comprovare che, nelle more, sono intervenute modificazioni dello stato di fatto e/o di diritto tali da poter determinare una diversa conclusione del procedimento.

6. Quest’ultima considerazione porta il Collegio ad esaminare il cuore della vicenda, la quale, a differenza di quanto ha tentato di accreditare la società ricorrente soprattutto nell’atto di motivi aggiunti, involge solo questioni di diritto e non anche di fatto.

6.1. Si deve infatti chiarire (e sperabilmente una volta per tutte) che nella presente vicenda amministrativa si è registrato un chiaro conflitto di vedute fra due uffici del Comune di Civitanova Marche, di talché, mentre la Polizia Municipale ha a suo tempo effettuato la misurazione della distanza attenendosi al criterio previsto dall’art. 5, comma 2, della L.R. n. 3/2017, il Settore Urbanistica ha ritenuto di dover applicare i criteri enucleati dalla Giunta Comunale con la deliberazione n. 323/2018.

Da ultimo, poi, il Comune aveva ritenuto di acquisire un parere dal competente Servizio Regionale, il quale ha considerato coerente con la L.R. n. 3/2017 l’interpretazione “estensiva” seguita dalla Giunta Comunale e dal Settore Urbanistica.

In punto di fatto, però, non vi è alcun dubbio sulla correttezza materiale delle misurazioni eseguite a suo tempo dai due uffici comunali e quindi il Tribunale è chiamato unicamente, come già nel 2019, a stabilire quale sia la misurazione che la Questura era tenuta a considerare ai fini dell’istruttoria sulla domanda di (…).

La ricorrente, in maniera per la verità abile, si è limitata ad affermare che il parere regionale non si pone in conflitto con il giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 8563/2019, visto che la Regione ha affermato solo la “coerenza” – ma non l’assoluta “identità” – fra i criteri a suo tempo enucleati dalla Giunta Comunale e quelli che sono desumibili da una piana interpretazione dell’art. 5, comma 2, della L.R. n. 3/2017.

Ma in punto di fatto (…) non ha né allegato (né tantomeno provato) che la distanza che si ottiene applicando i criteri fissati nel parere regionale sarebbe diversa da quella che si ottiene applicando i criteri a suo tempo previsti nella deliberazione comunale n. 323/2018. Ne consegue che, in punto di fatto, la situazione è identica a quella esistente nel 2018, sulla quale si sono basati tanto il T.A.R. che il Consiglio di Stato.

Né tale profilo può essere superato attraverso la richiesta formulata al Tribunale di ordinare una verificazione, visto che l’incombente istruttorio può essere disposto solo se la parte ricorrente, avvalendosi di perizie o di altri elaborati tecnici, instilla nel giudice il dubbio circa la correttezza dei dati di fatto che sono alla base della controversia (il che del resto era accaduto nella vicenda (…), dove la ditta ricorrente aveva prodotto una perizia di parte. Peraltro in quella vicenda né il Tribunale né il Consiglio di Stato hanno ritenuto necessario disporre verificazione o c.t.u.).

Resta pertanto fermo che la misurazione alla quale la Questura doveva legittimamente fare riferimento era quella a suo tempo effettuata dalla Polizia Municipale di Civitanova Marche.

6.2. Quanto alle censure articolate nell’atto di motivi aggiunti, che si fondano su un eccesso di zelo dell’Avvocatura erariale (la quale ha voluto semplicemente ricordare alla Questura che sarebbe stato opportuno verificare se vi fossero errori nelle misurazioni a suo tempo effettuate dal Comune oppure se fossero intervenuti nelle more mutamenti rilevanti dello stato dei luoghi, quali ad esempio il trasferimento o la chiusura della filiale bancaria), le stesse sono speciose, visto che (…), come detto, non ha provato che la distanza a suo tempo misurata dalla Polizia Municipale sia nelle more cambiata.

Pertanto è irrilevante che la Questura non abbia atteso un riscontro da parte del Comune alle due note del 17 e del 26 giugno 2021 con le quali si chiedeva al civico ente di confermare i dati comunicati nel 2018. Del resto, l’interpretazione del Comune era stata ribadita e formalizzata nella precedente nota del dirigente del VI Settore datata 26 maggio 2021 (doc. allegato n. 01 alla nota della Questura del 17 giugno 2021), in cui si evidenzia che:

– per l’ufficio la misurazione a cui fare riferimento è quella di cui alla nota prot. 3700 del 31 agosto 2018 a firma del dirigente vicario del V Settore, da cui emerge che la distanza fra la sala giochi e la filiale bancaria, calcolata secondo i criteri fissati nella deliberazione di G.M. n. 323/2018, è superiore a 500 metri;

– nelle more non si sono registrate modificazioni rilevanti dello stato dei luoghi;

– l’interpretazione dell’ufficio è stata avallata anche dalla Regione Marche con il parere del 30 marzo 2021.

Per queste ragioni non è nemmeno rilevante il fatto che il Questore di Macerata si sia discostato dalla circolare ministeriale del 19 marzo 2018, sia perché tale circolare non ha alcun valore normativo, sia perché nella presente vicenda il riscontro del Comune in realtà vi è stato.

6.3. Passando invece a trattare delle questioni di diritto, il Collegio osserva quanto segue.

In generale non è certo precluso ai competenti uffici della Regione di fornire agli enti sub-regionali che ne facciano richiesta pareri in merito alla corretta interpretazione di leggi e regolamenti regionali. E non è neanche escluso, come il Tribunale sa bene per esperienza pluriennale, che alcuni di questi pareri, o per la loro correttezza intrinseca o anche per l’autorevolezza della fonte da cui promanano, nel tempo assumano un valore paranomativo e siano applicati dagli enti sub-regionali come se essi avessero valore normativo.

Tuttavia, e di converso, va rilevato che questi pareri:

– salvo che non si tratti di atti consultivi obbligatori ex lege e/o vincolanti, possono sempre essere disapplicati o tenuti in non cale dal giudice, anche se non costituiscano oggetto di formale impugnazione, e ciò in quanto il giudice deve applicare solo norme di legge o regolamentari;

– debbono necessariamente recedere di fronte ad una pronuncia giurisdizionale passata in giudicato. Nella specie, avendo richiesto un parere dopo la pubblicazione della sentenza del Consiglio di Stato n. 8563/2019, il Comune di Civitanova Marche ha in sostanza tentato di ottenere dalla Regione un avallo postumo alla propria illegittima deliberazione n. 323/2018, il che costituisce una chiara violazione del giudicato (giudicato che, come correttamente ha eccepito la Questura, si era formato anche nei confronti del Comune e della Regione, che erano stati evocati nel precedente giudizio). Fra l’altro non si comprende la necessità che la Regione ha ravvisato di fornire a tutti i Comuni marchigiani una interpretazione omogenea e uniforme dell’art. 5, comma 2, della L.R. n. 3/2017, quando una tale interpretazione uniforme già esisteva per essere stata sancita da questo T.A.R. e dal Consiglio di Stato.

Se invece l’intento è quello di allargare le maglie della legge, la Regione può o modificare in parte qua l’art. 5, comma 2, oppure adottare un regolamento attuativo che precisi il punto controverso.

Né, come già detto, si può utilmente sostenere che il parere regionale si fonda su criteri di misurazione diversi rispetto a quelli a suo tempo introdotti dalla Giunta Comunale di Civitanova Marche, perché nella specie il problema risiede nel fatto che la struttura regionale che ha riscontrato il quesito del Comune non è legittimata ad integrare o modificare il contenuto di una norma di legge addivenendo per tale via a dare alla norma un significato comunque diverso da quello affermato in una sentenza passata in giudicato e che, peraltro, è relativa alla medesima vicenda sostanziale.

E’ dunque corretta l’affermazione della Questura secondo cui il più volte citato parere regionale si pone in contrasto con la sentenza n. 8563/2019 e dunque non poteva essere tenuto in considerazione in sede di istruttoria sulla domanda presentata dalla ricorrente.

Peraltro, da una più attenta lettura del ricorso introduttivo, sembra che (…):

– da un lato, intenda valorizzare il parere regionale quale elemento nuovo e dirimente ai fini di un diverso esito del procedimento (il che, però, presuppone che il parere sia dotato di una valenza normativa che, come si è già visto e come si ribadirà infra, è stata esclusa sia da questo T.A.R. che dal Consiglio di Stato);

– dall’altro lato, però, voglia ridimensionarne la portata rispetto al giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato (tanto è vero che, a pag. 8 dell’atto introduttivo, la ricorrente conclude che “….Se si condivide … la lettura della nota regionale, potrà al più porsi il dubbio della correttezza della misurazione della distanza in linea d’aria, accertamento che potrà essere oggetto di idonea verificazione o, eventualmente, di consulenza tecnica d’ufficio; e solo all’esito di tale acclaramento potrà stabilirsi la legittimità o meno del provvedimento questorile…”), con questo incorrendo però in una evidente contraddizione, aggravata, come si è detto, dalla mancata produzione di un elaborato tecnico finalizzato a comprovare che, applicando i criteri suggeriti dalla Regione, la distanza fra i due edifici risulterebbe superiore a 500 metri.

In sostanza, delle due l’una: o il parere regionale ha realmente una portata innovativa (ma in questo caso esso non poteva essere preso in considerazione dalla Questura, stanti i principi affermati dal T.A.R. e dal Consiglio di Stato) oppure esso non introduce alcuna novità dal punto di vista giuridico (e allora la vicenda si riduce solo ad una questione di fatto, rispetto alla quale si ribadiscono le argomentazioni già esposte supra).

6.4. Per il resto, valgono le considerazioni espresse dal Tribunale e dal Consiglio di Stato nelle sentenze del 2019, le quali hanno chiarito in modo inequivoco che:

“…a norma di cui all’art. 5, comma 2, l.r. 3/2017 è chiara nel vietare l’autorizzazione di sale di videogiochi “nel raggio di 500 mt” da luoghi sensibili, nei comuni con popolazione superiore a cinquemila abitanti.

La norma regionale non attribuisce potere normativo ai Comuni in materia di distanza; i comuni possono solo introdurre altri luoghi sensibili, oltre quelli indicati al comma 2, e disporre limitazioni temporali all’esercizio del gioco (commi 3 e 4)…”;

– “…La delibera di Giunta comunale n. 323 dell’agosto 2018 ha interpretato la norma regionale, di fatto variando il criterio indicato dall’art. 5, comma 2, con l’introduzione di nozioni ulteriori oltre quella di “raggio”, quale ad es. “accesso sulla via pubblica”, e con l’introduzione di punti di riferimento per la misurazione della distanza ( “punto centrale dell’accesso”, “punto centrale dell’accesso della recinzione della corte associata all’edificio sulla via pubblica”, “qualora non sia presente una corte recintata….la misurazione del raggio sarà fatta dal punto centrale dell’accesso all’edificio sottraendo la distanza fra tale punto e l’inizio della pubblica via lungo il segmento che individua il raggio”, “tolleranza dell’1%”), non presenti nella norma regionale e che finiscono, in definitiva, per alterare il criterio dettato dal legislatore regionale.

Il Comune ha anche stabilito che la cartografia per misurare il raggio sia esclusivamente l’aerofotogrammetria ufficiale associata allo strumento urbanistico comunale…”;

– da questo discendono “…la discrasia e contraddittorietà, rilevate dalla ricorrente, tra la misurazione effettuata dall’Ufficio Urbanistica -V Settore, successivamente alla richiamata delibera di Giunta, risultante dalla nota in data 31 agosto 2018, favorevole alla ricorrente, e le misurazioni su cui si si è basato il provvedimento negativo del Questore del 12 luglio 2018 impugnato (l’una, effettuata dal Comandante della Polizia locale sulla base della cartina Google Maps, in data 6 giugno 2018, e l’altra, riportata nella nota del 7 giugno 2018 del VI Settore Polizia Locale del Comune, effettuata tramite cartografia DWG, da cui risulta che l’Istituto bancario si trova “in un raggio di mt 478,40”)….”;

– “…anche la Questura si è avvalsa di una misurazione effettuata da uffici comunali (il Comando di Polizia e la Polizia municipale), confermata con due note del 6 e 7 giugno 2018, e il criterio seguito dalla Polizia locale nell’effettuare le misurazioni appare strettamente conforme alla prescrizione della norma regionale, basato sul “raggio di 500 mt”, misurato su cartografie ufficiali…”;

– “…Le prescrizioni risultanti dalla delibera di Giunta comunale n. 323 del 9.8.2018, avendo un contenuto regolamentare innovativo rispetto alla disposizione regionale, andavano disapplicate, sebbene la delibera non fosse stata impugnata.

Sicché, correttamente il Questore rilevava che la seconda istanza non contiene alcun elemento nuovo in fatto e in diritto…”.

6.5. Come del resto sostiene la stessa ricorrente, le questioni relative alla sorvegliabilità della sala giochi non costituiscono uno dei presupposti sui quali si è fondato il Questore (tanto è vero che nel dispositivo del provvedimento impugnato si fa menzione solo della distanza fra i due edifici), per cui il terzo motivo del ricorso introduttivo non va esaminato.

7. In conclusione, il ricorso e i motivi aggiunti vanno respinti.

Le spese:

– seguono la soccombenza nei riguardi del Ministero dell’Interno;

– per le ragioni dette al § 4., vanno compensate nei riguardi dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato.

Non deve invece farsi luogo a pronuncia nei confronti del Comune di Civitanova Marche, non costituitosi in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

– li respinge;

– condanna la società ricorrente al pagamento in favore del Ministero dell’Interno delle spese del giudizio, che si liquidano in complessivi € 3.000,00 oltre accessori di legge;

– compensa le spese del giudizio nei riguardi dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato”.