Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna – sezione staccata di Parma (Sezione Prima) – ha respinto, tramite sentenza, il ricorso presentato da una società del settore giochi contro Comune di Rubiera (RE), Istituto Comprensivo di Rubiera, Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca (questi ultimi due non costituiti in giudizio); in cui si chiedeva l’annullamento della determinazione a firma del Dirigente del Sett. 4 – Territorio e Attività Produttive Servizio Attività Produttive del Comune di Rubiera n. 480 del 20 agosto 2018, avente ad oggetto “Legge Regionale n. 5 del 4 luglio 2013 e successivi aggiornamenti. Approvazione della mappatura e individuazione degli esercizi a cui applicare la disciplina regionale in materia di ludopatie nel Comune di Rubiera” unitamente al relativo allegato; del provvedimento prot. n. 11732/8-4 del Responsabile del 4° Settore – Territorio e Attività Economiche del Comune di Rubiera del 22 agosto 2018, avente ad oggetto “Sala giochi/sala scommesse ubicata in (…). Trasmissione Deliberazione di Giunta Comunale n. 187 del 16 dicembre 2017 di approvazione della “Mappatura dei luoghi sensibili del territorio del Comune di Rubiera ai fini dell’applicazione della L.R. 5/2013 e s.m.i.”, Determinazione dirigenziale n. 480/2018 e comunicazione dei provvedimenti previsti dalla L.R. 5/2013.”; del provvedimento prot. n. 11832/8-4 del Responsabile del 4° Settore – Territorio e Attività Economiche del Comune di Rubiera del 24 agosto 2018, avente ad oggetto “Attività che ospita apparecchi da gioco di cui all’art. 110 comma 6 del tulps 773/1931 ubicata in (…). Trasmissione Deliberazione di Giunta Comunale n. 187 del 16 dicembre 2017 di approvazione della “Mappatura dei luoghi sensibili del territorio del Comune di Rubiera ai fini dell’applicazione della L.R. 5/2013 e s.m.i.”, Determinazione dirigenziale n. 480/2018 e modulo di autocertificazione”; della deliberazione di Giunta comunale del Comune di Rubiera n. 187 del 16 dicembre 2017, avente ad oggetto “mappatura luoghi sensibili ai sensi della l. r. – e. r. n. 5/2013 e s.m.i. dettante norme per il contrasto, la prevenzione, la riduzione del rischio della dipendenza dal gioco d’azzardo patologico” e dei relativi allegati.

Nella sentenza si legge: “La società (…) ha agito in giudizio per l’annullamento degli atti indicati in epigrafe con i quali il Comune di Rubiera, in applicazione della L.R. Emilia Romagna n. 5 del 2013 e della Determinazione Regionale n. 831 del 2017 in materia di “ludopatia”, ha provveduto alla mappatura dei luoghi sensibili del territorio comunale, disponendo conseguentemente la chiusura della sala giochi e/o sala scommesse sita in (…), in quanto ubicata a distanza inferiore di 500 metri da uno dei luoghi sensibili individuati dall’Ente.

In fatto la ricorrente ha allegato che:

– la società (…) svolge attività di raccolta delle giocate tramite apparecchi di cui all’art. 110 comma 6 T.U.L.P.S., in forza di titoli abilitativi debitamente rilasciati dalle competenti Amministrazioni;

– con Deliberazione n. 831/2017, intitolata “Modalità applicative del divieto alle sale gioco e alle sale scommesse e alla nuova installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito (L.R. 5/2013 come modificata dall’art. 48 L.R. 18/16)”, la Regione ha vietato non soltanto l’apertura di nuovi locali dedicati al gioco lecito, ma anche la conduzione di sale da gioco e sale scommesse già operanti sul territorio, se insistenti ad una distanza inferiore a 500 metri dai c.d. “luoghi sensibili”;

– in attuazione della normativa regionale appena richiamata, il Comune di Rubiera, con Deliberazione di Giunta Comunale n. 187 del 16 dicembre 2017, ha approvato la mappatura dei “luoghi sensibili” presenti sul proprio territorio, demandando al Responsabile competente le incombenze legate alle successive procedure amministrative previste dalla legge;

– con Determinazione n. 480 del 20 agosto 2018, il Dirigente del Settore 4 – Territorio e Attività Produttive Servizio Attività Produttive del Comune di Rubiera, ha stilato l’elenco delle sale giochi autorizzate ex art. 86 e 88 T.U.L.P.S., calcolando la distanza “dal loro ingresso principale al luogo sensibile più vicino sulla base della mappatura effettuata”;

– con provvedimenti prot. n. 11732/8-4 e prot. n. 11832/8-4, il predetto Responsabile ha quindi disposto la chiusura della sala giochi sita nel Comune di Rubiera, (…) gestita dalla ricorrente, in quanto ubicata a meno di 500 metri di distanza da uno dei luoghi sensibili individuati nella Deliberazione di G.C. n. 187/2017, assegnando termine di sei mesi per provvedere alla cessazione dell’attività, ovvero alla delocalizzazione della stessa in luogo compatibile con i criteri distanziometrici dettati.

Ad avviso della ricorrente gli atti comunali qui impugnati sarebbero illegittimi per i seguenti motivi in diritto.

1) Violazione degli artt. 42, 48 e 107 T.U.E.L. Violazione dell’art. 6 L.R. Emilia Romagna n. 5/2013. Violazione della L.R. Emilia Romagna n. 20/2000. Incompetenza.

La Deliberazione della Giunta Comunale n. 187/2017 e la Determinazione a firma del Dirigente del Settore 4 – Territorio e Attività Produttive Servizio Attività Produttive n. 480/2018, sarebbero secondo la ricorrente viziate da incompetenza, perché l’approvazione della mappatura dei luoghi sensibili e l’individuazione degli esercizi conseguentemente da chiudere ivi contenute, andavano ad avviso della Società adottate dal Consiglio Comunale ex art. 42 T.U.E.L., in quanto riconducibili alla materia dei “piani territoriali ed urbanistici” (comma 2 lett. b).

2) Violazione dell’art. 6 L.R. Emilia Romagna n. 5/2013. Violazione dell’art. 8 L.R. Emilia Romagna n. 20/2000. Eccesso di potere per carenza dei presupposti e difetto di istruttoria. Illegittimità in via derivata e consequenziale.

Inoltre tali atti, contenendo disposizioni di pianificazione e/o urbanistico-territoriali e di tutela della “qualità ambientale” intesa in senso lato, avrebbero dovuto essere adottate, secondo la ricorrente, ex art. 8 L.R. n. 20/2000, con il regime del c.d. “doppio binario” (adozione/approvazione).

3) Violazione dell’art. 6 L.R. n. 5/2013. Violazione della Deliberazione G.R. n. 831/2017. Eccesso di potere per carenza dei presupposti e difetto di istruttoria. Contraddittorietà.

Ad avviso della Società il Comune di Rubiera avrebbe inoltre agito in violazione della Deliberazione di Giunta Regionale n. 831/2017 e della L.R. Emilia Romagna n. 5/2013, disponendo la chiusura della sala scommesse in questione, senza indicare le modalità di misurazione effettivamente utilizzate per stabilire la distanza di 500 metri dai luoghi sensibili.

In particolare, la Deliberazione di Giunta Comunale n. 187/2017, pur richiamando espressamente quale criterio di misurazione quello della “distanza pedonale”, non consentirebbe secondo la Società di comprendere se tale metodo sia stato effettivamente utilizzato, o se l’Ente si sia piuttosto avvalso del diverso criterio del “raggio”, consistente nella misurazione cartografica in linea retta.

4) Violazione dell’art. 16 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. Violazione dell’art. 1, prot. 1 CEDU. Violazione degli artt. 23, 41 e 97 Cost. Violazione dell’art. 6 L.R. Emilia Romagna n. 5/2013. Eccesso di potere per carenza dei presupposti. Eccesso di potere per difetto di istruttoria.

In ogni caso, ad avviso della ricorrente, il Comune avrebbe introdotto, attraverso una mappatura troppo capillare dei luoghi sensibili, una sostanziale espropriazione dell’attività lecitamente esercitata dall’odierna ricorrente, in violazione del principio di libertà d’impresa, producendo in tal modo un effetto espulsivo, attesa l’impossibilità per la Società di spostare altrove l’esercizio, in luogo compatibile con il criterio distanziometrico dai luoghi sensibili individuati.

5) Illegittimità costituzionale con riferimento agli artt. 48, comma 5 L.R. n. 18/2016 e 6, comma 2-bis L.R. n. 5/2013, per violazione degli artt. 3, 41, 42 e 117 Costituzione.

In subordine, laddove interpretata come conforme alle diposizioni regionali, le disciplina dettata andrebbe ritenuta secondo la ricorrente incostituzionale ex artt. 3, 41, 42 e 117 Costituzione, anche per violazione del principio di irretroattività.

Il Comune di Rubiera si è costituito in giudizio contestando quanto ex adverso dedotto e chiedendo, pertanto, il rigetto dell’impugnazione.

All’esito del giudizio, visti gli atti prodotti e tenuto conto dei principi giurisprudenziali applicabili alla materia in discussione, il ricorso va respinto, per l’infondatezza di tute le doglianze articolate.

Invero, la L.R. n. 5 del 2013 richiamata dalla ricorrente, nel regolare la materia della c.d. “ludopatia”, all’art. 6 prevede il divieto di esercizio delle sale da gioco e delle sale scommesse, nonché la nuova installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito di cui all’articolo 110, comma 6 del Regio Decreto 18 giugno 1931 n. 773, nei locali che si trovano ad una distanza inferiore a 500 metri, calcolati secondo il percorso pedonale più breve, dai luoghi sensibili ivi elencati (gli istituti scolastici di ogni ordine e grado, i luoghi di culto, impianti sportivi, strutture residenziali e semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario, strutture ricettive per categorie protette, luoghi di aggregazione e oratori).

Con la Deliberazione di Giunta Regionale n. 831 del 2017 è stato quindi dettato il procedimento per dare concreta attuazione a tale divieto, stabilendosi i seguenti passaggi procedurali: “mappatura” da parte di ogni Comune dei c.d. luoghi sensibili presenti nel proprio territorio, conseguente elencazione da parte dell’Ente delle sale giochi e sale scommesse con attività di gioco d’azzardo situate a meno di 500 metri da tali luoghi sensibili, riconoscimento agli esercenti interessati della possibilità di “delocalizzare” altrove la propria attività nel rispetto del criterio distanziometrico nel termine di sei mesi eventualmente prorogabile, con chiusura del locale in caso di inerzia.

Il Comune di Rubiera, in attuazione della disciplina regionale citata, con i provvedimenti impugnati in questa sede, ha operato la mappatura dei c.d. luoghi sensibili e ha conseguentemente individuato le sale giochi o scommesse poste a distanza inferiore di 500 metri, ordinandone la chiusura in caso di mancata delocalizzazione nel termine di sei mesi.

Secondo la ricorrente, i provvedimenti comunali si porrebbero tuttavia in contrasto con la disciplina regionale e sarebbero comunque illegittimi.

In primo luogo, ad avviso della Società, vi sarebbe un vizio di incompetenza in quanto sia la Deliberazione della Giunta Comunale n. 187/2017 (contenente la mappatura dei luoghi sensibili) che la Determinazione a firma del Dirigente del Settore 4 – Territorio e Attività Produttive Servizio Attività Produttive n. 480/2018 (contenente l’individuazione anche della sala giochi della ricorrente come posta a distanza inferiore da quella minima di legge), andavano ad avviso della Società adottate dal Consiglio Comunale ex art. 42 T.U.E.L., in quanto materia attinente ai “piani territoriali ed urbanistici”.

La tesi non può essere condivisa.

Invero, l’attività di c.d. mappatura dei luoghi sensibili non implica alcuna scelta urbanistica in senso stretto, né può ricondursi ad altra materia di competenza del Consiglio Comunale ex art. 42 del TUEL, ma ha come fine prevalente la tutela della salute dei cittadini e può essere ricondotta nell’ambito della competenza residuale della Giunta Comunale ex art. 48 del T.U.E.L, con conseguente infondatezza del primo motivo di impugnazione.

Né risulta fondata, per le stesse ragioni, la seconda doglianza contenuta in ricorso, concernente il procedimento seguito nell’adozione di tale atto (regime del c.d. “doppio binario” adozione/approvazione, invocato dalla ricorrente ex art. 8 L.R. Emilia Romagna n. 20/2000, oggi L.R. E.R. n. 24/2017).

Priva di pregio è altresì la terza censura articolata dalla ricorrente, inerente il computo della distanza dai “luoghi sensibili”, avendo il Comune espressamente richiamato negli atti impugnati il criterio regionale della c.d. distanza pedonale, facendovi poi concretamente uso nell’individuazione degli esercizi posti a distanza inferiore di 500 metri, compreso quello gestito dalla (…).

Del pari infondata è la doglianza, emergente dall’istanza di verificazione formulata nel corso del giudizio, sul tipo di percorso pedonale considerato dal Comune per operare il calcolo della distanza tra la sala scommessa della Società e l’Istituto Comprensivo di Rubiera.

Invero, a dimostrazione della correttezza del proprio operato, il Comune ha prodotto la relazione tecnica del 17 dicembre 2021 redatta dall’Arch. Giuseppe Ponz de Leon Pisani (Responsabile 4° Settore – Territorio e Attività economiche del Comune di Rubiera), corredata da documentazione fotografica, dalla quale emerge che l’Ente, ai fini del calcolo della distanza, ha tenuto conto del percorso più breve percorribile dai pedoni per il raggiungimento della sala giochi partendo dalla scuola, scelta sicuramente legittima, atteso che secondo l’id quod plerumque accidit, a fronte di due percorsi alternativi entrambi possibili per raggiungere un luogo partendo da un altro, è ragionevole attendersi che i pedoni percorrano la via più breve e quindi nel caso in esame, che essi “taglino” per il parcheggio rappresentato nella perizia comunale, anziché fare tutto il giro come prospettato dalla Società.

Con il quarto motivo di impugnazione la ricorrente ha eccepito la violazione del proprio diritto di impresa, ma l’art. 41 della Costituzione, nel sancire la libera iniziativa economica, va letto in combinato disposto con le altre norme costituzionali che tutelano interessi di rango pari o prevalente, quali il diritto alla salute (art. 32 Costituzione), centrale nella disciplina della lotta alla c.d. “ludopatia”, come sancito dalla stessa Corte Costituzionale con la sentenza n. 108 del 2017, nonché dalla giurisprudenza amministrativa pronunciatasi sull’argomento (vedi Tar Napoli, sentenza n. 2347 del 2017; Tar Bologna, sentenza n. 856 del 2020).

Peraltro, nell’ipotesi in discussione, la ricorrente non ha dimostrato l’effettiva impossibilità di delocalizzare altrove la propria attività, sicché certamente infondata va ritenuta anche la doglianza concernente specificamente il lamentato effetto espulsivo asseritamente derivante mappatura elaborata dal Comune.

Né può in questa sede essere tenuto in considerazione l’ulteriore rilievo della Società secondo cui una volta rilocalizzata altrove la propria sala giochi “non esisterebbe alcuna certezza del permanere della collocazione nel futuro (anche immediato), perché sarebbe sufficiente a compromettere la legittimità della nuova sede il successivo (ed originariamente imprevedibile) insediamento di una delle tante attività sensibili”, trattandosi di ipotesi solo eventuale e dovendo in ogni caso la validità dell’atto impugnato, essere valutata alla luce della situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione.

Pertanto, anche il quarto motivo di impugnazione va respinto.

Infine, neppure può essere ritenuta fondata la questione di legittimità costituzionale prospettata dalla ricorrente con riguardo agli artt. 3, 41, 42 e 117 Costituzione, in particolare in punto di irretroattività delle disposizioni regionali sottese ai provvedimenti comunali impugnati, atteso in primo luogo che per giurisprudenza consolidata il principio di irretroattività ha valore assoluto solo in ambito penale, stante l’importanza ed inderogabilità degli interessi coinvolti, mentre in materia civile tale principio “non è mai assurto, nel nostro ordinamento, alla dignità di norma costituzionale” (Corte Costituzionale, sentenza n. 118 del 1957).

Inoltre, secondo l’interpretazione data dalla Corte di Cassazione, “una legge va ritenuta retroattiva quando la nuova disciplina disconosca gli effetti già esauriti del fatto passato e tolga efficacia, in tutto o in parte, alle conseguenze attuali o future di essi; per contro la nuova legge è priva di carattere retroattivo e deve essere applicata ai fatti, agli status ed alle situazioni esistenti o sopravvenuti alla data della sua entrata in vigore, ancorché conseguenti ad un fatto disciplinato dalla legge precedente, ove essi, ai fini della disciplina posta dalla nuova legge, debbano essere considerati in se stessi, indipendentemente dal loro collegamento col fatto generatore, in modo che resti escluso che attraverso tale applicazione sia modificata la disciplina del fatto medesimo: il che si verifica mediante la sopravvenuta introduzione di nuovi presupposti, condizioni o facoltà per il riconoscimento di diritti od obblighi” (Cass. civ., 29 aprile 1982, n. 2705).

Pertanto, sulla base di tali principi, la L.R. Emilia Romagna n. 5 del 2013 non può dirsi norma retroattiva ed incostituzionale, trovando applicazione solo dalla data della sua entrata in vigore, benché con riferimento anche alle sale scommesse già in essere, rispetto alle quali è stata peraltro prevista, nel rispetto del principio di proporzionalità e di contemperamento dei contrapposti interessi, non l’immediata cessazione delle attività, ma la delocalizzazione dell’esercizio in altro luogo, con una tempistica congrua a tutela della continuità occupazionale e prorogabile in ragione di particolari esigenze.

Da ciò deriva la legittimità, anche sotto il profilo dell’efficacia temporale, della normativa in esame, conclusione peraltro già fatta propria dalla giurisprudenza amministrativa chiamata a pronunciarsi sul punto (vedi ad esempio Consiglio di Stato, sentenza n. 579 del 2016: “Non vi è violazione del principio di irretroattività. Sembra evidente che, se, per l’esigenza di contemperare la prevenzione delle ludopatie con la salvaguardia delle attività economiche in essere, la norma sulle distanze minima non è retroattiva (nel senso che non incide sulle autorizzazioni in essere, ma soltanto su quelle richieste successivamente alla sua entrata in vigore), non per questo l’esistenza di un’autorizzazione pregressa giustifica una deroga permanente, che sottragga l’operatore all’applicazione della disciplina regolamentare a tutela della salute, quale che siano le vicende e le ubicazioni future del suo esercizio commerciale. Altrimenti, oltre a vanificare la portata della disciplina di tutela, si determinerebbe nel settore, attraverso la sorta di contingentamento o comunque la forte valorizzazione delle autorizzazioni preesistenti che ne conseguirebbero, una distorsione della concorrenza maggiore di quella che potrebbe essere imputata alle distanze minime. In altri termini, non è una comparazione tra vecchia e nuova ubicazione che viene demandata all’Amministrazione, in quanto la comparazione tra i contrapposti interessi l’ha già compiuta la norma regolamentare stabilendo la distanza minima, applicabile ad ogni nuova domanda di autorizzazione o di modifica dell’autorizzazione per trasferimento della sede. Il principio della “progressività” della riallocazione, è affermato dalla legge statale in relazione alle ubicazioni legittimamente assentite che risultassero contrastanti con le norme di salvaguardia successivamente definite attraverso la pianificazione di settore, quindi va a temperare un’ipotesi di limitazione delle attività economiche in essere ben maggiore di quella oggetto della controversia. Per il resto, ogni disciplina di tutela, ad effetti limitativi delle attività umane determina una cesura tra attività/ubicazioni autorizzate ed attività/ubicazioni (ancora) non autorizzate, senza che dai principi generali discenda la necessità di far salvi i procedimenti autorizzatori in itinere e, in generale, di stabilire una disciplina transitoria”, conforme a Tar Liguria, sentenza n. 734 del 2016).

E lo stesso Tribunale di Bologna al riguardo si è già così condivisibilmente espresso: “Sembra evidente che, se, per l’esigenza di contemperare la prevenzione delle ludopatie con la salvaguardia delle attività economiche in essere, la norma sulle distanze minima non è retroattiva (nel senso che non incide sulle autorizzazioni in essere, ma soltanto su quelle richieste successivamente alla sua entrata in vigore) non per questo l’esistenza di un’autorizzazione pregressa giustifica una deroga permanente, che sottragga l’operatore all’applicazione della disciplina regolamentare a tutela della salute, quale che siano le vicende e le ubicazioni future del suo esercizio commerciale. Altrimenti, oltre a vanificare la portata della disciplina di tutela, si determinerebbe nel settore, attraverso la sorta di contingentamento o comunque la forte valorizzazione delle autorizzazioni preesistenti che ne conseguirebbero, una distorsione della concorrenza maggiore di quella che potrebbe essere imputata alle distanze minime (Consiglio di Stato, sez. III, 10 febbraio 2016, n. 579)” (T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. I, n. 703/2020).

Conclusivamente, quindi, il ricorso va respinto per l’infondatezza di tutte le doglianze, con spese a carico della ricorrente in forza delle regole della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

– rigetta il ricorso;

– condanna la ricorrente al rimborso delle spese di lite in favore della controparte costituita, liquidate in € 1.000,00 oltre accessori di legge”.