Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), ha parzialmente accolto – tramite sentenza – il ricorso presentato dalla Federazione Italiana Tabaccai contro il Comune di Fara Gera d’Adda (BG) in cui si chiedeva l’annullamento della deliberazione consiliare n. 38 di data 29 novembre 2018, con la quale è stato approvato il “Regolamento per il contrasto al fenomeno del gioco d’azzardo patologico derivante dalle forme di gioco lecito”, nel testo a sua volta approvato dall’assemblea dei sindaci dell’Ambito Territoriale di Treviglio in data 5 novembre 2018; del suddetto regolamento.

Nella sentenza si legge: “1. Il Comune di Fara Gera d’Adda, con deliberazione consiliare n. 38 di data 29 novembre 2018, ha approvato il “Regolamento per il contrasto al fenomeno del gioco d’azzardo patologico derivante dalle forme di gioco lecito previste ed autorizzate ai sensi del TULPS RD 18 giugno 1931 n. 773 e s.m.i. nonché della LR Lombardia n. 8/2013”. (…)

Nel presente ricorso (come in altri già trattati dal TAR Brescia – v. sentenze n. 401 e 404 del 3 maggio 2021, e n. 426 dell’11 maggio 2021) vengono in rilievo essenzialmente tre problemi, ossia (a) se per prevenire la ludopatia i Comuni possano adottare una disciplina restrittiva dell’attività di gioco, in particolare attraverso lo strumento della regolazione degli orari ex art. 50 comma 7 del Dlgs. 267/2000; (b) se questo potere si estenda al 10 e Lotto e al Gratta e Vinci presso le rivendite di generi di monopolio e le ricevitorie del Lotto; (c) se in concreto il potere sia stato esercitato correttamente.

Per quanto riguarda i primi due problemi, si ritiene che la risposta debba essere affermativa. Concentrando l’attenzione sul profilo degli orari di apertura degli esercizi dove si pratica il gioco lecito, si osserva che l’art. 50 comma 7 del Dlgs. 267/2000 considera congiuntamente esercizi commerciali, pubblici esercizi e servizi pubblici, senza alcun riferimento al titolo su cui si basa l’attività. La prospettiva assunta dal legislatore è quella delle esigenze complessive e generali degli utenti, di cui il Comune si fa interprete in quanto ente esponenziale della collettività.

Non sembrano esservi ragioni implicite che possano limitare la materia degli orari nella disponibilità dei Comuni. Tutte le tipologie di gioco lecito sono in realtà disciplinate da rapporti di concessione e subconcessione con lo Stato, regolati e gestiti dalla AAMS-ADM o sotto la supervisione della stessa. Cambiano le modalità di autorizzazione e di organizzazione dei singoli giochi, ma queste differenze non riflettono una differenza sostanziale nei rapporti sottostanti, in quanto sono unicamente la conseguenza del succedersi di normative non perfettamente coordinate, e dell’evoluzione delle tipologie di accordi tra lo Stato e gli incaricati di un pubblico servizio. In tutti i casi in cui il gioco è lecito, la regolazione dello stesso come fenomeno sociale, pur potendo assumere varie forme amministrative, si basa sul medesimo interesse pubblico di natura fiscale.

Così, ad esempio, il gioco del Lotto è storicamente riservato ai rivenditori di generi di monopolio, individuati direttamente dalla AAMS-ADM. Il 10 e Lotto è attratto nella stessa categoria, essendo una variante del Lotto. Per il Gratta e Vinci, come per le altre lotterie istantanee, lo schema organizzativo è più recente, e già diverso, in quanto è prevista una concessione nazionale con una serie di punti vendita in subconcessione, anche presso soggetti ulteriori rispetto ai rivenditori di generi di monopolio. Singole concessioni rilasciate da AAMS-ADM sono poi previste per l’attività di raccolta delle scommesse, la quale, tuttavia, per la sensibilità della materia sotto il profilo della pubblica sicurezza, è rimasta sottoposta all’autorizzazione della Questura ex art. 88 del TULPS. L’autorizzazione all’apertura delle sale giochi ai sensi dell’art. 86 del TULPS è stata devoluta ai Comuni, ma i singoli giochi sono sempre regolati dalle concessioni rilasciate dalla AAMS-ADM o dai concessionari di quest’ultima, e se sono utilizzati i videoterminali VLT e gli altri apparecchi di cui all’art. 110 commi 6 e 7 del TULPS è necessaria anche l’autorizzazione della Questura.

16. In definitiva, rispetto al sottostante rapporto concessorio le autorizzazioni del Comune e della Questura hanno carattere estrinseco, in quanto curano interessi pubblici collegabili, rispettivamente, al commercio e alla pubblica sicurezza. La prevenzione della ludopatia non è però un accessorio della competenza ex art. 86 del TULPS, ma una competenza distinta e trasversale, fondata, da un lato, sul potere attribuito ai Comuni di individuare in autonomia gli interessi della collettività ex art. 3 comma 2 del Dlgs. 267/2000, e dall’altro sul potere di regolazione degli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici ai sensi dell’art. 50 comma 7 del Dlgs. 267/2000. Le disposizioni dell’art. 5 della LR 8/2013 sui compiti di iniziativa e vigilanza dei Comuni relativamente al fenomeno del gioco d’azzardo patologico costituiscono un riconoscimento legislativo dell’emersione di questa nuova competenza finalizzata al contrasto della ludopatia.

Una volta accertato che il regolamento comunale può estendersi a qualsiasi forma di gioco lecito, occorre però stabilire se le misure limitative siano efficaci e proporzionate.

Preliminarmente, si osserva che la più impattante tra queste misure, ossia la riduzione degli orari di gioco, non deve mai spingersi fino alla sostanziale cancellazione del valore economico della concessione. Anche in presenza di una situazione di ludopatia diffusa e documentata, gli interventi limitativi devono comunque prevedere e stimare il calo di fatturato dei concessionari, e trovare un equilibrio che massimizzi l’interesse pubblico riducendo al minimo le perdite per i privati, le quali, a loro volta, si trasformano in minori introiti per le finanze pubbliche. Sono in ogni caso da preferire misure incentivanti, o accompagnate da compensazioni, come suggerisce anche l’art. 5 della LR 8/2013.

Inoltre, prima di applicare una qualsiasi misura limitativa è necessario valutare se la stessa possa realmente essere utile con riguardo all’obiettivo di prevenire il gioco d’azzardo patologico, e se il risultato che ci si può ragionevolmente attendere pareggi il sacrificio imposto ai concessionari.

Nel caso in esame, queste condizioni non sembrano rispettate. Il regolamento pone un principio corretto in astratto, ossia che attraverso gli orari di chiusura non devono essere danneggiate alcune tipologie di gioco a vantaggio di altre (v. art. 5), ma ne trae una conseguenza non accettabile in concreto, ossia che per prevenire la ludopatia devono essere colpite allo stesso modo e nello stesso momento tutte le tipologie di gioco. In realtà, il gioco d’azzardo patologico è un fenomeno complesso, che può riguardare alcune tipologie di gioco e non altre, o alcune in misura maggiore rispetto alle altre. Non è quindi corretto imporre un sacrificio economico anche ai concessionari che gestiscono tipologie di gioco per le quali non siano accertati incrementi preoccupanti di utenza o di spesa individuale.

21. Non è poi stata dimostrata l’utilità delle fasce orarie come strumento regolatorio. I ricorrenti difendono la posizione dei rivenditori di generi di monopolio, che svolgono la funzione di ricevitori del Lotto senza alcuna limitazione di orario, ma dovrebbero subire la restrizione in fasce orarie per il 10 e Lotto e il Gratta e Vinci. Questa differenziazione comporta un disagio evidente, in quanto complica l’organizzazione dell’attività, e rende disomogeneo un servizio che gli utenti percepiscono invece come unitario. Se il danno è certo, il beneficio resta incerto. Nel caso del 10 e Lotto le fasce orarie avrebbero verosimilmente l’unico effetto di spostare la scelta degli utenti sul Lotto, contraddicendo il principio di neutralità inserito nel regolamento, e nel caso del Gratta e Vinci, che è a consumazione istantanea, non potrebbero comunque incidere sul principale fattore di rischio, costituito dal prolungamento delle sessioni di gioco dei singoli utenti. L’interposizione di intervalli per spezzare le sessioni di gioco troppo lunghe è uno strumento più indicato per i videoterminali VLT, qualora fosse effettivamente individuato sul territorio comunale un problema di ludopatia connesso a questo tipo di attività, e risultassero insufficienti altre misure di contenimento, come le formule di avvertimento sugli apparecchi (v. art. 9-bis comma 4 del DL 12 luglio 2018 n. 87) e il monitoraggio dell’offerta di gioco (v. art. 9-ter del DL 87/2018).

Per quanto riguarda l’ulteriore profilo di limitazione costituito dal divieto di qualsiasi forma di pubblicità, compresa l’esposizione di copie fotostatiche di biglietti del Gratta e Vinci che abbiano determinato vincite nell’esercizio, si ritiene che in questo caso il regolamento (v. art. 9 comma 2) abbia fatto corretta applicazione dei principi della materia, attualmente codificati nell’art. 9 del DL 87/2018. Qualsiasi sollecitazione, anche indiretta, rivolta ai potenziali giocatori avrebbe un duplice effetto negativo, costituendo contemporaneamente una forma di pubblicità, ammessa invece solo in casi tassativi, e un’informazione distorta sulla probabilità di vincita, in violazione dell’art. 7 comma 4-bis del DL 13 settembre 2012 n. 158.

Appare al contrario sproporzionato ed eccessivo il divieto di installare all’esterno degli esercizi apparecchi e distributori automatici per la vendita di biglietti cartacei o virtuali di 10 e Lotto e Gratta e Vinci. Qui il regolamento (v. art. 4 comma 4) si intromette nella libera organizzazione degli spazi e delle attività aziendali, creando disagio in particolare ai soggetti che dispongono di minori superfici interne, e quindi sfavoriti rispetto ai concorrenti. Si tratta comunque di un divieto che non è idoneo a prevenire la ludopatia, in quanto non è dimostrato che gli spazi esterni creino un incentivo al gioco, e tantomeno che l’attività di gioco fuoriesca in questo modo dalla sfera di controllo del concessionario. D’altra parte, non è neppure possibile qualificare l’esposizione all’aperto di apparecchi e distributori come una forma di pubblicità, essendo solo l’estensione di uno spazio aziendale per sé già identificabile come sede di attività di gioco.

Il ricorso deve quindi essere parzialmente accolto, per i profili sopra evidenziati.

Più precisamente, rimane fermo il potere del Comune di regolare alcuni aspetti dell’attività di gioco presso le rivendite di generi di monopolio e le ricevitorie del Lotto, ma sono annullate, con effetti limitati al 10 e Lotto e al Gratta e Vinci, in relazione all’interesse fatto valere in giudizio, le norme del regolamento che prevedono l’introduzione di fasce orarie (art. 5) e il divieto di installazione di apparecchi o distributori automatici all’esterno degli esercizi (art. 4 comma 4).

Il carattere parziale dell’accoglimento giustifica la compensazione delle spese di giudizio.

Il contributo unificato è a carico dell’amministrazione ai sensi dell’art. 13 comma 6-bis.1 del DPR 30 maggio 2002 n. 115″.

Articolo precedenteScommesse e intermediazione, Tar Sicilia conferma cessazione attività PVR
Articolo successivoEmilia Romagna, gioco d’azzardo patologico: negli ultimi due anni 602 persone assistite dal SerDP