Il Comune di Perugia condannato al pagamento delle spese legali.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria ha pronunciato sentenza sul ricorso proposto da una società di gestione di sale VLT, difesa dall’avvocato Cino Benelli, contro Comune di Perugia, per l’annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di Perugia, avente ad oggetto “modifiche ed integrazioni del regolamento comunale per i giochi leciti”, del regolamento per i giochi leciti e di ogni altro atto e provvedimento ad essi presupposto e conseguente.

Secondo il Giudice: «Il regolamento, come modificato ed integrato dalla deliberazione consiliare impugnata, è articolato in quattro sezioni: I. Disposizioni generali (artt. 1-8); II. Sale giochi (artt. 9-15); III. Installazione degli apparecchi da gioco negli esercizi di qualunque tipologia e nei circoli privati (artt. 16-19); IV. Disposizioni finali (artt. 20-24).

L’art. 19, contenente la disposizione contro la quale la società ricorrente rivolge le proprie doglianze, è collocato all’interno della sezione III, dedicata alla installazione degli apparecchi da gioco negli “esercizi di qualunque tipologia” e nei circoli privati.

Detto articolo stabilisce, al comma 1, che, «[l]’uso degli apparecchi da gioco di cui all’art. 110 comma 6 del T.U.L.P.S. è consentito solo durante l’orario di funzionamento dell’attività in cui sono collocati e, in ogni caso, non nella fascia oraria compresa tra le ore 24.00 e le ore 10.00 antimeridiane».

Il comma 4 dello stesso art. 19, poi, fa salvo, per le sale VLT, quanto previsto dall’art. 14, c. 5.

Dunque, la disposizione dell’art. 19 relativa all’orario di utilizzo degli apparecchi di cui all’art. 110, c. 6, TULPS (comma 1), essendo rivolta agli “esercizi di qualunque tipologia”, è applicabile anche alle sale VLT.

L’art. 14 del regolamento, sebbene contenuto nella sezione dedicata alle sale giochi, contiene nel suo comma 5 disposizioni applicabili anche alle sale VLT, laddove stabilisce che con ordinanza del Sindaco sono altresì disciplinati gli orari di apertura e di chiusura delle attività di raccolta scommesse, delle sale VLT e delle sale bingo autorizzate dal Questore ai sensi dell’art. 88 del TULPS, fatta salva la possibilità per il Sindaco, con propria ordinanza, di disporre limitazioni orarie all’esercizio del gioco per esigenze di tutela della salute e della quiete pubblica.

Le due disposizioni – quella di cui all’art. 19, c. 1, e quella di cui all’art. 14, c. 5, del regolamento comunale – hanno oggetto diverso: la prima disciplina direttamente le limitazioni orarie all’uso degli apparecchi da gioco di cui all’art. 110, c. 6, TULPS negli esercizi di qualunque tipologia (e dunque anche nelle sale VLT); la seconda disciplina gli orari di apertura delle attività in essa contemplate demandando la specificazione di tali orari ad un’ordinanza del Sindaco.

Ne discende che:

  • l’orario di apertura e di chiusura delle attività di raccolta scommesse, delle sale VLT e delle sale bingo autorizzate dal Questore ai sensi dell’art. 88 del TULPS è oggetto dell’ordinanza sindacale di cui all’art. 14, c. 5, del regolamento;
  • l’uso degli apparecchi da gioco di cui all’art. 110, c. 6, TULPS è consentito solo durante l’orario di funzionamento dell’attività in cui sono collocati;
  • ai sensi dell’art. 19, c. 1, è comunque inibito l’uso degli apparecchi da gioco di cui all’art. 110, c. 6, TULPS nella fascia oraria tra le ore 24.00 e le ore 10.00 antimeridiane.

Dunque, l’art. 19, c. 1, del regolamento condiziona direttamente ed immediatamente l’esercizio dell’attività economica, perché limita l’uso degli apparecchi da gioco di cui all’art. 110, c. 6, TULPS quale che sia l’orario di apertura delle sale VLT stabilito dalla emananda ordinanza sindacale ai sensi dell’art. 14, c. 5, del regolamento».

Quindi il Giudice prosegue: «Come detto, la società ricorrente impugna la delibera del Consiglio comunale di Perugia con la quale è stato modificato ed integrato il regolamento comunale per i giochi leciti, nella parte in cui è previsto, all’art. 19, co. 1, che «[l]’uso degli apparecchi da gioco di cui all’art. 110 comma 6 del T.U.L.P.S. è consentito solo durante l’orario di funzionamento dell’attività in cui sono collocati e, in ogni caso, non nella fascia oraria compresa tra le ore 24.00 e le ore 10.00 antimeridiane».

Sotto un primo profilo, la ricorrente si duole del fatto che la limitazione dell’uso degli apparecchi da gioco prevista dalla disposizione sopra citata sarebbe stata deliberata dal Consiglio comunale di Perugia in violazione dell’art. 6-bis della legge regionale n. 21/2014 e sarebbe inoltre viziata per eccesso di potere sotto i profili sintomatici del difetto di istruttoria e del difetto o dell’erronea valutazione dei presupposti, non essendo stata preceduta da un attento esame circa la sussistenza delle esigenze sociali, socio-sanitarie o relative al numero degli esercizi e degli apparecchi già installati, in riferimento al territorio comunale, tali da giustificare le restrizioni orarie previste dal regolamento.

La doglianza è fondata.

Non sono in discussione gli effetti dannosi della dipendenza dal gioco d’azzardo (gioco d’azzardo patologico o ludopatia), tali da fare di quest’ultima una tra le più allarmanti patologie psichiatriche del tempo presente.

Non è nemmeno in questione la sussistenza in astratto, anche nel quadro generale delle norme di liberalizzazione delle attività commerciali, del potere dell’Amministrazione comunale di conformazione di dette attività, e in particolare di quelle relative all’esercizio lecito del gioco d’azzardo, per comprovate esigenze di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, oltre che del diritto dei terzi al rispetto della quiete pubblica, in caso di accertata lesione di interessi quali quelli in tema di sicurezza, libertà, dignità umana, utilità sociale e salute, anche in funzione di contrasto dei fenomeni di ludopatia.

Deve per  considerarsi anche che la legge disciplina le condizioni per l’ottenimento degli specifici titoli amministrativi (concessione dell’Amministrazione finanziaria ed autorizzazione di polizia) per l’apertura e la gestione delle sale in cui il gioco può essere lecitamente esercitato, con conseguente giuridica rilevanza dell’interesse dei relativi titolari alla remunerazione degli investimenti economici sostenuti, anche attraverso la più ampia durata giornaliera dell’apertura dell’esercizio. Ciò non significa necessariamente che l’interesse imprenditoriale debba essere considerato prevalente rispetto alle numerose – e degne di rilievo – diverse istanze con esso confliggenti.

Proprio il tema degli orari di apertura delle sale e di funzionamento degli apparecchi da gioco costituisce uno dei terreni nei quali i molteplici interessi (imprenditoriale, economico-finanziario, dell’ordine e della sicurezza, della quiete pubblica e della salute pubblica) necessitano adeguata ed attenta ponderazione onde evitare che il perseguimento di uno di essi conduca ad un sacrificio sproporzionato e perciò irragionevole degli altri.

In contesti come quello qui in esame, il principio di proporzionalità esige che il provvedimento limitativo della sfera giuridica dei destinatari sia idoneo al raggiungimento del fine pubblico cui è preordinato (criterio di idoneità), che la sua adozione sia effettivamente necessaria a tal fine (criterio di necessarietà) e che non incida sulle situazioni giuridiche soggettive in misura superiore a quella indispensabile in relazione al fine stesso (criterio di adeguatezza o di proporzionalità in senso stretto).

L’applicazione di questo modo di ragionare al tema qui in discussione implica la necessità che la disposizione limitativa sia definita a seguito di un’attenta indagine sull’effettiva esistenza e sulla consistenza dell’interesse confliggente con quello del titolare delle concessioni e delle autorizzazioni necessarie all’apertura della sala da gioco, indagine che costituisce il punto di partenza per l’adozione della misura più idonea al perseguimento dell’interesse ritenuto prevalente e più proporzionata rispetto all’esigenza che l’interesse soccombente sia sacrificato in misura non eccedente rispetto a quanto necessario. Tale indagine non risulta essere stata condotta dall’Amministrazione resistente.

Nelle premesse della deliberazione del Consiglio comunale di Perugia n. 126 del 26.11.2018, infatti, risulta che sulla bozza di regolamento sono state sentite, a fini partecipativi, le associazioni di categoria e quelle dei consumatori, le quali non hanno inviato osservazioni ad eccezione di SAPAR, che ha chiesto una diversa formulazione degli orari di apertura delle attività di gioco. Risulta, inoltre, che nel testo del regolamento sono state recepite le indicazioni degli uffici dell’Area servizi alla persona del Comune di Perugia allo specifico fine di definire alcuni luoghi sensibili per l’applicazione delle norme sulla distanza degli esercizi in cui è consentita la pratica del gioco lecito.

Non risulta invece che siano stati fatti approfondimenti sull’incidenza del fenomeno della ludopatia nel territorio del comune di Perugia, tali da far ritenere giustificata e proporzionata l’adozione di disposizioni limitative degli orari di uso degli apparecchi da gioco di cui all’art. 110 comma 6 del T.U.L.P.S. come quelle contenute nell’art. 19 del regolamento approvato.

Certamente ai fini da ultimo indicati non possono essere considerati utili i rapporti e gli articoli prodotti dalla difesa comunale con la memoria di costituzione. Tali rapporti ed articoli, oltre a non essere nemmeno citati nelle premesse della deliberazione consiliare oggi impugnata, configurandosi così come un’inammissibile motivazione postuma, non sono specificamente riferiti alle caratteristiche del fenomeno della ludopatia nel territorio perugino e non consentono dunque di comprendere le ragioni per le quali l’Amministrazione resistente avrebbe ritenuto adeguata, necessaria e proporzionata una disposizione come quella oggetto delle doglianze della società ricorrente.

La mancanza di un’adeguata istruttoria appare in contrasto anche con l’art. 6-bis della legge regionale n. 21/2014, recante norme per la prevenzione, il contrasto e la riduzione del rischio della dipendenza da gioco d’azzardo patologico, che prevede che i comuni possono disporre limitazioni orarie all’esercizio del gioco tramite gli apparecchi di cui all’art. 110, c. 6, TULPS, all’interno delle sale da gioco, delle sale scommesse, degli esercizi pubblici e commerciali, dei circoli privati e dei locali in cui vi sia offerta di gioco lecito con vincite in denaro.

La legge regionale prevede che tali limitazioni possono essere disposte «per esigenze di tutela della salute e della quiete pubblica», evidenziandosi così la necessità che la sussistenza di presupposti giustificanti le restrizioni orarie dell’esercizio del gioco siano oggetto di preventiva istruttoria.

Sotto altro punto di vista, la società ricorrente deduce che la disposizione regolamentare impugnata sarebbe illegittima per contrasto con le indicazioni contenute nell’intesa stipulata il 7.09.2017 in sede di Conferenza unificata Governo, Regioni ed Autonomie locali ai sensi dell’art. 1, c. 936, della legge n. 208/2015.

Quest’ultima disposizione stabilisce che «[e]ntro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti».

L’intesa stipulata il 7.09.2017 in attuazione della citata disposizione, nella parte relativa al ruolo delle Regioni e degli Enti locali nella prevenzione della diffusione della ludopatia, individua, quali possibili misure, il riconoscimento agli Enti locali della facoltà di stabilire fino a sei ore complessive di interruzione quotidiana del gioco. Inoltre, il documento prevede che la distribuzione oraria delle fasce di interruzione del gioco nell’arco della giornata sia definita d’intesa con l’Agenzia delle dogane e dei monopoli, in una prospettiva più omogenea possibile nel territorio nazionale e regionale.

Secondo la società ricorrente, dalla mancata osservanza delle indicazioni cui si è appena fatto riferimento discenderebbe un ulteriore profilo di illegittimità del regolamento comunale impugnato, atteso che l’art. 6-bis della legge regionale n. 21/2014 subordina espressamente l’esercizio della potestà regolamentare comunale al «rispetto della normativa nazionale vigente in materia». La tesi non può essere condivisa.

Dall’esame dell’art. 1, c. 936, della legge n. 208/2015, deve evidenziarsi che l’intesa del 7 settembre 2017 non costituisce un atto vincolante, non essendo stato ancora adottato il decreto ministeriale di recepimento previsto a conclusione dell’iter tratteggiato nella citata disposizione (cfr.

da ultimo Cons. Stato, sez. V, 30 giugno 2020, n. 4123). Ne consegue l’infondatezza della censura adesso in esame.

In conclusione, nei limiti sopra evidenziati, il ricorso della società merita di essere accolto, con conseguente annullamento, per quanto di ragione e rispetto alle parti effettivamente interessate dalle censure ritenute fondate, della delibera consiliare di approvazione del regolamento comunale per i giochi leciti».