Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta) ha accolto, tramite sentenza, il ricorso presentato da una società del settore giochi – difesa dall’avvocato Cino Benelli (foto) – contro il Comune di Trezzo sull’Adda (MI), in cui si chiedeva l’annullamento, previa sospensione cautelare dell’efficacia dell’ordinanza del sindaco n. 17 del 23 febbraio 2022, avente ad oggetto: «Disciplina degli orari delle attività commerciali anno 2022».

Nella sentenza si legge: “L’ordinanza del Sindaco del Comune di Trezzo sull’Adda n. 17 del 23 febbraio 2022, avente ad oggetto la «Disciplina degli orari delle attività commerciali anno 2022», al Titolo 4° «Attività di trattenimento e svago», punto 2 lettera ‘D’ prevede, per i locali appartenenti alla tipologia «sale giochi/scommesse», la «chiusura dalle ore 19,00 alle ore 1,00». La società (…), con provvedimento del Questore della Provincia di Milano in data 23 giugno 2022, era stata autorizzata alla conduzione dell’esercizio dedito esclusivamente al gioco con apparecchi di cui all’art. 110 comma 6 del T.U.L.P.S., presso i locali siti in Trezzo sull’Adda, (…). L’esercizio comunale gestito dalla (…) era dunque assoggettato ai limiti di orario fissati dalla succitata disposizione limitativa dell’orario di apertura. Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, successivamente trasposto dinanzi al TAR per la Lombardia, la società (…) chiedeva l’annullamento previa sospensione cautelare dell’efficacia dell’indicata ordinanza, per i seguenti motivi: I) «Violazione degli artt. 78 e 108 L.R. Lombardia n. 6/2010. Violazione dell’art. 26, comma 6 dello Statuto comunale. Eccesso di potere per carenza dei presupposti»; II) «Violazione dell’art. 31 D.L. n. 201/2011, conv. L. n. 214/2011. Violazione dell’art. 50, comma 7 T.U.E.L. Violazione dell’art. 26, comma 6 del vigente Statuto comunale. Eccesso di potere per difetto o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere per carenza di istruttoria»; III) «Violazione dell’art. 31 D.L. n. 201/2011, conv. L. n. 214/2011. Violazione dell’art. 50, comma 7 T.U.E.L. Violazione dell’art. 26, comma 6 del vigente Statuto comunale. Eccesso di potere per carenza di istruttoria». (…)

5. Il ricorso proposto da (…) risulta fondato, nei termini ed entro i limiti di seguito indicati.

Il potere del Sindaco di regolamentare gli orari di apertura delle sale gioco e di funzionamento degli apparecchi da gioco deve essere esercitato ponderando, in termini ragionevoli e proporzionali, i contrapposti interessi che vengono in rilievo nella fattispecie. Da un lato si collocano infatti gli imprenditori che operano nel settore; dall’altro, vi sono invece gli interessi pubblici, rivolti alla necessità di salvaguardare la sicurezza e la salute della collettività locale, con specifico riferimento ai rischi (ludopatia e conseguenti effetti negativi di carattere socio economico e sanitario) connaturati all’esercizio del gioco d’azzardo lecito.

L’evidente prevalenza delle esigenze del secondo tipo su quelle imprenditoriali ed economiche non può tuttavia risolversi nell’adozione di atti amministrativi che, in aperta contraddizione con il fondamentale principio di proporzionalità, comprimano la sfera giuridica degli operatori economici (peraltro titolari di specifiche autorizzazioni) in misura eccessiva rispetto all’obiettivo da raggiungere.

Conseguentemente, la determinazione dei limiti orari per l’esercizio del gioco d’azzardo lecito non può mai prescindere da un’accurata indagine sull’effettiva sussistenza dell’interesse contrapposto a quello dei titolari delle autorizzazioni rilasciate dalle Autorità di P.S., e sulle modalità e la misura in cui tale interesse concretamente si manifesta nello specifico contesto socio economico e territoriale di riferimento. Solo una volta ricostruito in sede istruttoria tale presupposto di fatto, potranno invero individuarsi i limiti di funzionamento alle attività imprenditoriali del settore in modo proporzionato, equilibrato e ragionevole.

Orbene, nel caso oggetto della causa decidenda, il Sindaco di Trezzo sull’Adda ometteva ogni tipo di indagine e di attività istruttoria diretta alla ricostruzione della situazione di fatto afferente ai rischi derivanti dal funzionamento delle sale gioco nel proprio Comune. Dalle premesse dell’ordinanza impugnata emerge con chiarezza che non vi sono stati (a titolo esemplificativo) confronti con gli operatori del settore; non si è ricostruita la specifica realtà del territorio comunale con riferimento alla diffusione del gioco d’azzardo lecito, e delle patologie che lo stesso può causare; non sono stati coinvolti altri uffici comunali, potenzialmente in possesso di informazioni rilevanti (servizi sociali e sanitari, polizia municipale, ecc.); non risultano essere stati posti in essere approfondimenti sull’incidenza della ludopatia a Trezzo sull’Adda. Né l’Amministrazione, costituitasi in giudizio, ha depositato ulteriori documenti attestanti l’avvenuto svolgimento di una qualsivoglia attività istruttoria prodromica all’adozione dell’ordinanza impugnata. Il Sindaco ha invero individuato i limiti orari di apertura delle sale giochi sulla base di considerazioni astratteConsiderate l’evoluzione della realtà commerciale, la necessità dell’utenza, il rispetto della convivenza sociale, l’erogazione e la fruizione dei servizi, la promozione del territorio e la salvaguardia dei diritti della comunità, tra i quali la tranquillità e il riposo come primari per la salute umana»), generiche, apodittiche e non suffragate da dati o ricerche di sorta, non declinate sulle particolari problematiche afferenti al gioco d’azzardo lecito, in quanto indifferentemente relative a tutte le attività commerciali, né basate sulle peculiari condizioni del territorio.

L’atto gravato con il ricorso introduttivo è dunque illegittimo, in conformità a quanto stabilito sul punto da recenti interventi della giurisprudenza amministrativa, che il Collegio condivide: «Proprio il tema degli orari di apertura delle sale e di funzionamento degli apparecchi da gioco costituisce uno dei terreni nei quali i molteplici interessi (imprenditoriale, economico-finanziario, dell’ordine e della sicurezza, della quiete pubblica e della salute pubblica) necessitano adeguata ed attenta ponderazione onde evitare che il perseguimento di uno di essi conduca ad un sacrificio sproporzionato e perciò irragionevole degli altri. In contesti come quello qui in esame, il principio di proporzionalità esige che il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei destinatari sia idoneo al raggiungimento del fine pubblico cui è preordinato (criterio di idoneità), che la sua adozione sia effettivamente necessaria a tal fine (criterio di necessarietà) e che non incida sulle situazioni giuridiche soggettive in misura superiore a quella indispensabile in relazione al fine stesso (criterio di adeguatezza o di proporzionalità in senso stretto). L’applicazione di questo modo di ragionare al tema qui in discussione implica la necessità che la disposizione limitativa sia definita a seguito di un’attenta indagine sull’effettiva esistenza e sulla consistenza dell’interesse confliggente con quello del titolare delle concessioni e delle autorizzazioni necessarie all’apertura della sala da gioco, indagine che costituisce il punto di partenza per l’adozione della misura più idonea al perseguimento dell’interesse ritenuto prevalente e più proporzionata rispetto all’esigenza che l’interesse soccombente sia sacrificato in misura non eccedente rispetto a quanto necessario. Tale indagine non risulta essere stata condotta dall’Amministrazione resistente» (TAR Umbria, Perugia, I, 29 luglio 2020 n. 343); «Come condivisibilmente prospettato dalle ricorrenti l’esercizio del potere in questione può ritenersi consentito, infatti, soltanto in caso di accertate esigenze di tutela delle quali deve darsi compiutamente conto, non potendo invece fondarsi su un astratto riferimento al fenomeno del gioco d’azzardo lecito ed ai suoi riflessi sociali e sanitari ovvero prescindere da attendibili indagini e studi correlati allo specifico ambito territoriale attinto dalle misure in concreto adottate (ex multis T.A.R. Lombardia Brescia, sez. II, 25 marzo 2019, n. 274; T.A.R. Lombardia Brescia, sez. II, 1 ottobre 2018, n. 930; cfr., ordinanza 7 dicembre 2018, n. 465; T.A.R. Toscana, sez. II, 28 marzo 2018, nn. 453 e 454; T.A.R. Molise, 28 aprile 2017, n. 155; T.A.R. Lazio – Roma, sez. II-bis, 12 maggio 2016, ord. n. 2481; T.A.R. Marche, 6 novembre 2015, n. 814; Corte d’appello di Firenze, 6 aprile 2020, n. 740)» (TAR Emilia-Romagna, Bologna, I, 20 dicembre 2021 n. 1030).

6. In definitiva, l’atto limitativo del Sindaco di Trezzo sull’Adda è stato adottato nella completa assenza di specifica attività istruttoria. Il provvedimento si appalesa dunque viziato da eccesso di potere, nella figura sintomatica della carenza di istruttoria, e deve pertanto essere annullato, nella parte d’interesse per la società ricorrente (Titolo 4° – Punto 2 – Lettera ‘D’).

Si assorbono le ulteriori doglianze non specificamente esaminate, per ragioni di economia e continenza processuale.

È fatto salvo il riesercizio del potere da parte dell’Amministrazione, da espletarsi nella piena osservanza di quanto statuito nella presente pronuncia.

7. Le spese del giudizio vengono compensate tra le parti, in considerazione della peculiarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie per le ragioni indicate in motivazione e annulla per l’effetto il provvedimento impugnato, nella parte indicata al punto 6 della motivazione.

Spese compensate”.

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