corte

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) ha pronunciato ordinanza sul ricorso proposto da un concessionario del Bingo contro il Ministero dell’economia e delle finanze e l’Agenzia delle dogane e dei monopoli per l’annullamento della circolare con la quale l’Agenzia delle dogane e dei monopoli ha comunicato ai concessionari del Bingo “le somme mensili dovute dai concessionari per la prosecuzione in proroga della gestione delle concessioni sono rideterminate in euro 7.500 ed euro 3.500 rispettivamente per ogni mese o frazione di mese superiore a quindici giorni ovvero per ogni frazione di mese inferiore a quindici giorni”e che “pertanto, a far data dal 1° gennaio 2018 le SS. LL. sono tenute a versare gli importi rideterminati anzidetti ferme restando le modalità e i termini di versamento ad oggi previsti”.

Ad adiuvandum si è presentata l’associazione ASCOB.

Il Tribunare ha disposto la sospensione del giudizio e rimesso la questione alla Corte costituzionale.

 

«1. La ricorrente è una società titolare di una concessione del gioco del Bingo rilasciata nel 2001, rinnovata nel 2007 e venuta definitivamente a scadenza nel mese di dicembre 2013. La società opera, pertanto, in regime di c.d. proroga tecnica, in attesa dello svolgimento delle procedure selettive per la riattribuzione delle concessioni, ai sensi dell’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità 2014).

2. Con la proposizione del ricorso introduttivo del presente giudizio, la suddetta società ha impugnato la nota dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli in data 8 gennaio 2018, con la quale è stata data applicazione alle previsioni dell’articolo 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (“Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020”), che ha modificato il comma 636 dell’articolo 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità 2014), innovando la disciplina del regime di proroga tecnica delle concessioni scadute o in scadenza.

La ricorrente lamenta l’aggravamento del suddetto regime – già precedentemente modificato in senso peggiorativo per gli operatori dalla legge di stabilità 2016 (legge 28 dicembre 2015, n. 208) – a causa dell’ulteriore innalzamento della somma dovuta mensilmente da parte dei concessionari che intendano partecipare al bando di gara per la riattribuzione della concessione. La misura del versamento è stata infatti elevata da euro 5.000,00 per ogni mese o frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure euro 2.500,00 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni (secondo quanto previsto dalla legge di stabilità 2016), a euro 7.500,00 per ogni mese o frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure euro 3.500,00 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni.

3. Il ricorso è affidato a quattro motivi di impugnazione, con i quali la società ha allegato:

I) l’illegittimità della nota dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli in data 8 gennaio 2018 per vizi propri e, in particolare, per violazione dell’articolo 1, comma 636, lett. c), della legge n. 147 del 2013, come modificato dall’articolo 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017, nonché per sviamento e perplessità dell’azione amministrativa; ciò in quanto l’Agenzia, nel dare applicazione alle innovazioni apportate al regime di proroga tecnica dalla legge n. 205 del 2017, si sarebbe occupata solo dell’aumento dell’importo dovuto mensilmente da parte degli operatori, omettendo di prendere in considerazione gli ulteriori profili della suddetta disciplina, la quale contempla anche: (i) la necessaria sottoscrizione da parte dei concessionari, al fine della partecipazione alla futura gara, di un apposito atto integrativo, della cui stipulazione l’Agenzia avrebbe dovuto farsi carico; (ii) la possibilità, in alcuni casi, di trasferire i locali destinati allo svolgimento dell’attività da parte del concessionario in regime di proroga: previsione, questa, che avrebbe richiesto apposite precisazioni da parte dell’Agenzia in ordine al relativo ambito applicativo;

II) illegittimità derivata della nota dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, a causa dell’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017, per violazione degli articoli 3 e 41 della Costituzione; ciò in quanto la suddetta previsione costituirebbe una tipica legge-provvedimento, la quale risulterebbe irragionevole, per ragioni analoghe a quelle che hanno indotto questo Tribunale amministrativo, con la sentenza n. 1065 del 2013, a sollevare la questione di legittimità costituzionale delle norme in materia di “minimi garantiti” nel settore delle scommesse, questione parzialmente accolta dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 275 del 2013: anche l’articolo 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017 si connoterebbe, infatti, per profili di lacuna istruttoria e di irragionevolezza simili a quelli che hanno portato la Corte costituzionale a riscontrare la contrarietà alla Costituzione dell’articolo 10, comma 5, del decreto legge n. 16 del 2012; a rivelare i suddetti profili di illegittimità sarebbe il carattere del tutto immotivato dell’incremento dell’importo mensile dovuto dagli operatori in regime di proroga tecnica delle concessioni del Bingo; l’aumento risulterebbe, quindi, dettato dall’unico fine di assicurare maggiori introiti all’Erario, senza che sia stato svolto alcun approfondimento in ordine alla ragionevolezza e alla proporzionalità della misura, la quale verrebbe a incidere in un mercato nel quale si registrerebbe una contrazione del fatturato del 33 per cento; la scelta operata dal legislatore sarebbe ancora più irragionevole alla luce del fatto che la temporaneità della misura sarebbe affermata solo formalmente, stanti i ripetuti prolungamenti della durata del regime di proroga tecnica; per questa via, la previsione legislativa censurata risulterebbe contraria non solo all’articolo 3 della Costituzione, ma anche all’articolo 41, essendo destinata a incidere sull’attività imprenditoriale degli operatori che ne sono destinatari; l’irragionevolezza dell’importo dovuto mensilmente dai concessionari sarebbe rivelata, inoltre, dalla circostanza che la base d’asta della futura gara per l’aggiudicazione delle concessioni è stata stabilita dalla legge in euro 350.000,00 a fronte di una durata novennale dei nuovi titoli: la predetta somma corrisponde, infatti, a un onere mensile di 3.240,74 euro per ciascuno dei 108 mesi di durata delle nuove concessioni, ossia a un importo considerevolmente inferiore rispetto a quello dovuto dagli operatori durante il periodo di proroga tecnica; la nuova disciplina non sarebbe giustificata neppure alla luce di quanto statuito da questo Tribunale amministrativo nella sentenza n. 11347 del 2014, con la quale si è ritenuta la manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale prospettate da alcuni operatori nei confronti del tenore originario dell’articolo 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013, atteso che l’attuale aumento della somma dovuta dai gestori delle sale Bingo non solo risulterebbe abnorme, ma si accompagnerebbe all’impossibilità di fatto per gli operatori di sottrarsi al regime di proroga tecnica, a causa dell’inconoscibilità della data effettiva di svolgimento della gara finalizzata all’attribuzione delle nuove concessioni e, comunque, dell’antieconomicità della scelta di partecipare alla futura procedura come “nuovi operatori”;

III) illegittimità derivata della nota dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, a causa dell’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017, per violazione degli articoli 3 e 41 della Costituzione e per violazione del principio del legittimo affidamento e del principio della certezza del diritto; in particolare, la violazione del principio del legittimo affidamento emergerebbe in considerazione della sussistenza dei due presupposti della consolidata fiducia nella permanenza nel tempo dell’assetto regolatorio esistente e della sproporzione dell’intervento legislativo incidente su di esso; peraltro, anche a voler ritenere che il susseguirsi delle precedenti disposizioni volte a disciplinare il regime di proroga tecnica non potesse ingenerare alcuna fiducia sulla permanenza nel tempo dell’assetto raggiunto da tale regime, l’innovazione introdotta dalla legge n. 205 del 2017 si porrebbe comunque in contrasto con il principio della certezza del diritto;

IV) illegittimità derivata della nota dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli, a causa dell’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017, per violazione degli articoli 3, 41, 97 e 117 della Costituzione, sotto altro profilo, nonché per contrasto con gli articoli 49-55 e 56-62 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE); ciò in quanto gli operatori in regime di proroga tecnica sarebbero ingiustamente assoggettati anche al divieto di trasferimento dei locali per tutta la durata della proroga, salve le limitate ipotesi di deroga a tale divieto espressamente previste dalla legge, previa comunque l’autorizzazione dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli; la suddetta previsione sarebbe del tutto ingiustificata e, perciò, contraria agli articoli 3 e 41 della Costituzione, nonché incoerente con i principi desumibili dagli articoli 49-55 e 56-62 TFUE, i quali sanciscono il diritto al libero esercizio delle attività economiche, imponendo agli Stati di evitare l’adozione di misure atte a interferire con tali attività ovvero a renderne meno attraente l’esercizio.

4. Si sono costituiti, per resistere al ricorso, il Ministero dell’economia e delle finanze e l’Agenzia delle dogane e dei monopoli.

E’, inoltre, intervenuta ad adiuvandum ASCOB – Associazione Concessionari Bingo.

5. Il Collegio condivide in parte i dubbi di legittimità costituzionale prospettati dalla ricorrente e, specificamente, ritiene rilevanti e non manifestamente infondate le questioni attinenti alla compatibilità con gli articoli 3 e 41 della Costituzione dell’articolo 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, che ha modificato l’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, nella parte in cui il suddetto comma 1047, alla lettera a), dispone che l’Agenzia delle dogane e dei monopoli proceda alla gara per la riattribuzione delle concessioni del gioco del Bingo “entro il 30 settembre 2018” e, al contempo, alla lettera b), eleva a euro 7.500,00 e a euro 3.500,00 gli importi precedentemente fissati in euro 5.000,00 ed euro 2.500,00 dall’articolo 1, comma 636, lett. c), della legge n. 147 del 2013, nel tenore risultante dalle modifiche apportatevi dall’articolo 1, comma 934, della legge 28 dicembre 2015, n. 208.

6. Per ciò che attiene alla rilevanza delle questioni nel presente giudizio, si osserva quanto segue.

6.1. Nell’economia del ricorso, assumono carattere centrale le censure dirette nei confronti dell’articolo 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017. L’unico motivo di impugnazione volto a dedurre vizi propri della nota dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli dell’8 gennaio 2018 – ossia il primo motivo – si riferisce, infatti, ad aspetti del tutto secondari della disciplina del regime di proroga tecnica, ossia alla ritenuta necessità che l’Agenzia assicuri la sottoscrizione, da parte degli operatori che intendano partecipare alla futura gara, di un apposito atto integrativo e provveda, inoltre, a precisare la portata applicativa delle previste eccezioni al divieto generale di trasferimento dei locali durante il regime di proroga tecnica.

Anche laddove le censure prospettate con il primo motivo fossero accolte, rimarrebbe, perciò, del tutto impregiudicato il nucleo centrale in cui si sostanzia la proposta impugnazione, consistente nelle questioni esposte nei successivi motivi di censura, con i quali si deducono vizi di illegittimità derivata della medesima nota dell’Agenzia, in considerazione dei ritenuti profili di illegittimità costituzionale e – quanto al quarto motivo – di incompatibilità europea della norma primaria applicata.

6.2. Deve osservarsi, poi, che l’articolo 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017 reca una previsione destinata a incidere su un gruppo determinato di operatori, costituito dai soli titolari di concessioni del gioco del Bingo venute a scadenza. La disposizione presenta, perciò, i caratteri propri della legge-provvedimento, tali dovendosi definire, secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale, le leggi “che «contengono disposizioni dirette a destinatari determinati» (sentenze n. 154 del 2013, n. 137 del 2009 e n. 2 del 1997), ovvero «incidono su un numero determinato e limitato di destinatari» (sentenza n. 94 del 2009), che hanno «contenuto particolare e concreto» (sentenze n. 20 del 2012, n. 270 del 2010, n. 137 del 2009, n. 241 del 2008, n. 267 del 2007 e n. 2 del 1997), «anche in quanto ispirate da particolari esigenze» (sentenze n. 270 del 2010 e n. 429 del 2009), e che comportano l’attrazione alla sfera legislativa «della disciplina di oggetti o materie normalmente affidati all’autorità amministrativa» (sentenze n. 94 del 2009 e n. 241 del 2008)” (così Corte cost., sentenza n. 275 del 2013).

Peraltro, secondo la costante giurisprudenza della Corte, “in assenza nell’ordinamento attuale di una ‘riserva di amministrazione’ opponibile al legislatore – non può ritenersi preclusa alla legge ordinaria la possibilità di attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente affidate all’azione amministrativa” (Corte cost., sentenza n. 62 del 1993; nello stesso senso Corte cost., sentenza n. 231 del 2014), per cui le leggi-provvedimento non sono di per sé incompatibili con l’assetto dei poteri stabilito dalla Costituzione (Corte cost., sentenza n. 85 del 2013). In questi casi, tuttavia, il diritto di difesa “verrà a connotarsi secondo il regime tipico dell’atto legislativo adottato, trasferendosi dall’ambito della giustizia amministrativa a quello proprio della giustizia costituzionale” (così ancora la sentenza n. 62 del 1993; nello stesso senso anche la sentenza n. 20 del 2012). Spetterà, pertanto, alla Corte costituzionale valutare le suddette leggi “in relazione al loro specifico contenuto” (per tutte: sentenze n. 275 del 2013, n. 154 del 2013, n. 270 del 2010), “essenzialmente sotto i profili della non arbitrarietà e della non irragionevolezza della scelta del legislatore regionale” (sentenza n. 288 del 2008).

La circostanza che il ricorso si sostanzi principalmente nella prospettazione di questioni di legittimità costituzionale e – limitatamente al quarto motivo – di incompatibilità europea dell’articolo 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017 è, perciò, coerente con la natura di legge-provvedimento della suddetta previsione, avente portata immediatamente lesiva per la ricorrente. La decisione della causa dipende perciò anzitutto dalle censure prospettante nei confronti della norma primaria e, conseguentemente, lo scrutinio del primo motivo di ricorso non condiziona la sottoposizione alla Corte costituzionale delle questioni di legittimità costituzionale sopra indicate, atteso che proprio alla luce dell’interesse dedotto dalla ricorrente le suddette questioni assumono carattere prioritario ai fini della definizione della controversia.

6.3. Ciò posto, il Collegio ritiene di dover condividere in parte, nei termini e limiti che saranno di seguito illustrati, i dubbi di legittimità costituzionale sollevati dalla ricorrente nel secondo e nel terzo motivo di impugnazione.

6.4. Quanto, invece, ai dubbi di legittimità costituzionale prospettati con il quarto motivo di ricorso, il Collegio ritiene che questi da un lato non condizionino la rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale ora richiamate e, dall’altro lato, non debbano essere sottoposti a loro volta alla Corte.

6.4.1. Come sopra detto, con il suddetto motivo si deduce non solo l’illegittimità costituzionale, ma anche l’incompatibilità europea del divieto generalizzato – salvo limitate eccezioni – di trasferire i locali durante il periodo di proroga tecnica.

Al riguardo, deve anzitutto osservarsi che – come meglio si dirà nella ricostruzione del quadro normativo proposta di seguito – il divieto in esame non è stato introdotto dall’articolo 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017, bensì dall’articolo 1, comma 934, della legge n. 208 del 2015. Inoltre, tale divieto, originariamente previsto come illimitato, è stato persino alleggerito dall’articolo 6, comma 4-bis, del decreto legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96. Si tratta, quindi, di una previsione non introdotta né modificata dall’articolo 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017, censurato nel presente giudizio.

6.4.2. Ad avviso del Collegio, comunque, il divieto di trasferimento dei locali non è suscettibile di essere disapplicato, non essendo ravvisabile il dedotto contrasto con le libertà previste dal TFUE.

Si tratta, infatti, di una misura applicabile, alle medesime condizioni, a tutte le imprese, quale che sia la relativa nazionalità o sede di stabilimento, che siano titolari di concessioni scadute. Non emerge, inoltre, alcun elemento che possa indurre a ritenere che la portata del divieto sia idonea a produrre l’effetto di ostacolare per gli operatori in regime di proroga tecnica eventualmente non italiani o non stabiliti in Italia lo svolgimento dell’attività di gestore di sale Bingo.

La questione di compatibilità europea prospettata nel quarto motivo non influisce, perciò, sulla ricostruzione della complessiva portata della disciplina normativa censurata, in quanto non conduce, come detto, alla disapplicazione del divieto di trasferimento dei locali contenuto nella medesima disciplina. Conseguentemente, tale questione non influisce sulla rilevanza delle questioni di legittimità costituzionale da sottoporre alla Corte costituzionale, come sopra delineate.

6.4.3. D’altro canto, l’attuale complessiva disciplina del regime di proroga tecnica, a seguito dell’intervento della predetta legge n. 205 del 2017, non sembra comunque porre dubbi di legittimità costituzionale in relazione al divieto di trasferimento dei locali in essa contenuto.

Occorre, infatti, tenere presente che l’articolo 1, comma 936, della legge n. 208 del 2015 ha stabilito che “Entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti”.

In questo contesto, il divieto di trasferimento dei locali destinati alla raccolta del gioco del Bingo in regime di proroga tecnica non è, perciò, da ritenere ingiustificato, bensì dovuto alla necessità di non pregiudicare gli esiti del processo di definizione concordata dei criteri per la distribuzione e concentrazione territoriale dei luoghi destinati alla raccolta del gioco pubblico, in modo da assicurare le distanze dai c.d. luoghi sensibili, e quindi in funzione dell’interesse primario alla tutela della salute mediante il contrasto della ludopatia.

A queste conclusioni è, del resto, pervenuta la Sezione in un altro contenzioso, trattenuto in decisione insieme alla presente controversia, nel quale si è ritenuta la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale prospettata con riferimento all’articolo 1, comma 934, della legge n. 208 del 2015, che aveva originariamente introdotto il divieto di trasferimento dei locali durante il regime di proroga tecnica.

Conseguentemente, non vanno rimesse alla Corte costituzionale le questioni di legittimità della normativa primaria prospettate nel quarto motivo di ricorso.

6.5. Alla luce delle considerazioni sin qui esposte, il Collegio ritiene quindi, come sopra anticipato, di non potersi esimere dal sottoporre alla Corte le questioni di legittimità costituzionale attinenti al contrasto con gli articoli 3 e 41 della Costituzione, dell’articolo 1, comma 1047, della legge n. 207 del 2015, laddove la suddetta disposizione ha elevato l’importo dovuto mensilmente dagli operatori in regime di proroga tecnica, prolungando, al contempo, la durata di tale regime. Tali questioni risultano infatti rilevanti nel presente giudizio, in quanto da esse dipende la decisione della causa.

7. Ciò posto, prima di passare all’esposizione delle ragioni per le quali si ritiene che le questioni non siano manifestamente infondate, si rende necessario ricostruire il quadro giuridico e fattuale nel quale si inserisce la presente controversia.

7.1. Il gioco del Bingo è stato istituito con decreto del Ministro delle finanze 31 gennaio 2000, n. 29, emanato in forza dell’articolo 16, comma 1, della legge 13 maggio 1999, n. 133, ove si prevede che, con riferimento a nuovi tipi di scommessa sulle competizioni sportive nonché ad ogni altro tipo di gioco, concorso pronostici e scommesse, “il Ministro delle finanze emana regolamenti a norma dell’articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400 , per disciplinare le modalità e i tempi di gioco, la corresponsione di aggi, diritti e proventi dovuti a qualsiasi titolo, ivi compresi quelli da destinare agli organizzatori delle competizioni”.

Le concessioni attribuite in esito alla procedura selettiva indetta a seguito dell’entrata in vigore del predetto decreto ministeriale erano gratuite, non essendo previsto un corrispettivo correlato al rilascio della concessione. La durata dei titoli era stabilita in sei anni, decorsi i quali le concessioni erano rinnovabili per una sola volta (secondo quanto disposto dall’articolo 2, comma 1, lett. e), del decreto ministeriale n. 29 del 2000).

7.2. La legge di stabilità 2014 (legge 27 dicembre 2013, n. 147) si è trovata ad affrontare il problema della scadenza delle prime concessioni, a seguito del decorso, per alcuni titoli, del termine di dodici anni (i sei originariamente previsti e i successivi sei di rinnovo).

Al riguardo, con la previsione dell’articolo 1, comma 636, della suddetta legge, il legislatore ha ritenuto di dover “(…) contemperare il principio di fonte comunitaria secondo il quale le concessioni pubbliche vanno attribuite ovvero riattribuite, dopo la loro scadenza, secondo procedure di selezione concorrenziale con l’esigenza di perseguire, in materia di concessioni di gioco per la raccolta del Bingo, il tendenziale allineamento temporale di tali concessioni”. In questa prospettiva, è stato introdotto il regime c.d. di proroga tecnica delle concessioni, stabilendo – per quanto qui rileva – che “relativamente a queste concessioni in scadenza negli anni 2013 e 2014 l’Agenzia delle dogane e dei monopoli procede nel corso dell’anno 2014 alla riattribuzione delle medesime concessioni attenendosi ai seguenti criteri direttivi:

a) introduzione del principio dell’onerosità delle concessioni per la raccolta del gioco del Bingo e fissazione nella somma di euro 200.000 della soglia minima corrispettiva per l’attribuzione di ciascuna concessione;

b) durata delle concessioni pari a sei anni;

c) versamento della somma di euro 2.800, per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 1.400 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni, da parte del concessionario in scadenza che intenda altresì partecipare al bando di gara per la riattribuzione della concessione, per ogni mese ovvero frazione di mese di proroga del rapporto concessorio scaduto e comunque fino alla data di sottoscrizione della nuova concessione riattribuita; (…)”.

Le previsioni così introdotte sono state sottoposte al vaglio di questo Tribunale amministrativo da un gruppo di società concessionarie del gioco del Bingo, le quali, trovatesi a operare nel suddetto regime di proroga tecnica, hanno veicolato una serie di censure di illegittimità costituzionale e di incompatibilità europea nei confronti dell’articolo 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013 attraverso l’impugnazione della nota dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli deputata a darvi applicazione.

Il giudizio si è concluso con la sentenza di questo Tribunale amministrativo n. 11347 del 2014, passata in giudicato, con la quale il ricorso è stato respinto.

7.3. Il legislatore è poi nuovamente intervenuto in materia con l’articolo 1, comma 934, lett. a), nn. 1) – 4), della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016), mediante il quale sono state apportate una serie di modifiche all’originario tenore dell’articolo 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013.

In particolare, per quanto qui rileva:

– il regime di proroga tecnica è stato esteso a tutte le concessioni “in scadenza negli anni dal 2013 al 2016”;

– si è stabilito che l’Agenzia delle dogane e dei monopoli dovesse procedere “nel corso dell’anno 2016 a una gara per l’attribuzione di 210 concessioni” del gioco del Bingo;

– si è elevata a 350.000,00 euro la soglia minima corrispettiva per l’attribuzione di ciascuna concessione;

– si è stabilita in nove anni (e non più in sei anni) la durata delle nuove concessioni;

– si è elevato a 5.000,00 euro per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni e a 2.500,00 euro per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni il versamento dovuto da parte del concessionario in scadenza che intenda altresì partecipare al bando di gara per la riattribuzione della concessione;

– si è previsto “il divieto di trasferimento dei locali per tutto il periodo della proroga”.

7.4. Le disposizioni dell’articolo 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013 sono state, poi, modificate dall’articolo 6, comma 4-bis, del decreto legge 24 aprile 2017, n. 50, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 2017, n. 96, che ha temperato il divieto di trasferimento dei locali, prevedendo un’eccezione in favore dei “concessionari che, successivamente al termine del 31 dicembre 2016, si trovino nell’impossibilità di mantenere la disponibilità dei locali per cause di forza maggiore e, comunque, non a loro imputabili o per scadenza del contratto di locazione oppure di altro titolo e che abbiano la disponibilità di un altro immobile, situato nello stesso comune, nel quale trasferirsi, ferma, comunque, la valutazione dell’Agenzia delle dogane e dei monopoli”.

7.5. E’ quindi intervenuto l’articolo 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (“Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio 2018-2020”) – oggetto specificamente del presente giudizio – il quale ha disposto che “All’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) all’alinea, le parole: «anni dal 2013 al 2016» sono sostituite dalle seguenti: «anni dal 2013 al 2018» e le parole: «nel corso dell’anno 2016» sono sostituite dalle seguenti: «entro il 30 settembre 2018, con un introito almeno pari a 73 milioni di euro»;

b) alla lettera c), le parole: «euro 5.000» e «euro 2.500» sono sostituite, rispettivamente, dalle seguenti: «euro 7.500» e «euro 3.500»; dopo le parole: «legge 13 dicembre 2010, n. 220» sono inserite le seguenti: «, anche successivamente alla scadenza dei termini ivi previsti».”.

In altri termini, la legge n. 205 del 2017 ha esteso il regime di proroga tecnica alle “concessioni in scadenza negli anni dal 2013 al 2018”, fissando al 30 settembre 2018 il termine entro il quale l’Agenzia delle dogane e dei monopoli procede alla gara per l’attribuzione di 210 concessioni, “con un introito almeno pari a 73 milioni di euro”. La stessa disposizione ha, inoltre, elevato l’importo che deve essere versato da parte del concessionario in scadenza che intenda partecipare al bando di gara per la riattribuzione della concessione, stabilendolo nella somma di euro 7.500,00 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni, oppure di euro 3.500,00 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni, in luogo della precedente previsione, che – come sopra detto – fissava il medesimo importo in euro 5.000,00 per ogni mese ovvero frazione di mese superiore ai quindici giorni ed euro 2.500,00 per ogni frazione di mese inferiore ai quindici giorni.

7.6. Deve, infine, aggiungersi che, successivamente al passaggio in decisione della causa, l’articolo 1, comma 1096, della legge 30 dicembre 2018, n. 145 (“Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021”) ha incluso nel regime di proroga tecnica anche le concessioni in scadenza nell’anno 2019, senza introdurre ulteriori modifiche al quadro normativo preesistente.

Il Collegio si è fatto carico di valutare tale sopravvenienza normativa nella camera di consiglio del 6 marzo 2019, appositamente convocata, addivenendo alla conclusione che la previsione così introdotta non abbia fatto venir meno la rilevanza della questione di legittimità costituzionale e che, inoltre, confermi i dubbi di legittimità costituzionale che si ritiene di dover sottoporre alla Corte costituzionale.

8. Venendo, a questo punto, alla non manifesta infondatezza delle questioni, il Collegio osserva quanto segue.

8.1. Con la sentenza n. 11347 del 2014, passata in giudicato, questo Tribunale amministrativo ha escluso, come sopra detto, l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013, nel suo originario tenore.

Successivamente alla suddetta sentenza, un gruppo di operatori ha sottoposto a questo Tribunale amministrativo la questione di legittimità costituzionale della medesima disposizione normativa, a seguito delle modificazioni apportatevi dall’articolo 1, comma 934, della legge n. 208 del 2015. La causa è stata trattenuta in decisione nella stessa udienza di trattazione del presente giudizio e definita anch’essa con una sentenza di rigetto.

8.2. Il Collegio è tuttavia dell’avviso che le ulteriori modifiche dell’articolo 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013 introdotte dall’articolo 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017, a differenza delle precedenti, abbiano determinato l’alterazione dell’intrinseca ragion d’essere del regime di proroga tecnica, inducendo a questo punto a dubitare della legittimità costituzionale delle innovazioni apportate alla relativa disciplina.

8.3. Deve infatti osservarsi che l’originaria previsione della legge n. 147 del 2013, introducendo il regime di proroga tecnica delle concessioni, ha previsto bensì l’onerosità di tale regime, ma ciò ha fatto:

(i) fissando l’importo dovuto mensilmente da parte degli operatori titolari di concessioni scadute che intendessero partecipare al bando di gara per la riattribuzione della concessione in una somma (2.800,00 euro) che era stata determinata sulla base di precise valutazioni di sostenibilità, in modo da incidere in misura pari al 3 per cento dell’utile lordo ricavato dalla raccolta media per sala nell’anno 2012, come risulta dalla sentenza n. 11347 del 2014 di questo Tribunale amministrativo;

(ii) prevedendo una durata limitatissima del periodo di proroga tecnica, in quanto la disposizione originaria stabiliva che le concessioni in scadenza negli anni 2013 e 2014 dovessero essere riattribuite “nel corso dell’anno 2014”.

8.4. Successivamente, la legge n. 208 del 2015 ha innalzato il suddetto importo a 5.000,00 euro mensili, senza tuttavia indurre a dubitare della legittimità costituzionale della norma risultante all’esito delle modifiche, in quanto:

(i) il mero aumento dell’importo da versarsi mensilmente da parte degli operatori, pur potendo determinare un’incidenza sull’utile lordo dei gestori delle sale Bingo superiore a quello derivante dalla previsione originaria, non costituisce, di per sé, indice di arbitrarietà o irragionevolezza della misura;

(ii) il termine finale del periodo di proroga tecnica, pur essendo stato differito, risultava tuttavia contenuto entro un termine molto ristretto dall’entrata in vigore della nuova disciplina, in quanto l’Agenzia delle dogane e dei monopoli avrebbe dovuto procedere a una gara per l’attribuzione di 210 concessioni del gioco del Bingo “nel corso dell’anno 2016”.

8.5. Le suddette previsioni hanno, quindi, introdotto disposizioni dirette a un numero determinato di operatori, ma ciò hanno fatto in modo manifestamente immune da dubbi di irragionevolezza, anche in considerazione dell’assegnazione al periodo di proroga tecnica di una durata contenuta entro precise scadenze temporali. Gli operatori sono stati messi in grado, perciò, di svolgere liberamente le proprie valutazioni al fine di effettuare razionalmente le conseguenti scelte economiche.

Deve, infatti, rimarcarsi che il periodo di proroga tecnica consiste in una situazione transitoria nella quale, per ragioni particolari, la legge stessa legittima la prosecuzione dell’attività del titolare della concessione scaduta, in attesa che sia bandita la dovuta procedura selettiva. Nel caso del gioco del Bingo, il predetto regime è stato previsto, in via transitoria, per l’esigenza di assicurare il riallineamento delle concessioni destinate via via a scadere nel corso di diverse successive annualità, ossia al fine di attribuire le concessioni scadute mediante un’unica procedura.

Il regime di proroga tecnica conferisce quindi un’utilità economica ai concessionari uscenti, i quali beneficiano, in attesa delle nuove gare, della possibilità di proseguire la propria attività, e ciò sulla base di una propria scelta di convenienza economica. Come infatti, evidenziato nella sentenza di questo Tribunale amministrativo n. 11347 del 2014, più volte richiamata, “(…) sui concessionari non grava alcun obbligo in ordine alla prosecuzione dell’attività concessoria, e (…) se pure tale prosecuzione, come assistita dall’estensione della garanzia e dal pagamento dei corrispettivi mensili, costituisce condizione di partecipazione alla gara per la riattribuzione delle concessioni, è pur sempre rimessa alla libera scelta dei concessionari non avvalersi della facoltà di proroga e partecipare alle gare di assegnazione delle concessioni in veste di nuovi concessionari, secondo le proprie scelte imprenditoriali e di convenienza”.

La ragionevolezza del regime di proroga tecnica e la sua neutralità rispetto alla libertà di iniziativa economica privata riposa, pertanto, sulla temporaneità di tale regime e sulla certezza in ordine all’orizzonte temporale entro il quale dovranno svolgersi le gare. Solo a queste condizioni, infatti, gli operatori potranno scegliere consapevolmente se proseguire nell’attività, versando l’importo stabilito per un periodo determinato, al fine di partecipare alla nuova gara quali gestori uscenti, ovvero se cessare l’attività, potendo confidare nella possibilità di partecipare alle nuove gare entro una data prossima e comunque collocata entro un orizzonte predeterminato.

Ove, invece, la durata del regime di proroga tecnica non sia conoscibile da parte degli operatori, questi ultimi non disporranno di alcun elemento per poter svolgere le proprie valutazioni e, quindi, non saranno in grado di autodeterminarsi nell’effettuazione delle scelte conseguenti.

8.6. Proprio quest’ultima situazione risulta essersi determinata, secondo l’avviso del Collegio, a seguito dell’entrata in vigore delle modifiche apportate all’articolo 1, comma 636, della legge n. 147 del 2013 dall’articolo 1, comma 1047, della legge n. 205 del 2017, inducendo a dubitare della compatibilità di quest’ultima previsione normativa con gli articoli 3 e 41 della Costituzione.

8.7. Appare violato, anzitutto, l’articolo 3 della Costituzione, in quanto la disposizione in esame costituisce una legge-provvedimento che sembra incidere irragionevolmente su un gruppo di operatori economici precisamente determinato.

Da un lato, infatti, la nuova previsione ha incrementato ulteriormente del cinquanta per cento – e quindi in misura niente affatto trascurabile – l’importo dovuto dagli operatori in regime di proroga tecnica che intendano partecipare alla gara per la riattribuzione delle concessioni, senza che risulti essere stata svolta alcuna indagine in ordine all’effettiva sostenibilità di tale onere e senza che l’importo stesso presenti alcuna correlazione con la cifra da porre a base d’asta per le nuove gare (ossia 350.000,00 euro, corrispondenti, in rapporto alla durata novennale prevista per le nuove concessioni, a un onere mensile di euro 3.240,74, e quindi a una somma pari a meno della metà di quella dovuta durante la proroga tecnica).

Dall’altro lato, questo aumento si accompagna all’ulteriore protrarsi del regime di proroga tecnica, già in corso dal 2013, di fatto senza una precisa delimitazione temporale. Se è vero, infatti, che la legge n. 205 del 2017 ha stabilito formalmente che l’Agenzia dovesse procedere alla gara “entro il 30 settembre 2018”, deve tuttavia osservarsi che l’indicazione di questo termine è valsa anzitutto a “sanare” la circostanza che il regime di proroga tecnica si fosse già prolungato oltre il termine del 2016, precedentemente stabilito, proiettandone ulteriormente in avanti la durata. D’altro canto, il nuovo termine fissato è parso sin da subito inattendibile, come la ricorrente non ha mancato di evidenziare nel ricorso, atteso che la ripetuta proroga delle precedenti scadenze non poteva che indurre gli operatori a dubitare di dover confidare sul rispetto della data da ultimo stabilita.

Tale previsione è stata, del resto, puntualmente confermata dalla circostanza che, alla data in cui la causa è stata trattenuta in decisione (7 novembre 2018), nessuna gara fosse stata bandita dall’Agenzia.

Da ultimo, la circostanza che il regime di proroga tecnica sia stato ormai svincolato da ogni precisa scadenza risulta comprovata dal fatto che la legge n. 145 del 2018 abbia incluso nel regime di proroga tecnica anche le concessioni in scadenza nell’anno 2019, senza neppure modificare il termine per procedere alla gara, che è rimasto fissato nella data già trascorsa del 30 settembre 2018.

In questa situazione, il Collegio ritiene che, come anticipato, gli operatori siano definitivamente privati della possibilità di svolgere precisi calcoli in ordine alla convenienza economica del regime di proroga tecnica, la cui durata è ormai sostanzialmente indeterminata. Tali soggetti risultano essere stati incisi, perciò, in modo che appare arbitrario e irragionevole da una misura – l’innalzamento immotivato del cinquanta per cento del versamento dovuto mensilmente – senza avere alcuna possibilità né di influire sulla durata del regime di proroga tecnica, né di avere alcuna certezza in ordine alla cessazione di tale regime, reputato dalla ricorrente eccessivamente oneroso in relazione all’attuale situazione di mercato. In questo contesto, gli operatori non sono messi in grado, inoltre, di valutare possibili alternative economiche, poiché la scelta di cessare l’attività li esporrebbe, di fatto, all’espulsione dal mercato a tempo indeterminato, stante l’assenza di certezze in ordine all’avvio della nuova gara.

Da ciò i dubbi di irragionevolezza della misura.

8.8. Per analoghe ragioni, appare violato anche l’articolo 41 della Costituzione, atteso che la libertà di iniziativa economica privata è da ritenere compromessa a causa dell’impossibilità per gli operatori di compiere consapevolmente le proprie scelte economiche, rimanendo essi soggetti di fatto a un regime che reputano troppo gravoso, cui tuttavia non possono realmente sottrarsi, non essendo dato stabilire quando potranno eventualmente rientrare nel mercato, a seguito della partecipazione alla nuova gara.

9. Per tutte le ragioni esposte, questo Tribunale ritiene rilevanti e non manifestamente infondate le questioni attinenti alla compatibilità con gli articoli 3 e 41 della Costituzione dell’articolo 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, che ha modificato l’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, nella parte in cui il suddetto comma 1047, alla lettera a), dispone che l’Agenzia delle dogane e dei monopoli proceda alla gara per la riattribuzione delle concessioni del gioco del Bingo “entro il 30 settembre 2018” e, al contempo, alla lettera b), eleva a euro 7.500,00 e a euro 3.500,00 gli importi precedentemente fissati in euro 5.000,00 ed euro 2.500,00 dall’articolo 1, comma 636, lett. c), della legge n. 147 del 2013, nel tenore risultante dalle modifiche apportatevi dall’articolo 1, comma 934, della legge 28 dicembre 2015, n. 208.

Conseguentemente, dispone la sospensione del giudizio e la rimessione delle predette questioni alla Corte costituzionale, ai sensi dell’articolo 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) rimette alla Corte costituzionale le questioni di legittimità costituzionale illustrate in motivazione, relative all’articolo 1, comma 1047, della legge 27 dicembre 2017, n. 205, che ha modificato l’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013, n. 147.

Dispone, conseguentemente, la sospensione del giudizio.

Manda alla Segreteria della Sezione tutti gli adempimenti di competenza, e in particolare la notifica della presente ordinanza alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonché la comunicazione ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica».