Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro il Comune di Luino (VA) in cui si chiedeva l’annullamento dell’Ordinanza Sindacale n. 23 del 21/12/2018, a firma del Sindaco del Comune di Luino, con la quale sono state imposte interruzioni dell’esercizio degli apparecchi del gioco lecito nelle face orarie dalle 7,30 alle 9,30, dalle 12.00 alle 14,00 e dalle 19,00 alle 21,00; del Regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo lecito, approvato con Deliberazione di Consiglio Comunale n. 41 del 28/9/2018, nonché di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso; e per la conseguente condanna del Comune di Luino al risarcimento di tutti i danni subiti dalla ricorrente a causa dell’emanazione dei provvedimenti impugnati, nella misura da determinarsi in corso di giudizio od –in subordine– in via equitativa.

Si legge: “La società ricorrente opera quale gestore per la messa a disposizione agli esercenti degli apparecchi di gioco AWP (Amusement With Prizes), e al funzionamento degli stessi presso gli esercizi commerciali.

La ricorrente dichiara di operare nell’ambito del Comune di Luino, servendo alcuni esercizi ivi collocati.

Con deliberazione del Consiglio comunale n. 41 del 28 settembre 2018, il Comune di Luino ha approvato il Regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo che, nel dichiarato intento di contenere e ridurre gli effetti pregiudizievoli del gioco lecito, oltre a disciplinare la procedura di installazione degli apparecchi da gioco e la distanza minima da osservare rispetto ai luoghi c.d. “sensibili”, ha demandato al Sindaco la competenza ad adottare ordinanze in materia di orari di apertura delle sale da gioco e di funzionamento dei relativi apparecchi, «per il raggiungimento dell’obiettivo di rendere difficoltoso il consumo di gioco in orari tradizionalmente e culturalmente dedicati alle relazioni familiari».

In attuazione del Regolamento, il Sindaco del Comune di Luino ha adottato l’ordinanza n. 23 del 21 dicembre 2018 con cui ha disposto che gli orari dei sopra citati esercizi «devono essere interrotti nelle seguenti fasce orarie: dalle 7,30 alle 9,30 dalle 12,00 alle 14,00 dalle 19,00 alle 21,00».

Avverso l’ordinanza sindacale e il regolamento presupposto la ricorrente ha proposto il ricorso indicato in epigrafe, chiedendo l’annullamento dei provvedimenti oltre al risarcimento del danno.

Si è costituito in giudizio il Comune di Luino, resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto.

In vista della trattazione nel merito le parti hanno depositato scritti difensivi insistendo nelle rispettive conclusioni.

Indi la causa è stata chiamata e trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 21 ottobre 2021.

Il ricorso proposto è affidato ai motivi di gravame di seguito sintetizzati:

1. Violazione degli articoli 7 e seguenti della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per violazione del procedimento, difetto di istruttoria, carenza dei presupposti, ingiustizia grave e manifesta: non sarebbe stata data comunicazione di avvio del procedimento agli “operatori del settore” prima dell’adozione dell’ordinanza sindacale;

2. Eccesso di potere per disparità di trattamento, contraddittorietà intrinseca ed estrinseca, carenza dei presupposti, illogicità, sviamento dalla causa tipica, ingiustizia grave e manifesta: l’ordinanza sindacale impugnata esclude dalla limitazione di orario «i giochi del lotto, 10 e lotto, superenalotto, totocalcio, gratta e vinci, bingo, scommesse», in quanto in tal senso avrebbe disposto il Regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo lecito, approvato con Deliberazioni di Consiglio Comunale n. 41 del 28 settembre 2018.

Tale disparità di trattamento non troverebbe riscontro nel citato Regolamento. Inoltre non vi sarebbe alcuna differenza, in termini di potenziale dipendenza da gioco, tra sale VLT e sale SLOT e sale scommesse o sale bingo;

3. Violazione dell’articolo 3 della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e di ponderazione, carenza di motivazione, illogicità, carenza dei presupposti, travisamento dei fatti, sviamento dalla causa tipica, ingiustizia grave e manifesta: i provvedimenti sarebbero affetti da difetto di istruttoria, posto che ogni forma di limitazione al libero esercizio dell’attività di impresa in ragione di una supposta tutela della salute pubblica o della pubblica incolumità dovrebbe essere supportata da valutazioni di natura scientifica che possano dirsi pienamente condivise e definitivamente accolte nel patrimonio delle conoscenze consolidate.

L’ordinanza impugnata, invece, sarebbe carente nella motivazione quanto alla supposta correlazione tra la limitazione degli orari di apertura ed eventuali benefici sui soggetti ludopatici. Il regolamento richiamerebbe del tutto acriticamente sentenze, provvedimenti legislativi, nonché supposti rilevamenti statistici estesi all’intera Regione Lombardia ed all’intera Provincia di Varese, senza in alcun modo vagliare l’incidenza del fenomeno nella realtà comunale;

4. Violazione degli articoli 31, 32 e 34 del Decreto Legge 6 dicembre 2011, n. 201. Violazione dell’articolo 50 del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Violazione dell’articolo 3 della Legge 7 agosto 1990, n. 241. Incompetenza. Eccesso di potere illogicità, carenza dei presupposti, travisamento dei fatti, sviamento dalla causa tipica, ingiustizia grave e manifesta: le uniche limitazioni che l’articolo 32, secondo comma, del D.L. 6 dicembre 2011, n. 201 consentirebbe di introdurre per gli esercizi commerciali, in deroga al principio di massima liberalizzazione ed a tutela degli interessi specificamente indicati, sarebbero quelle di natura geografica, senza possibilità di introdurre limitazioni agli orari degli esercizi commerciali. Neppure pertinente sarebbe il richiamo contenuto, nel Regolamento impugnato, all’articolo 34, secondo comma, del medesimo D.L. n. 201/2011, che ugualmente non farebbe riferimento alla limitazione degli orari di apertura. Il provvedimento troverebbe quindi l’unica fonte normativa nell’art. 50, commi 7 e 7 bis del D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 che consentirebbe al Sindaco di disciplinare gli orari di apertura e di chiusura degli esercizi a tutela di determinati interessi, quali il decoro urbano delle città, il regolare deflusso del traffico, il riposo dei cittadini. In ogni caso, il potere di limitazione degli orari, conferito dalla citata disposizione, dovrebbe essere contemperato con la disciplina di cui al già citato articolo 31 del D.L. n. 201/2011.

Il ricorso è infondato.

Ciò consente al Collegio di prescindere da profili di inammissibilità del ricorso, sollevati d’ufficio nel corso dell’udienza, non rinvenendosi alcune evidenza documentale idonea a dimostrare che la ricorrente serva gli esercenti ubicati nel Comune di Luino, circostanza questa che sarebbe rilevante in punto di legittimazione ed interesse all’impugnazione.

Con il primo motivo di gravame la ricorrente ha dedotto la violazione delle norme sulla partecipazione al procedimento.

Trattandosi di atti amministrativi generali l’obbligo di comunicazione d’avvio del procedimento è espressamente escluso dall’art. 13 della L. 241/1990. Inoltre, a tutto concedere, tenuto conto che i provvedimenti sono impugnati in relazione alla disciplina degli orari di apertura degli esercizi, l’eventuale partecipazione procedimentale avrebbe dovuto riguardare gli esercenti, e non certo i gestori degli apparecchi.

Gli ulteriori mezzi di gravame possono essere esaminati congiuntamente, in quanto intimamente connessi.

Va premesso che il Regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo – approvato con la deliberazione del Consiglio comunale n. 41 del 28 settembre 2018 – fa riferimento, oltre alla normativa nazionale e regionale in tema di ludopatia (art. 5 del D.L. 13 settembre 2012 n.158, che ha previsto tra i Livelli Essenziali di Assistenza le “prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da ludopatia” e il conseguente DPCM del 12 gennaio 2017; legge della Regione Lombardia 21 ottobre 2013, n. 8 “Norme per la prevenzione e il trattamento del gioco d’azzardo patologico”; la DGR 24 gennaio 2014 n. X/1274, recante “Linee di azione per garantire le prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da gioco d’azzardo patologico – GAP”; il documento nazionale approvato dalla Conferenza Unificata Stato‐Regioni il 6 dicembre 2017), a profili direttamente riguardanti il fenomeno nel Comune di Luino, riportando dati che attestano un incremento, dagli inizi degli anni 2000, del numero dei cittadini con disturbi legati al gioco d’azzardo.

L’atto regolamentare sulla cui base è stata assunta l’ordinanza sindacale impugnata non si fonda quindi su elementi astratti riferiti al fenomeno in termini generici, contestualizzando invece la situazione in relazione al territorio del Comune di Luino.

D’altro canto la ricorrente non offre dati documentali di segno contrario, non potendo considerarsi tali gli studi depositati (report del Governo Australiano sul gioco d’azzardo e studio della Springer Science and Business Media New York) che riguardano contesti sociali, economici e culturali totalmente differenti dalla realtà italiana, e dunque non idonei a smentire i concreti riferimenti al fenomeno nel territorio comunale considerati dall’Amministrazione. Lo stesso dicasi per lo studio italiano dell’Istituto per la Competitività, che muove da una prospettiva di interessi differente dall’obiettivo perseguito dalla normativa e dai provvedimenti impugnati, e che quindi non presenta il carattere della oggettività.

Ciò posto, il potere del Sindaco di cui all’art. 50, comma 7, del D.lgs. 267/2000, a fini di tutela della salute e della quiete pubblica, legittima la adozione di provvedimenti funzionali a regolamentare gli orari delle sale giochi e degli esercizi pubblici in cui sono installate apparecchiature da gioco.

Tale principio è stato chiaramente affermato dalla Corte Costituzionale con la sentenza 18 luglio 2014, n. 220, che ha dichiarato inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 50, comma 7, del D.lgs. n. 267 del 2000, sollevata con riferimento agli artt. 32 e 118 della Costituzione, nella parte in cui disciplina poteri normativi e provvedimentali attribuiti al sindaco, senza prevedere che tali poteri possano essere esercitati con finalità di contrasto del fenomeno del gioco di azzardo patologico.

Ad avviso del Giudice delle leggi, “il giudice a quo omette di considerare che l’evoluzione della giurisprudenza amministrativa, sia di legittimità, sia di merito, ha elaborato un’interpretazione dell’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000, compatibile con i principi costituzionali evocati, nel senso di ritenere che la stessa disposizione censurata fornisca un fondamento legislativo al potere sindacale in questione. In particolare, è stato riconosciuto che − in forza della generale previsione dell’art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000 − il sindaco può disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco e che ciò può fare per esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica, ovvero della circolazione stradale”.

La prevenzione della ludopatia è una competenza distinta e trasversale, fondata, da un lato, sul potere attribuito ai Comuni di individuare in autonomia gli interessi della collettività ex art. 3, comma 2, D.lgs. n. 267/2000 e dall’altro sul potere di regolazione degli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici ai sensi dell’art. 50, comma 7, D.lgs. n. 267/2000. Le disposizioni dell’art. 5, della legge regionale n. 8/2013 sui compiti di iniziativa e di vigilanza dei Comuni relativamente al fenomeno del gioco d’azzardo patologico costituiscono un riconoscimento legislativo dell’emersione di questa nuova competenza finalizzata al contrasto della ludopatia (cfr. Tar Brescia sez. II 3 maggio 2021 n. 404).

La giurisprudenza si è infatti attestata da tempo sul principio secondo cui la previsione di limitazioni orarie è idoneo strumento di lotta al fenomeno della ludopatia (Consiglio di Stato, sez. V 26 agosto 2020 n. 5225, che richiama il proprio precedente 5 giugno 2018 n. 3382).

In tale solco si pongono sia il Regolamento del Comune di Luino, che all’art. 5 demanda al Sindaco la “determinazione di specifiche fasce orarie di apertura/chiusura che garantiscano la maggior efficacia possibile per il raggiungimento dell’obiettivo di rendere difficoltoso il consumo di gioco in orari tradizionalmente e culturalmente dedicati alle relazioni familiari”, sia l’ordinanza sindacale impugnata, laddove afferma che “il contrasto di fenomeni patologici connessi al disturbo da gioco d’azzardo può essere utilmente esercitato anche attraverso interventi volti e regolare e limitare l’accesso alle apparecchiature di gioco”.

Va poi aggiunto che nell’attuale momento storico la diffusione del fenomeno della ludopatia in ampie fasce della società civile costituisce un fatto notorio o, comunque, una nozione di fatto di comune esperienza (cfr. T.A.R. Veneto, sez. III 11 novembre 2019 n. 1109; T.A.R. Milano, sez. IV 15 marzo 2021 n. 665, che richiama l’art. 115 comma 2 c.p.c.), come attestano le numerose iniziative di contrasto assunte dalle autorità pubbliche a livello europeo, nazionale e regionale.

Tenuto conto di tali considerazioni, l’ordinanza impugnata e il presupposto Regolamento appaiono sorretti da un’adeguata istruttoria, che giustifica la misura adottata.

D’altro canto, allo stato attuale delle conoscenze, non sembra irragionevole né sproporzionato imporre limitazioni ad attività economiche riconosciute scientificamente pericolose alla salute, proprio perché non si tratta di introduzione di una sorta di “proibizionismo”, che potrebbe sortire effetti contrari sul piano stesso della tutela della salute, né di divieto generalizzato, ma di regolamentazione in corrispondenza di luoghi particolari e di particolari fasce orarie a più alta fruibilità di esercizi di gioco (cfr. Consiglio di Stato, sez. III – 19/12/2019 n. 8563).

Si presenta poi inammissibile la censura volta a contestare la mancata limitazione di orari per altri tipi di gioco, non potendo la ricorrente ritrarre alcun vantaggio dall’eventuale estensione della disciplina sulla limitazione degli orari a giochi ulteriori dalla stessa non commercializzati.

Va poi aggiunto che, diversamente da quanto ritenuto dalla ricorrente, il Regolamento pone quale criterio per la determinazione sindacale sugli orari di esercizio delle attività la “individuazione di orari che non penalizzino determinate tipologie di gioco (e conseguentemente di attività commerciali) a favore di altre”. Il che significa che la disciplina degli orari va rapportata al tipo di esercizio oggetto di regolamentazione, secondo una valutazione operata in concreto, e non già che tutti i giochi debbano essere limitati negli orai di fruibilità.

Infine non può essere scrutinato, in quanto inammissibile, il nuovo motivo, dedotto solo con la memoria depositata in data 16 settembre 2021 (cfr. pag. 8) e non notificata, riguardante la ritenuta mancata consultazione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

Per le ragioni che precedono il ricorso non è meritevole di accoglimento e va pertanto rigettato.

Il rigetto della domanda di annullamento comporta, altresì la reiezione della domanda risarcitoria, mancando il requisito dell’antigiuridicità del fatto, a margine della genericità della domanda stessa così come formulata nel ricorso proposto.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la ricorrente al pagamento, a favore del Comune di Luino, delle spese di giudizio, che liquida in € 3.000,00 (tremila), oltre oneri fiscali, previdenziali e spese generali di legge”.