Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato da una società contro il Comune di Legnago (VR), in cui si chiedeval’annullamento dell’ordinanza n. 76 del 9.3.2016 prot. n. 9308 del Sindaco avente ad oggetto: “Orari di servizio delle sale giochi autorizzate ai sensi dell’art. 86 del T.U.LL.P.S. e degli orari di funzionamento degli apparecchi con vincita in denaro installati negli esercizi autorizzati ex art. 86 e 88 del T.U.LL.P.S. R.D. 773/1931 e negli altri esercizi commerciali ove è consentita la loro installazione”.

I ricorrenti, legali rappresentanti della società (…), hanno impugnato l’ordinanza n. 76 del 9.3.2016 con cui il Sindaco ha disposto, in relazione agli apparecchi da gioco lecito di cui all’art. 110, comma 6, del TULPS, installati presso i pubblici esercizi cittadini, i seguenti orari di funzionamento: “dalle ore 10.00 alle ore 13.00 e dalle ore 17.00 alle ore 22.00 di tutti i giorni, compresi i festivi”, lamentando i seguenti vizi: “1^ motivo: Violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità manifesta ed arbitrarietà. Eccesso di potere per difetto di istruttoria; 2^ motivo: violazione dell’art. 20, comma 3, lett. b) L.R. Veneto n. 6/2015. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria; 3^ motivo: ulteriore violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza. Violazione degli artt. 50, comma 7 T.U.E.L. e 31 D.L. n. 201/2011, conv. L. n. 214/2011. Violazione dell’art. 13 del Regolamento per la disciplina delle attività di sala giochi ed installazione di apparecchi da gioco approvato con deliberazione di C.C. n. 32/2012. Eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti. Eccesso di potere per travisamento, contraddittorietà ed illogicità manifesta. Eccesso di potere per difetto di istruttoria”.

Nella sentenza si legge: “Con il primo motivo parte ricorrente, in sintesi, lamenta la violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza in relazione alle limitazioni all’attività economica imposte con l’atto gravato, in quanto non sarebbero state previste idonee misure di contrasto all’offerta ludica non regolamentata (illegale e irregolare), né limitazioni nei confronti di ulteriori forme di gioco (ed. es. scommesse, bingo, giochi numerici a totalizzatore nazionale), altrettanto pericolose per la salute dei consumatori; le censurate limitazioni, inoltre, si collocherebbero, in modo irragionevole e contraddittorio, in un ambito normativo volto ad una espansione incontrollata dell’offerta in un’ottica di massimizzazione delle entrate erariali, come dimostrato dalla scelta di mettere “a gara” un elevato numero di nuove concessioni per gioco con vincita in denaro. Le doglianze non sono fondate. In linea generale, pare opportuno ricordare che l’idoneità di atti quali quello qui gravato a realizzare l’obiettivo perseguito deve essere apprezzata tenendo presente che scopo della disciplina in questione non è quello di eliminare ogni forma di dipendenza patologica dal gioco (anche quelle generate da altre tipologie di giochi leciti e anche on line), ma solo quello di prevenire, contrastare e ridurre il rischio di dipendenza patologica da gioco derivante dall’utilizzo di apparecchiature per il gioco lecito, di cui all’art. 110, comma 6 del TULPS, ovunque installate sul territorio comunale.

La più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, peraltro, esaminando provvedimenti limitativi dell’orario di funzionamento degli apparecchi del tutto analoghi a quello qui in discussione, ha rilevato:

“7.1. La giurisprudenza amministrativa ha da tempo precisato che il principio di proporzionalità impone all’amministrazione di adottare un provvedimento non eccedente quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 20 febbraio 2017, n. 746; sez. V 23 dicembre 2016, n. 5443; sez. IV 22 giugno 2016, n. 2753; sez. IV 3 novembre 2015, n. 4999; sez. IV 26 febbraio 2015, n. 964). Definito lo scopo avuto di mira, il principio di proporzionalità è rispettato se la scelta concreta dell’amministrazione è in potenza capace di conseguire l’obiettivo (idoneità del mezzo) e rappresenta il minor sacrificio possibile per gli interessi privati attinti (stretta necessità), tale, comunque, da poter essere sostenuto dal destinatario (adeguatezza).

7.2. La limitazione oraria mira a contrastare il fenomeno della ludopatia inteso come disturbo psichico che spinge l’individuo a concentrare ogni suo interesse sul gioco, in maniera ossessiva e compulsiva, con ovvie ricadute sul piano della vita familiare e professionale, oltre che con innegabile dispersione del patrimonio personale. Al tal fine il Comune di (…) ha limitato, con regolamento, gli orari dei pubblici esercizi in cui si svolgono attività di gioco o scommessa e gli orari di funzionamento degli apparecchi di gioco.

7.3. La scelta del Comune è proporzionata, in primo luogo, poiché in potenza capace di conseguire l’obiettivo: mediante la riduzione degli orari è ridotta l’offerta di gioco; l’argomento addotto dall’appellante secondo cui i soggetti affetti da ludopatia si indirizzerebbero verso altre forme di gioco – definite più subdole, rischiose o incontrollabili – prova troppo poiché dimostra che comunque è opportuno limitare già una delle possibili forme di gioco (le slot machines, appunto) se altre ve ne sono a disposizione. Resta in ogni caso una affermazione non dimostrata.

7.4. La considerazione esposta ha trovato già l’avallo della Corte costituzionale che, con la sentenza 18 luglio 2014, n. 220, ha riconosciuto nella riduzione degli orari delle sale da gioco una legittima misura di contrasto alla ludopatia” (Consiglio di Stato, sez. V, 5 giugno 2018, n. 3382; nello stesso senso, più di recente, anche Consiglio di Stato n. 6331/2020).

Gli esposti rilievi ben si attagliano anche al caso qui in discussione, con la conseguenza che non appare condivisibile nemmeno la dedotta violazione del principio di uguaglianza e di parità di trattamento rispetto ad altri giochi con vincita in denaro: è sufficiente, a tal proposito, aggiungere, da un lato, che la decisione di limitare gli orari di alcuni giochi e non di altri non è, in astratto, irragionevole; dall’altro, che non possono comunque essere trattate allo stesso modo situazioni differenti, atteso che appare necessario considerare l’aspetto della ludopatia che produce il maggiore allarme sociale e intervenire sui giochi che presentano minori barriere a tutela dei soggetti più fragili. La differenziazione del trattamento in base alla natura dei giochi non solo non appare irragionevole, ma risulta, invero, il metodo preferibile.

Infine, nemmeno è condivisibile il rilievo –che appare, peraltro, anche contraddittorio – secondo cui l’ordinanza gravata sarebbe irragionevole e contraddittoria in quanto interverrebbe in un contesto normativo volto ad una espansione incontrollata dell’offerta del gioco in un’ottica di massimizzazione delle entrate erariali: a fronte di una dedotta crescita dell’offerta e, conseguentemente, dell’aggravarsi del fenomeno della ludopatia, non si vede per quale ragione l’Amministrazione non dovrebbe esercitare i poteri ad essa attribuiti –che non sono contestati – per fare fronte al dilagare del suddetto grave fenomeno.

Non vi è dubbio, inoltre, che anche la diffusione di attività illegali e irregolari vada contrastata, ma un tanto non determina l’illegittimità dell’azione dell’Amministrazione comunale diretta a regolamentare (limitandolo) l’esercizio del gioco lecito.

Con il secondo motivo parte ricorrente denuncia la violazione dell’art. 20, comma 3, lett. b) della L.R. n. 6/2015, in quanto il Comune resistente, nell’atto gravato, avrebbe posto l’accento esclusivamente sull’esigenza di prevenire e contenere gli effetti del “gioco d’azzardo patologico”, senza alcun riferimento all’effettivo impatto delle misure adottate sul contesto, sulla sicurezza e sul decoro urbano, sulle connesse problematiche di viabilità, inquinamento acustico e/o quiete urbana in relazione al territorio comunale, come richiesto dalla disposizione richiamata.

La censura non è fondata.

Va premesso che l’ordinanza impugnata è prevalentemente fondata sull’art. 50, comma 7, del Tuel, sull’art. 3, comma 2, del D.Lgs n. 267/2000 e sull’istruttoria compiuta dall’Ulss 21 di Legnago, ampiamente riportata nel corpo dell’ordinanza medesima; l’art. 20 della L.R. n. 6/2015 risulta solo richiamato nella parte dedicata alla ricognizione della normativa in materia.

In linea generale va, poi, ricordato che la giurisprudenza amministrativa in materia ha ormai univocamente chiarito che la previsione contenuta nell’art. 50, comma 7, del Tuel ha carattere generale, riconoscendo pertanto al Sindaco il potere di disciplinare gli orari delle sale da gioco o di accensione e spegnimento degli apparecchi durante l’orario di apertura degli esercizi in cui i medesimi sono installati (ex multis Consiglio di Stato, sez. sez. V, 28 marzo 2018, n.1933; id., 22 ottobre 2015, n. 4861; id., 1 agosto 2015, n. 3778).

In ogni caso, si osserva che il suddetto art. 20 – abrogato dall’art. 16, comma 1, della legge regionale n. 38/2019- al comma 3, lett b), prevede(va) che i Comuni “possono individuare gli orari di apertura delle sale giochi e la relativa sanzione amministrativa in caso di mancato rispetto degli stessi, tenendo conto dell’impatto sul contesto, sulla sicurezza e sul decoro urbano, nonché dei problemi connessi alla viabilità, all’inquinamento acustico e alla quiete pubblica”: ebbene, la contestata riduzione di orario è stata assunta, come precisato nell’ordinanza gravata, proprio in considerazione dell’impatto che la stessa avrebbe avuto sulle crescenti problematiche connesse al proliferare degli apparecchi da gioco nel contesto del territorio urbano (comunale), come ivi esplicitato.

Alcuna violazione, pertanto, è riscontrabile sotto il denunciato profilo.

Con il terzo e ultimo motivo, parte ricorrerete, denunciando la violazione dell’art. 50, comma 7, del Tuel, dell’art. 31 del D.L. n. 201/2011 e dell’art. 13 del Regolamento comunale per la disciplina delle attività di sala giochi ed installazione di apparecchi approvato con deliberazione di C.C. n. 33/2022, lamenta un sostanziale difetto di istruttoria; in particolare, sarebbe insufficiente il richiamo alla nota dell’Azienda Ulss 21 (generica e non specificatamente riferita a pazienti residenti nel Comune resistente) e mancherebbero i dati epidemiologici, statistici e clinici da cui dovrebbe emergere la maggiore pericolosità per la salute degli apparecchi di intrattenimento rispetto agli altri servizi di gioco fisico “a distanza” (non limitati) ovvero agli altri prodotti potenzialmente dannosi (tabacco, alcolici ecc.), né sarebbe esplicitata l’oggettiva utilità della contestata regolamentazione oraria rispetto al benessere psicofisico dei cittadini; inoltre, l’art. 13 del richiamato Regolamento comunale avrebbe consentito di fissare l’orario di funzionamento all’interno di una fascia oraria ben più ampia (dalle 9.00 alle 24.00) rispetto a quella stabilita, senza alcuna motivazione, con l’ordinanza gravata; il Sindaco, avendo introdotto restrizioni all’esercizio della libera attività economica, avrebbe dovuto ricorrere a misure “indispensabili” per la tutela della salute pubblica e non eccessivamente impattanti sulle disposizioni relative alle attività di raccolta di giochi pubblici; sotto tale ultimo profilo, non potrebbe essere invocato il principio di precauzione.

Anche tale, ultimo, motivo di ricorso non è fondato.

In relazione alla asserita illegittima compressione del principio di liberalizzazione delle attività economiche non può che richiamarsi quanto già esposto in relazione al primo motivo di ricorso, dovendosi aggiungere che il Consiglio di Stato ha avuto modo di precisare che “benché non sia stato emanato il decreto ministeriale che avrebbe dovuto indicare criteri e indirizzi, le amministrazioni regionali e locali hanno adottato legittimamente, in assenza di una normativa di coordinamento di ambito statale, propri regolamenti in materia”, e ha affermato che, dal composito e complesso quadro giuridico che regola la materia, emerge “non solo e non tanto la legittimazione, ma l’esistenza di un vero e proprio obbligo a porre in essere, da parte dell’amministrazione comunale, interventi limitativi nella regolamentazione delle attività di gioco, ispirati per un verso alla tutela della salute, che rischia di essere gravemente compromessa per i cittadini che siano giocatori e quindi clienti delle sale gioco, per altro verso al principio di precauzione, citato nell’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE), il cui campo di applicazione si estende anche alla politica dei consumatori, alla legislazione europea sugli alimenti, alla salute umana, animale e vegetale. L’assioma fondamentale di tale ultimo principio è che nell’ipotesi di un rischio potenziale, laddove vi sia un’identificazione degli effetti potenzialmente negativi di un’attività e vi sia stata una valutazione dei dati scientifici disponibili, è d’obbligo predisporre tutte le misure per minimizzare (o azzerare, ove possibile) il rischio preso in considerazione, pur sempre nel rispetto del principio di proporzionalità e di contemperamento degli interessi coinvolti” (Consiglio di Stato, sez. III, 1 luglio 2019, n. 4509). In relazione a provvedimenti del tutto analoghi a quello qui contesto, il Consiglio di Stato, richiamando la propria giurisprudenza, ha di recente (n. 6331/2020 cit.) osservato come le Amministrazioni, con l’adozione di tali ordinanze, “abbiano realizzato un ragionevole contemperamento degli interessi economici degli imprenditori del settore con l’interesse pubblico a prevenire e contrastare i fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo, non essendo revocabile in dubbio che un’illimitata o incontrollata possibilità di accesso al gioco accresca il rischio di diffusione di fenomeni di dipendenza, con conseguenze pregiudizievoli sia sulla vita personale e familiare dei cittadini, che a carico del servizio sanitario e dei servizi sociali, chiamati a contrastare patologie e situazioni di disagio connesse alle ludopatie” (Consiglio di Stato, sez. V, 8 agosto 2018, n. 4867), evidenziando, altresì, che, anche alla luce delle decisioni della Corte di giustizia dell’Unione Europea nel settore dell’esercizio dell’attività imprenditoriale del gioco lecito, le esigenze di tutela della salute vengono ritenute del tutto prevalenti rispetto a quelle economiche (cfr. Consiglio di Stato, n. 4867/2018 cit.; id., 6 settembre 2018, n. 5237; id., sez. VI, 11 marzo 2019, n. 1618), come, peraltro, già chiarito dalla giurisprudenza precedente, secondo cui il Trattato CE “fa salve eventuali restrizioni imposte dai singoli Stati membri giustificate, tra l’altro, anche da motivi di tutela della salute pubblica e della vita delle persone; nel territorio di uno stato membro sono ammissibili restrizioni che vadano sino al divieto delle lotterie e di altri giochi a pagamento con vincite in denaro, trattandosi di un divieto pienamente giustificato da superiori finalità di interesse generale” (Consiglio di Stato. Sez. V, 23 ottobre 2014, n. 5251; id., sez. VI, 20 maggio 2014, n. 2542).

Quanto al dedotto difetto istruttorio e di motivazione, si osserva che questo Tribunale, in fattispecie del tutto analoghe, ha già precisato che “nell’attuale momento storico la diffusione del fenomeno della ludopatia in ampie fasce della società civile costituisce un fatto notorio o, comunque, una nozione di fatto di comune esperienza, come attestano le numerose iniziative di contrasto assunte dalle autorità pubbliche a livello europeo, nazionale e regionale (per una sintesi dei molteplici interventi di prevenzione e contrasto della ludopatia si veda Cons. St. parere n. 33/2015 che richiama, tra l’altro, i seguenti atti: la Raccomandazione 2014/478/UE del 14 luglio 2014, sui principi per la tutela dei consumatori e degli utenti dei servizi di gioco d’azzardo on line; il decreto legge 13 settembre 2012, n. 158, che ha introdotto numerose misure di contrasto al gioco d’azzardo on line e off line; l’art. 14 della legge 11 marzo 2014, n. 23, recante una delega al Governo per il riordino delle disposizioni vigenti in materia di giochi pubblici volta a prevedere disposizioni per la tutela dei minori e per contrastare il gioco d’azzardo patologico; la legge 3 dicembre 2014, n. 190 che ha trasferito presso il Ministero della Salute l’Osservatorio per valutare le misure più efficaci per contrastare la diffusione del gioco d’azzardo e il fenomeno della dipendenza grave istituito dal cd. decreto Balduzzi (….).” (TAR Veneto n. 1053/2021 che richiama TAR Veneto n. 1209/2019, con ivi riportati i precedenti della Sezione).

Peraltro, l’Amministrazione Comunale, nell’impugnata ordinanza, dopo aver inquadrato in termini generali la problematica della patologia derivante dal gioco d’azzardo, ha dato conto che “-il territorio comunale è stato nel corso degli ultimi anni capillarmente occupato da installazioni di gioco aleatorio sia all’interno di locali destinati ad altra attività, sia quale attività a sé stante, generando crescenti problemi a carico dell’Amministrazione comunale e della locale U.L.S.S. 21 avente sede in Legnago; (…) –l’Azienda U.L.S.S. 21 di Legnago con nota pervenuta all’ente in data 27.02.2016 acquisita al protocollo al numero 7757 ha fornito i dati dell’ambito di competenza, a partire dall’anno 2012, con riferimento alla sede SERD (servizio dipendenze) di Legnago evidenziando i seguenti indicatori: 2012 – 27 giocatori e 20 familiari; 2013 – 27 giocatori e 23 familiari; 2014 – 53 giocatori e 34 familiari; 2015 – 75 giocatori e 42 familiari; 2016 –oltre ai casi in carico vi sono 7 nuove richieste don riferimento al solo mese di gennaio 2016; – dalla lettura del predetto documento, reso dalla locale A.U.L.S.S. 21 di Legnago, si evince inoltre che <dal punto di vista delle fasce di età esse vanno dai 20 ai 70 anni con prevalenza nella fascia di età 30/50 anni. L’80% sono maschi ed il 20 femmine. Il fenomeno è esteso su tutto il territorio dell’A.U.L.S.S. 21. La prevalenza dei casi visti in questi anni riguarda nell’ordine i comuni di Legnago (….omissis…). Legnago in particolare da solo rappresenta il 30% della casistica sia per quanto riguarda i giocatori che i familiari>; -con il predetto documento venivano altresì richieste eventuali misure di contenimento e di regolamentazione da parte delle competenti autorità”. Proprio in considerazione del complessivo quadro rappresentato, è stato ritenuto necessario “adottare un provvedimento a tutela della comunità locale volto a limitare l’uso degli apparecchi automatici, semi automatici ed elettronici per il gioco d’azzardo lecito (…)”, altresì specificandosi che “al Sindaco (….) è consentito quindi disciplinare gli orari di funzionamento degli apparecchi di gioco in presenza di motivate esigenze di ordine sociale e politico che rendano necessario tale intervento, per mitigare i riflessi sociali, oltre che clinici, della ludopatia, pur nella consapevolezza che con le limitazioni poste all’orario del funzionamento degli apparecchi da gioco non si potrà eliminare il fenomeno, ma solo creare le condizioni per scoraggiare un’offerta di gioco illimitata, essendo indubbiamente necessaria una più ampia azione di contrasto a livello nazionale”.

A differenza di quanto sostenuto in ricorso, dunque, l’ordinanza impugnata appare adeguatamente motivata e fondata su una sufficiente attività istruttoria, atteso che, oltre alla rappresentazione della situazione sul territorio comunale e su quello limitrofo, sono stati specificati anche i rischi derivanti alla salute dei cittadini in conseguenza della diffusione della “ludopatia”, pur evidenziandosi la consapevolezza che con le limitazioni poste all’orario di funzionamento degli apparecchi non si sarebbe eliminato il fenomeno, ma solo creato le condizioni per disincentivare il loro utilizzo continuativo e a tempo pieno.

Appare del tutto ragionevole, pertanto, che l’Amministrazione abbia ritenuto che la tutela del benessere e della salute della cittadinanza risultasse comunque prevalente rispetto agli interessi economici degli imprenditori di settore, alla luce dei dati acquisiti sulla diffusione dei fenomeni di dipendenza e sui pregiudizi che essa determina sulla vita dei cittadini, con riflessi negativi a carico del servizio sanitario e dei servizi sociali, chiamati a contrastare patologie e situazioni di disagio connesse alle ludopatie.

Quanto agli specifici dati numerici relativi ai soggetti in terapia, pur ritenendo che gli stessi non siano poco significativi in relazione alla popolazione locale, va comunque evidenziato che tali dati, come noto, riflettono un’immagine comunque “sottostimata” della problematica, dal momento che il fenomeno della “ludopatia” tende a restare sommerso ed è connotato da una notevole cifra oscura, in quanto molti soggetti ludopatici, perché sottovalutano la propria patologia o per altre ragioni, non si rivolgono alle strutture sanitarie e ai servizi sociali (in tal senso cfr. Tar Veneto n. 417 del 2018).

Parimenti infondata, infine, è la censura con cui si lamenta la violazione dell’art. 13 del Regolamento comunale per la disciplina delle attività di sala giochi ed installazione di apparecchi da gioco, atteso che tale disposizione non prevede un diritto illimitato all’esercizio della relativa attività nella fascia oraria ivi indicata ma, ben diversamente, si limita a stabilire che il Sindaco fissa, con apposita ordinanza, l’orario di utilizzo degli apparecchi da trattenimento di cui ai commi 6 e 7 dell’art. 110 “nella fascia compresa dalle ore 09.00 alle 24.00”, in tal modo rendendo evidente la possibilità di introdurre fasce orarie più restrittive (rispetto a quella ivi indicata) all’esercizio dell’attività, senza che tale scelta –motivata sulla base delle argomentazioni sopra riportate –possa ritenersi illegittima per violazione della previsione regolamentare medesima.

In conclusione, alla luce di tutto quanto sopra esposto, il ricorso è infondato e va, pertanto, respinto”.

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