Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna (Sezione Seconda) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro il Comune di Ferrara in cui si chiedeva l’annullamento dell’ordinanza sindacale in data 1/6/2016 n. 62893, recante la disciplina degli orari di funzionamento degli apparecchi per il gioco lecito con vincita in denaro, presso gli esercizi autorizzati; della deliberazione giuntale 7/6/2016 n. 301, di determinazione dell’importo delle sanzioni amministrative pecuniarie e accessorie per violazioni dell’ordinanza; di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, ancorche’ non conosciuto dalla ricorrente.

Si legge: “A. La Società ricorrente è gestore per conto delle Società (…), titolari di concessioni per realizzare e condurre la rete del gioco lecito, rilasciate dall’Agenzie delle Dogane e dei Monopoli. Riferisce di detenere apparecchi da divertimento e intrattenimento ex art. 110 comma 6 lett. a) del TULPS presso 15 unità commerciali nel Comune di Ferrara, dove lavorano 3 dipendenti e presso i quali ha effettuato ingenti investimenti sotto la supervisione dell’autorità statale e del concessionario, in conformità alla convenzione stipulata con quest’ultimo e nel pieno rispetto della normativa vigente (in particolare degli obblighi previsti dall’art. 1 comma 78 lett. b) della L. 220/2010).

B. Con l’ordinanza impugnata, il Sindaco introduce una nuova disciplina per l’apertura delle sale giochi autorizzate ex art. 86 del TULPS, fissando l’orario di esercizio dalle 09:00 alle 13:00 e dalle 15:30 alle 21:00 per tutti i giorni (festivi compresi). Identica restrizione è valida per gli apparecchi di intrattenimento e svago con vincita in denaro collocati negli esercizi autorizzati, per i quali viene disposto lo spegnimento nelle ore di non funzionamento. Inoltre, l’ordinanza prevede la possibilità di stabilire orari diversi per esigenze di pubblica sicurezza o quiete pubblica, e l’obbligo di esporre – con cartello visibile – gli orari di accensione degli apparecchi.

B.1 In caso di violazione, sono irrogate sanzioni pecuniarie da 25 € a 500 € ai sensi dell’art. 7-bis del D. Lgs. 267/2000, nei modi e nelle forme di cui alla L. 689/81, con possibilità per la Giunta di disporre importi in misura ridotta e sanzioni accessorie di tipo interdittivo.

B.2 La Giunta comunale, con l’impugnata deliberazione, ha determinato l’importo delle sanzioni pecuniarie e accessorie per violazione dell’ordinanza sindacale.

C. Lamenta la ricorrente che l’ordinanza e la deliberazione arrecano un notevole pregiudizio economico agli operatori del settore, che hanno fatto legittimo affidamento sul precedente assetto al momento della sottoscrizione del contratto di gestione, realizzando ingenti investimenti (e l’iniziativa economica è tutelata dalla Costituzione). Accanto al denunciato pregiudizio si porrebbe l’inutilità delle misure, comunque sproporzionate per l’ipotetico vantaggio per i cittadini: il monitoraggio dello Stato sarebbe più sicuro rispetto alla rete internet, e secondariamente mancherebbe uno studio scientifico che attesti i benefici concreti in termini di riduzione del fenomeno del gioco compulsivo e patologico sul territorio per effetto della riduzione d’orario. In aggiunta, verrebbe in tal modo favorito il gioco illegale presso punti non autorizzati e privi di concessione.

D. Con gravame ritualmente notificato e tempestivamente depositato presso la Segreteria della Sezione, la Società ricorrente impugna gli atti in epigrafe, deducendo i seguenti motivi in diritto:

a) Eccesso di potere per sviamento, erronea valutazione dei presupposti, assenza di riscontri, travisamento, illogicità, ingiustizia manifesta, irragionevolezza, lesione del canone di necessità, dato che il provvedimento si basa su deduzioni prive di basi oggettive e non fondate su dati scientifici.

b) Lesione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, posto che i Comuni limitrofi non hanno stabilito misure limitative analoghe ed era possibile attendere criteri uniforme dettati a livello nazionale, e in ogni caso difetta un’adeguata ponderazione tra gli opposti interessi che assicuri il minor sacrificio possibile per l’iniziativa economica.

c) Eccesso di potere per carenza di istruttoria, in quanto il Comune non si è premurato di avviare una preventiva consultazione con i gestori delle sale o almeno con le associazioni di categoria.

d) Violazione dell’art. 14 della L. 23/2014, eccesso di potere per sviamento, in quanto il legislatore ha conferito una delega al Governo per il riordino delle disposizioni in materia di giochi pubblici, tenuto conto della necessità di prevenire il fenomeno della ludopatia, con regole trasparenti e uniformi sul territorio nazionale e adeguati controlli con il coinvolgimento dei Comuni, per cui questi ultimi – nelle more dell’esercizio del potere conferito al Governo – non possono adottare discrezionalmente misure restrittive in assenza dell’attività preliminare di riordino della materia (e di linee guida omogenee).

e) Violazione dell’art. 1 comma 136 della L. 208/2015 (legge di stabilità 2016), contrasto con il piano d’azione ideato dal legislatore, il quale prevede una riduzione progressiva degli apparecchi di intrattenimento e divertimento nei prossimi anni, e demanda alla Conferenza unificata la definizione delle caratteristiche dei punti vendita, per migliori livelli di tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori (gli accordi vanno recepiti con decreto del MEF);

f) Inosservanza del D.L. 138/2011 conv. in L. 148/2011, lesione del principio di libertà di iniziativa economica costituzionalmente garantito, in quanto risultano abrogate le indebite restrizioni all’accesso e all’esercizio delle professioni e delle attività economiche, che sono libere ed è permesso tutto ciò che il legislatore non vieta.

g) Eccesso di potere per illogicità, travisamento e irragionevolezza, dato che si realizza un’inammissibile compressione del commercio del gioco pubblico tramite apparecchi di divertimento e intrattenimento oggetto di concessione rilasciata dallo Stato.

h) Eccesso di potere per mancato contemperamento di interessi, falsa applicazione degli artt. 1, 4, 35 e 41 della Costituzione, dell’art. 2060 del c.c., dell’art. 1 lett. b) del D.L. 112/2008 conv. in L. 133/2008, lesione dell’iniziativa economica, in quanto si rende gravosa la gestione dei contratti di lavoro subordinato in essere, conclusi sulla base della regolamentazione precedente (sulla quale si era riposto affidamento).

E. Si è costituita in giudizio l’amministrazione comunale, sollevando eccezioni in rito e chiedendo la reiezione del gravame nel merito.

F. Alla pubblica udienza del 6/10/2021 il ricorso è stato chiamato per la discussione e trattenuto in decisione.

DIRITTO

La Società ricorrente lamenta l’illegittimità dell’intervento regolatore del Comune di Ferrara, che ha stabilito un arco temporale massimo per l’esercizio dell’attività di gioco lecito sul territorio (dalle 09:00 alle 13:00 e dalle 15:30 alle 21:00 di tutti i giorni, festivi compresi).

0. Va preliminarmente esaminata l’eccezione di tardività, sollevata dall’amministrazione intimata con riguardo al deposito dei documenti e della memoria conclusionale di parte ricorrente.

L’eccezione è fondata.

0.1 I documenti risultano depositati a mezzo PAT il 27/7/2021 alle ore 18:27, mentre la memoria conclusionale è stata prodotta in data 6/9/2021 alle ore 18:09. L’udienza per la trattazione di merito era fissata per la data odierna (6/10/2021) cosicché ai sensi dell’art. 73 comma 1 Cpa i quaranta giorni liberi entro i quali le parti potevano produrre documenti scadevano il giorno 26/7/2021 (escludendo il periodo feriale di agosto) mentre i trenta giorni liberi entro i quali le parti potevano produrre memorie scadevano il 5/9/2021, coincidente con una domenica.

0.2 Con riguardo a quest’ultima data deve rilevarsi che, poiché la regola dei “giorni liberi” nel termine a ritroso persegue l’esigenza di assicurare alle controparti un tempo adeguato per lo studio della produzione avversaria e la predisposizione delle più opportune strategie difensive, non può ritenersi che la scadenza domenicale di uno dei termini di cui all’art. 73 comma 1 Cpa comporti la proroga del termine al giorno feriale successivo (T.A.R. Umbria – 21/10/2020 n. 464).

Per questa ragione, l’art. 52 commi 3 e 4 Cpa dispone che, se il giorno di scadenza del termine da computarsi a ritroso è festivo, la scadenza è anticipata al giorno antecedente non festivo.

0.3 Si richiama la pronuncia di questa Sezione 9/2/2021 n. 103, che non risulta appellata, secondo la quale ‘Come ha chiarito T.A.R. Lombardia Brescia, sez. I – 30/5/2019 n. 528 (sentenza confermata in appello da Consiglio di Stato, sez. IV – 5/5/2020 n. 2853), ai sensi dell’art. 52 comma 4 Cpa, “Per i termini computati a ritroso, la scadenza è anticipata al giorno antecedente non festivo”, e dunque nella fattispecie al sabato. Come evidenziato anche di recente la giurisprudenza, ai fini di un corretto conteggio dei termini a ritroso il dies ad quem va individuato nel giorno non festivo cronologicamente precedente rispetto a quello di scadenza, in quanto, altrimenti, si produrrebbe l’effetto contrario di un’abbreviazione dell’intervallo, in pregiudizio per le esigenze garantite dalla previsione del termine medesimo (T.A.R. Calabria Catanzaro, sez. II – 8/4/2015 n. 608). Anche T.A.R. Puglia Lecce, sez. I – 4/3/2019 n. 377 ha evidenziato che “Né rileva in contrario, per il deposito della memoria, il fatto che il 30 giorno libero prima dell’udienza cadesse di domenica, in quanto, come visto, per i termini “a ritroso” la scadenza festiva determina l’anticipazione, e non la posticipazione, della scadenza stessa (ex plurimis: C. di St. 99/2013)”. … Il 16 giorno a ritroso (al netto dei 15 giorni liberi) risulta essere il 10/1/2021 (domenica), e dunque la scadenza doveva essere anticipata al sabato precedente 9/1/2021. Come pacificamente ritenuto dalla giurisprudenza, nel processo amministrativo è inibito al Collegio giudicante di prendere in considerazione la memoria dell’amministrazione resistente che non sia stata depositata nel rispetto dei termini perentori di cui all’art. 73 c.p.a., e tale deposito tardivo ne comporta necessariamente lo stralcio dagli atti del giudizio’.

0.4 I documenti e la memoria suddetti vanno quindi dichiarati inammissibili per mancato rispetto del termine perentorio fissato dall’art. 73 c.p.a. e di essi non si terrà conto ai fini della decisione.

IL RITO

0.5 Il Comune ha poi eccepito l’inammissibilità del gravame, visto che l’interesse pubblico perseguito è meritevole di tutela ed è perseguito dal Sindaco avvalendosi del potere conferito dall’art. 50 comma 7 del TUEL.

0.6 L’eccezione è infondata, in quanto l’esercizio della discrezionalità – amministrativa o tecnica – è comunque sindacabile nei suoi molteplici profili di irrazionalità, incongruenza e irragionevolezza, travisamento dei fatti, sviamento, difetto di istruttoria, inattendibilità, etc.

IL MERITO

1. Con il primo motivo la ricorrente deduce l’eccesso di potere per sviamento, erronea valutazione dei presupposti, assenza di riscontri, travisamento, illogicità, ingiustizia manifesta, irragionevolezza, lesione del canone di necessità, dato che il provvedimento si basa su deduzioni prive di basi oggettive e non fondate su dati scientifici. A suo avviso:

– le riflessioni sono superficiali e generiche, e confondono in modo maldestro il gioco d’azzardo col gioco pubblico lecito autorizzato e supervisionato dallo Stato, non tiene conto che è già vietato ai minorenni e che le Forze dell’Ordine effettuano costanti controlli;

– non esistono fonti ufficiali nazionali sul fenomeno della ludopatia salvi gli studi del Ministero della Salute del 2012 e del 2015, che restituiscono una percentuale di giocatori problematici nella forbice tra l’1,3% e il 3,8% della popolazione e di patologici tra lo 0,5% e il 2,2%, e suggeriscono strategie sul piano nazionale e a livello di normativa primaria;

– la L.r. 5/2013 prevede un Osservatorio regionale (che si è insediato ben 3 anni dopo) per monitorare il fenomeno e predisporre strategie e linee di intervento, con valutazioni periodiche sui dati ottenuti;

– la relazione dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (doc. 6) lamenta la stratificazione normativa e la frammentarietà delle regole, mentre l’art. 1 comma 936 della L. 208/2015 rimette alla Conferenza Unificata il compito di raggiungere un’intesa;

– i dati raccolti dal Comune non possono essere apprezzati isolatamente, fuori dal contesto generale, economico e normativo di riferimento, tenuto conto che l’offerta di gioco non proviene solo dallo Stato ma anche da altri circuiti (operatori privi di concessioni);

– non esiste alcuno studio che avvalori la tesi che da una riduzione d’orario come quella disposta generi benefici sulla riduzione del fenomeno del gioco compulsivo e patologico.

La doglianza è priva di pregio giuridico.

1.1 Come già affermato in giurisprudenza in casi analoghi (Consiglio di Stato, sez. V – 26/8/2020 n. 5225, che richiama il proprio precedente 5/6/2018 n. 3382) “è corretto affermare che principio generale della materia è la previsione di limitazioni orarie come strumento di lotta al fenomeno della ludopatia”. La pronuncia ha sottolineato che ‘La documentazione acquisita da Roma Capitale dimostrava in maniera inequivocabile un aumento del numero di pazienti affetti da GAP trattati nel territorio comunale (e regionale) nel corso degli anni (dal 2012 al 2017), e se è vero che, in termini assoluti, non si trattava di numeri elevati, il dato allarmante consisteva proprio nell’aumento progressivo ed ininterrotto. Per convincersene è sufficiente richiamare i dati contenuti nella nota del 1giugno 2018 (prot. n. QH/(…)) elaborata dal Dipartimento di Epidemiologia del Servizio sanitario regionale della Regione Lazio ove al numero di 82 pazienti trattati nel 2012 (165 nella Regione Lazio) corrisponde il numero di 323 del 2017 (613 nell’intera Regione). In detta situazione l’aumento del numero di esercizi presso i quali risultano collocati gli apparecchi di intrattenimento, come pure l’aumento della raccolta monetaria, non può essere considerato, come assunto dalle appellanti, un dato ininfluente; esso, invece, dà conto dell’aumento dell’offerta, evidentemente indotta dall’aumento del numero dei giocatori e fa ragionevolmente presumere anche l’aumento tra questi di persone affette da GAP. Né, infine, merita critica la sentenza per aver riportato una considerazione che sfugge, per se stessa, ad ogni rilevamento statistico, vale a dire l’esistenza di un numero di persone affette da GAP di gran lunga superiore a quello riportato nelle statistiche elaborate da fonti ufficiali per la naturale ritrosia di coloro che versano in tale situazione a manifestare il problema e a ricorrere ai servizi sanitari (o sociali) per aiuto. In conclusione sul punto, il trend in crescita, non contestato, costituisce un dato correttamente acquisito in sede istruttoria, che vale a sorreggere la decisione di Roma Capitale di un intervento in via precauzionale per arrestare la diffusione del fenomeno della ludopatia; il numero di ore di spegnimento degli apparecchi da intrattenimento rileva sul piano della proporzionalità della misura, essendo irrilevante, per quanto spiegato in precedenza, che esso sia superiore a quello previsto dall’intesa raggiunta in Conferenza Unificata’. La questione del rispetto del canone di proporzionalità sarà esaminata più avanti.

1.2 In proposito, va rilevato che l’ordinanza impugnata contiene un puntuale riferimento alle esigenze di tutela della salute pubblica e del benessere individuale e collettivo dei cittadini, al cui soddisfacimento è preordinata – attraverso la lotta alla dipendenza da gioco cui è strumentale – la riduzione oraria degli apparecchi per il gioco lecito in tutto il territorio comunale. Con riguardo alla dipendenza da gioco d’azzardo, il provvedimento sindacale richiama i dati rilevati dal SERT (Servizio dipendenze) dell’ASL di Ferrara, che attesta un “incremento esponenziale del numero di pazienti affetti da questa patologia e presi in carico da servizi”, da 62 casi nel 2010 ai 133 del 2014 con una crescita del 114,51%, senza considerare i giocatori patologici che non si rivolgono alle strutture sanitarie e i cd. “soggetti a rischio”. Su quest’ultimo profilo è stato riconosciuto ‘verosimile ritenere che “il numero reale delle persone affette da ludopatia sia assai maggiore, poiché una parte significativa del fenomeno resta sommerso (cosiddetta “cifra oscura”), in quanto molti soggetti ludopatici non si rivolgono alle strutture sanitarie e ai servizi sociali” (Cons. St., sez. V, 4 dicembre 2019, n. 8298)’ (T.A.R. Umbria – 25/5/2021 n. 402).

Secondo l’atto impugnato, inoltre, i costi sociali sono riconducibili a quelli sanitari diretti ma anche indiretti nella modalità del calo di rendimento lavorativo e della perdita di reddito, che colpiscono il nucleo familiare e generano allarme sociale.

1.3 Oltre alla considerazione che nell’attuale momento storico la diffusione del fenomeno della ludopatia in ampie fasce della società civile costituisce un fatto notorio o, comunque, una nozione di fatto di comune esperienza (cfr. T.A.R. Veneto, sez. III – 11/11/2019 n. 1109; T.A.R. Lombardia Milano, sez. IV – 15/3/2021 n. 665, che richiama l’art. 115 comma 2 cpc) – come attestano le numerose iniziative di contrasto assunte dalle autorità pubbliche a livello europeo, nazionale e regionale – l’ordinanza impugnata appare sorretta da un’adeguata istruttoria, tenuto conto dell’ulteriore rilievo sul peso economico complessivo del gioco d’azzardo (inteso non in senso dispregiativo ma come fondato su alea e rischio) legato all’uso di slot machine e videolottery (oltre il 55% della quota di volume d’affari secondo la stima CNR).

1.4 L’attuale indirizzo legislativo è nel senso di ritenere misura idonea e necessaria ad arginare il fenomeno della dipendenza da gioco l’individuazione di limiti al suo esercizio, attraverso l’individuazione di una distanza da luoghi di prolungata permanenza o anche di transito di soggetti “a rischio”, e attraverso l’imposizione di orari di apertura al pubblico, oltre che attraverso l’ampia serie di luoghi e fasce di popolazione da proteggere. Allo stato attuale delle conoscenze, non sembra irragionevole né sproporzionato imporre limitazioni ad attività economiche riconosciute scientificamente pericolose alla salute, proprio perché non si tratta di introduzione di una sorta di “proibizionismo”, che potrebbe sortire effetti contrari sul piano stesso della tutela della salute, né di divieto generalizzato, ma di regolamentazione in corrispondenza di luoghi particolari (Consiglio di Stato, sez. III – 19/12/2019 n. 8563).

2. Con ulteriore doglianza l’esponente lamenta la lesione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa, posto che i Comuni limitrofi non hanno stabilito misure limitative analoghe ed era possibile attendere criteri uniforme dettati a livello nazionale, e in ogni caso difetta un’adeguata ponderazione tra gli opposti interessi che assicuri il minor sacrificio possibile per l’iniziativa economica. Il motivo può essere esaminato congiuntamente con l’ultimo, con il quale si deduce l’eccesso di potere per mancato contemperamento di interessi, falsa applicazione degli artt. 1, 4, 35 e 41 della Costituzione, dell’art. 2060 del c.c., dell’art. 1 lett. b) del D.L. 112/2008 conv. in L. 133/2008, lesione dell’iniziativa economica, in quanto si rende gravosa la gestione dei contratti di lavoro subordinato in essere, conclusi sulla base della regolamentazione precedente (sulla quale si era riposto affidamento). Sarebbe stata così impostata un’organizzazione imprenditoriale e i lavoratori percepiscono lo stipendio sulla base di un orario preciso, da rimodulare in senso riduttivo.

Le censure sono prive di fondamento.

2.1 Il Collegio richiama la pronuncia del Consiglio di Stato, sez. V – 26/8/2020 n. 5225, che si esprime nel modo seguente: ‘Precisato che il principio di proporzionalità impone all’amministrazione di adottare un provvedimento non eccedente quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato (ex multis, Cons. Stato, sez. V, 20 febbraio 2017, n. 746; Id., sez. V, 23 dicembre 2016, n. 5443; Id., sez. IV, 22 giugno 2016, n. 2753; Id., sez. IV, 3 novembre 2015, n. 4999; Id., sez. IV 26 febbraio 2015, n. 964), e che, definito lo scopo avuto di mira, esso è rispettato se la scelta concreta dell’amministrazione è in potenza capace di conseguire l’obiettivo (idoneità del mezzo) e rappresenta il minor sacrificio possibile per gli interessi privati attinti (stretta necessità), tale, comunque, da poter essere sostenuto dal destinatario (adeguatezza), si è ritenuto:

– che la limitazione oraria fosse proporzionata, in primo luogo, poiché in potenza capace di conseguire l’obiettivo: mediante la riduzione degli orari è ridotta l’offerta di gioco (Cons. Stato, sez. V, 5 giugno 2018, n. 3382);

– che l’argomento secondo cui l’amministrazione non abbia tenuto conto di altre forme di gioco verso le quali i soggetti affetti da ludopatia si indirizzerebbero prova troppo poiché dimostra che comunque è opportuno limitare già una delle possibili forme di gioco (le slot machines, appunto) se altre ve ne sono a disposizione;

– che la limitazione oraria di otto ore comporta il minor sacrificio possibile per l’interesse dei privati gestori delle sale da gioco in relazione all’interesse pubblico perseguito: resta consentita l’apertura al pubblico dell’esercizio, che potrà, dunque, continuare a svolgere la sua funzione ricreativa (con eventuale vendita di alimenti, snack, bevande), mentre sono limitati i tempi di funzionamento degli apparecchi per la comprensibile ragione di indurre i soggetti maggiormente a rischio ad indirizzare l’inizio della giornata verso altri interessi, lavorativi, culturali, di attività fisica, distogliendo l’attenzione dal gioco;

– che si tratti, infine, di misura adeguata perché, pur comportando certamente una riduzione dei ricavi, e, in questo senso, un costo per i privati, può essere efficacemente sostenuta mediante una diversa organizzazione dell’attività di impresa.

È solo da aggiungere che, riguardo al dedotto omesso bilanciamento fra gli interessi coinvolti: “la Sezione ha osservato come le Amministrazioni con l’adozione di ordinanze analoghe a quella qui in esame, abbiano realizzato un ragionevole contemperamento degli interessi economici degli imprenditori del settore con l’interesse pubblico a prevenire e contrastare i fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo, non essendo revocabile in dubbio che un’illimitata o incontrollata possibilità di accesso al gioco accresca il rischio di diffusione di fenomeni di dipendenza, con conseguenze pregiudizievoli sia sulla vita personale e familiare dei cittadini, che a carico del servizio sanitario e dei servizi sociali, chiamati a contrastare patologie e situazioni di disagio connesse alle ludopatie” (Cons. Stato, sez. V, 8 agosto 2018, n. 4867) e che, anche alla luce delle decisioni della Corte di giustizia dell’Unione Europea nel settore dell’esercizio dell’attività imprenditoriale del gioco lecito, le esigenze di tutela della salute vengono ritenute del tutto prevalenti rispetto a quelle economiche (cfr. Cons. Stato, sez. V, 8 agosto 2018, n. 4867; Id., sez. V, 6 settembre 2018, n. 5237; Id., sez. VI, 11 marzo 2019, n. 1618), come già statuito dalla giurisprudenza precedente, che aveva posto in rilievo che il Trattato CE “fa salve eventuali restrizioni imposte dai singoli Stati membri giustificate, tra l’altro, anche da motivi di tutela della salute pubblica e della vita delle persone; nel territorio di uno stato membro sono ammissibili restrizioni che vadano sino al divieto delle lotterie e di altri giochi a pagamento con vincite in denaro, trattandosi di un divieto pienamente giustificato da superiori finalità di interesse generale” (Cons. Stato, sez. V, 23 ottobre 2014, n. 5251; Id., sez. VI, 20 maggio 2014, n. 2542).

Ciò ribadito, è di tutta evidenza che i (non disconosciuti) pericoli della diffusione del gioco online (che della ludopatia costituiscono notoria manifestazione) non costituiscono ragione sufficiente per precludere un intervento limitativo sul gioco localizzato fisicamente sul territorio di là dai profili di competenza (non essendo il Sindaco abilitato alla disciplina del primo), non è irrazionale né arbitrario programmare interventi limitativi in relazione alla diffusione localizzata del gioco, lasciando impregiudicata la più articolata e complessa valutazione delle problematiche del gioco che si diffonde attraverso l’uso di strumenti telematici. L’idea, sostanzialmente valorizzata dall’appellante, che non avrebbe senso regolamentare l’uno senza (tenere conto del) l’altro, non trova, perciò, fondamento ragionale, né incide sulla correttezza della valutazione operata dall’Amministrazione capitolina’.

2.2 L’amministrazione ha nel caso di specie realizzato un ragionevole contemperamento degli interessi economici degli imprenditori del settore con l’interesse pubblico a prevenire e contrastare i fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo, non essendo revocabile in dubbio che un’illimitata o incontrollata possibilità di accesso al gioco accresca il rischio di diffusione di fenomeni di dipendenza, con conseguenze pregiudizievoli sia sulla vita personale e familiare dei cittadini che a carico del servizio sanitario e dei servizi sociali, chiamati a contrastare patologie e situazioni di disagio connesse alle ludopatie (cfr. T.A.R. Piemonte, sez. II – 11/7/2017 n. 839, che richiama tra le altre Consiglio di Stato, sez. V – 13/6/2016 n. 2519). Come statuito in quest’ultima pronuncia l’idoneità dell’atto impugnato a realizzare l’obiettivo perseguito deve essere apprezzata, tenendo presente che scopo dell’ordinanza comunale non è quello di eliminare ogni forma di dipendenza patologica dal gioco (anche quelle generate da gratta e vinci, lotto, superenalotto, giochi on line, etc.), obiettivo che travalicherebbe la sfera di attribuzioni del Comune, ma solo quello di prevenire, contrastare, ridurre il rischio di dipendenza patologica derivante dall’utilizzo di apparecchiature per il gioco.

2.3 Anche T.A.R. Veneto, sez. III – 2/9/2021 n. 1056 ha recentemente puntualizzato che “la prevista limitazione ad otto ore dell’orario di funzionamento degli apparecchi di gioco lecito, come già più volte affermato dalla giurisprudenza in materia, può considerarsi rispettosa anche del principio di proporzionalità rispetto agli obiettivi perseguiti (prevenzione, contrasto e riduzione del gioco d’azzardo patologico), realizzando un ragionevole contemperamento degli interessi economici degli imprenditori del settore con l’interesse pubblico a prevenire e contrastare fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo, non essendo revocabile in dubbio che un’illimitata o incontrollata possibilità di accesso al gioco accresce il rischio di diffusione di fenomeni di dipendenza, con conseguenze pregiudizievoli sia sulla vita personale e familiare dei cittadini, che a carico del servizio sanitario e dei servizi sociali, chiamati a contrastare patologie e situazioni di disagio connesse alle ludopatie (sulla legittimità di ordinanze o regolamenti comunali che hanno limitato a otto ore giornaliere l’apertura delle sale scommesse o da gioco e la funzionalità degli apparecchi per il gioco installati, si veda, tra le altre, Cons. di Stato sent. n. 4509 del 2019 e i precedenti ivi richiamati; sent. n. 3382 del 2018; sent. n. 6331 del 2020; Tar Milano, sent. n.716 del 2019). …”. La sentenza ha nuovamente sottolineato, in linea con quella già sopra citata che “Infine, va evidenziato che, anche alla luce delle decisioni della Corte di giustizia dell’Unione Europea nel settore dell’esercizio dell’attività imprenditoriale del gioco lecito, le esigenze di tutela della salute sono da ritenere prevalenti rispetto a quelle economiche (cfr. Cons. Stato, sent. n. 6331 del 2020 cit.)”. La successiva pronuncia del T.A.R. Veneto, sez. III – 30/8/2021 n. 1053 afferma che la Corte costituzionale, con la sentenza 18/7/2014 n. 220, ha riconosciuto nella riduzione degli orari delle sale da gioco una legittima misura di contrasto alla ludopatia” e che ‘… la limitazione oraria di otto ore comporta il minor sacrificio possibile per l’interesse dei privati gestori delle sale da gioco in relazione all’interesse pubblico perseguito … si tratta, infine, di misura adeguata perché, pur comportando certamente una riduzione dei ricavi, e, in questo senso, un costo per i privati, può essere efficacemente sostenuta mediante una diversa organizzazione dell’attività di impresa” (Consiglio di Stato n. 6331/2020 cit.)’.

2.4 Risulta in buona sostanza acclarata l’adeguatezza e la proporzionalità delle misure poste in essere, che consentono l’utilizzo degli apparecchi di intrattenimento per il tempo congruo di 9 ore e mezza giornaliere (dalle 09:00 alle 13:00 e dalle 15:30 alle 21:00) con riferimento agli obiettivi perseguiti di prevenzione, contrasto e riduzione del gioco d’azzardo.

3. Con il terzo motivo l’esponente deduce l’eccesso di potere per carenza di istruttoria, in quanto il Comune non si è premurato di avviare una preventiva consultazione con i gestori delle sale o almeno con le associazioni di categoria.

La prospettazione non è condivisibile.

3.1 Nel caso di specie trova applicazione l’art. 13 della L. 241/90 sul procedimento amministrativo, a mente del quale le disposizioni in materia di contraddittorio preventivo “non si applicano nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta alla emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le particolari norme che regolano la formazione”: le ordinanze impugnate in questa sede sono atti dotati da efficacia generale sull’intero territorio comunale, come tali non specificamente riferibili a un destinatario individuato e perciò rientranti nella previsione normativa dianzi richiamata (T.A.R. Sardegna, sez. I – 2/11/2018 n. 926, che non risulta appellata; T.A.R. Sicilia Catania, sez. IV – 5/8/2019 n. 1963; T.A.R. Lombardia Brescia, sez. II – 21/10/2015 n. 1326).

4. Con i motivi di cui alle lettere d) ed e) dell’esposizione in fatto (…) deduce la violazione dell’art. 14 della L. 23/2014, l’eccesso di potere per sviamento, in quanto il legislatore ha conferito una delega al Governo per il riordino delle disposizioni in materia di giochi pubblici, tenuto conto della necessità di prevenire il fenomeno della ludopatia, con regole trasparenti e uniformi sul territorio nazionale e adeguati controlli con il coinvolgimento dei Comuni, per cui questi ultimi – nelle more dell’esercizio del potere conferito al Governo – non possono adottare discrezionalmente misure restrittive in assenza dell’attività preliminare di riordino della materia (e di linee guida omogenee).

Si duole inoltre della violazione dell’art. 1 comma 136 della L. 208/2015 (legge di stabilità 2016), contrasto con il piano d’azione ideato dal legislatore, il quale prevede una riduzione progressiva degli apparecchi di intrattenimento e divertimento nei prossimi anni, e demanda alla Conferenza unificata la definizione delle caratteristiche dei punti vendita, per migliori livelli di tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori (gli accordi vanno recepiti con decreto del MEF).

Le doglianze non sono passibili di positivo scrutinio.

4.1 Come ha osservato Consiglio di Stato, sez. V – 30/6/2020 n. 4121 “Dall’esame del succitato disposto normativo di cui all’art. 1, comma 936, della L. n. 208 del 2015, deve confermarsi, dunque, l’orientamento più volte espresso dalla giurisprudenza amministrativa, secondo cui l’intesa del 7 settembre 2017 non costituisce un atto vincolante, non essendo stato ancora adottato il decreto Ministeriale previsto a conclusione dell’iter di emanazione del provvedimento stesso; l’intesa non è ancora un atto completo, perché il potere dello Stato non è stato ancora esercitato”. Anche il giudice di prime cure ha statuito che “l’Intesa stessa è stata raggiunta in esecuzione dell’art. 1 comma 936 della L. n. 208 del 28 dicembre 2015 (legge di stabilità 2016), norma che prevede, però, che gli accordi raggiunti in sede di Conferenza Unificata siano recepiti con decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze, sentite le commissioni parlamentari competenti. Tale decreto non è mai intervenuto – sul punto concordano anche le decisioni del TAR del Lazio e del Consiglio di Stato sopra ricordate – sicché, sulla base dell’indirizzo interpretativo maggioritario e condiviso dal Collegio, all’Intesa non può attribuirsi alcun valore vincolante, neppure nella forma minima dell’atto di indirizzo rivolto agli Enti Locali” (T.A.R. Lombardia Milano, sez. IV – 15/3/2021 n. 665). Anche T.A.R. Lazio Roma, sez. II – 18/2/2019 n. 2132 ha evidenziato “… che non è stato ancora adottato il decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti, per recepire tale intesa. Ne discende, come affermato anche nelle premesse dell’ordinanza sindacale impugnata, che allo stato l’intesa non ha valore cogente, in quanto non recepita da alcun atto normativo, e che “non può spiegare efficacia invalidante sull’ordinanza impugnata” (cfr. TA.R. Veneto, 18.4.2018, n. 417) …. Giova anche rilevare che la predetta intesa non si focalizza sugli orari di funzionamento degli apparecchi per gioco lecito, ma, in ossequio a quanto stabilito dall’art. 1, comma 936, della L. n. 208 del 2015, concerne in modo più generale un complessivo riordino della materia, con l’obiettivo, unitamente alla fissazione degli orari, di una significativa riduzione dell’offerta del gioco lecito, in termini sia di volume sia di punti vendita. Pertanto, non deve pensarsi ad un’applicazione atomistica o parcellizzata dell’intesa in sede di Conferenza unificata tra Governo Italiano, Regioni ed Enti Locali”. Ad identiche conclusioni è pervenuto T.A.R. Basilicata – 13/1/2020 n. 45.

4.2 Peraltro, nel caso di specie la vicenda si è svolta nel regime giuridico antecedente alla sottoscrizione dell’intesa di cui all’art. 1 comma 936 della L. n. 208 del 2015 (il che è avvenuto solo in data 7 settembre 2017) avente a oggetto la definizione delle “caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti” (così, testualmente, la disposizione normativa primaria dianzi richiamata). In buona sostanza, il nuovo regime è stato introdotto dal Sindaco prima che fosse approvata, in Conferenza Unificata, l’Intesa predetta.

4.3 In questo contesto, non può ragionevolmente configurarsi una “totale paralisi” dell’attività amministrativa di contrasto alla ludopatia in attesa dell’approvazione dell’Intesa, la quale, peraltro, risulta allo stato attuale inefficace in quanto non ancora recepita in apposito decreto del Ministro dell’Economia come espressamente richiede la richiamata norma di legge.

5. Con le censure di cui alle lettere f) e g) dell’esposizione in fatto l’esponente lamenta l’inosservanza del D.L. 138/2011 conv. in L. 148/2011, la lesione del principio di libertà di iniziativa economica costituzionalmente garantito, in quanto risultano abrogate le indebite restrizioni all’accesso e all’esercizio delle professioni e delle attività economiche, che sono libere ed è permesso tutto ciò che il legislatore non vieta; sostiene che il Comune non può derogare a una norma primaria e che la L.r. 5/2013, all’art. 6 commi 2 e 3 attribuisce un potere di intervento ai Comuni circoscritto alle previsioni urbanistico territoriali di localizzazione delle sale da gioco (in tema di distanze e non di orari). Lamenta altresì l’eccesso di potere per illogicità, travisamento e irragionevolezza, dato che si realizza un’inammissibile compressione del commercio del gioco pubblico tramite apparecchi di divertimento e intrattenimento oggetto di concessione rilasciata dallo Stato, e il totalizzatore nazionale – gestito dall’Agenzia dei Monopoli – osserva l’orario dalle 07:00 (salvo il lunedì) alle 03.00 del giorno successivo.

Le suddette deduzioni non sono condivisibili.

5.1 Come ha statuito T.A.R. Campania Napoli, sez. III – 28/12/2020 n. 6423, ‘… quanto alla competenza degli organi procedenti, che il potere regolamentare generale è attribuito al Consiglio comunale, ai sensi dell’art. 42 del D.Lgs. n. 267 del 2000, in quanto organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo. Riguardo ai poteri del sindaco, l’articolo 50, comma 7, TUEL, prevede che “Il sindaco, altresì, coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d’intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine di armonizzare l’espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti.”.

La norma attribuisce, quindi, al consiglio comunale il compito di delineare gli indirizzi di carattere generale in tema di orari, sul cui tracciato il Sindaco esercita il proprio potere discrezionale teso a fissare un orario più o meno contenuto nell’ambito delle fasce orario predeterminate dal consiglio medesimo, in coerenza con l’interesse pubblico perseguito.

Al contrario, la mancata adozione da parte del consiglio comunale di prescrizioni sulle fasce orarie, avrebbe l’effetto sostanziale di ampliare la discrezionalità del Sindaco che, con propria ordinanza, non sarebbe più soggetto ad alcuna cornice di riferimento regolamentare.

In proposito, il Consiglio di Stato ha ritenuto non condivisibile “la tesi che l’art. 50, comma 7, del D.Lgs. n. 267 del 2000 possa essere interpretato nel senso che la competenza del Sindaco non riguardi anche la materia dei giochi, atteso che la disposizione gli attribuisce espressamente il compito di coordinare e riorganizzare, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito di eventuali criteri fissati dalla Regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici. Dalla particolare ampiezza della nozione di ‘pubblico esercizio’ contenuta nella disposizione, deve ritenersi che rientrino senz’altro nella nozione anche le attività di intrattenimento espletate all’interno delle sale giochi e degli esercizi in cui siano stati installati apparecchi di “gioco lecito”: il connotato tipizzante di un pubblico esercizio è la fruibilità delle attività ivi svolte da parte della collettività indifferenziata, i cui componenti siano ammessi a parteciparvi.

Le sale giochi e gli esercizi dotati di apparecchiature da gioco, in quanto locali ove si svolge l’attività attualmente consentita dalla legge, sono qualificabili, seguendo l’elencazione contenuta nell’art. 50, comma 7, D.Lgs. n. 267 del 2000, come ‘pubblici esercizi’, di talché per dette sale il Sindaco può esercitare il proprio potere regolatorio, anche quando si tratti dell’esercizio del gioco d’azzardo, quando le relative determinazioni siano funzionali ad esigenze di tutela della salute e della quiete pubblica” (Consiglio di Stato, sez. V, 20 ottobre 2015, n. 4794).

Nel caso di specie, il Consiglio comunale ha introdotto previsioni sull’orario di esercizio le quali si pongono quali parametri generali ai quali il Sindaco si è attenuto nell’adozione dell’ordinanza applicativa.

Né si può escludere che il Consiglio comunale detti, per converso, criteri rigidi e restrittivi, tanto da vincolare in misura stringente la discrezionalità devoluta al Sindaco, senza tuttavia obliterare l’esercizio del potere sindacale che può nondimeno esercitarsi nell’ambito delle fasce orarie determinate dal regolamento comunale. Infatti l’art. 18 del Regolamento in questione, pur fissando limiti di orario tassativi non manca di contemplare espressamente l’art. 50, co. 7, del D.Lgs. n. 267 del 2000, rendendo con ciò evidente l’intendimento di rinviare comunque all’emanazione di un’apposita determinazione sindacale la concreta applicazione degli orari di apertura’.

5.2 Il principio della libertà di iniziativa economica privata di cui all’invocato art. 41 della Costituzione trova il proprio indefettibile argine nel “contrasto con l’utilità sociale”. Dall’ordinanza gravata in questa sede si evince che la diffusione di giochi leciti ha determinato una degenerazione patologica del fenomeno del gioco, con ricadute negative sulla collettività e sulle famiglie, investendo il problema non solo gli adulti ma anche le nuove generazioni, ancorché tali giochi siano rigorosamente vietati ai minori.

5.3 Come ha rammentato T.A.R. Campania Napoli, sez. III – 9/12/2020 n. 5941, ‘Soccorre e merita ampia condivisione, al riguardo, la sentenza Cons. St. n. 4224 del 2018, di conferma della pronuncia della Sezione (p. 6.2.: “Quanto alla presunta violazione del principio costituzionale della libertà d’iniziativa economica non può non rilevarsi che la pur suggestiva prospettazione dell’appellante è tuttavia frutto di mere considerazioni soggettive dal momento che proprio le modalità scelte con gli atti impugnati per la tutela dei contrapposti interessi in gioco costituiscono la miglior riprova del bilanciamento operato tra gli stessi, non essendo stata interdetta in modo assoluto l’attività economica (il che esclude la sussistenza di un’espropriazione di fatto dell’attività economica), ma piuttosto non irragionevolmente limitata per tutelare la salute pubblica; del resto secondo la stessa previsione dell’invocato art. 41 Cost. la libertà di impresa non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o non può arrecare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana”‘.

5.4 In definitiva il Collegio ribadisce la necessità, già affermata in precedenti pronunciamenti in materia, di contemperare gli obiettivi di tutela della salute – avuti di mira dall’amministrazione comunale con i provvedimenti di disciplina di fruibilità dei giochi leciti – con la tutela della libertà di iniziativa economica degli operatori economici del settore. E’ stato rilevato che ‘… non può tuttavia sottacersi che, nell’ambito in esame, la libertà di iniziativa economica può subire qualche limitazione in forza di motivi di interesse generale; il punto è chiarito dal recente parere della Seconda Sezione del Consiglio di Stato n. 449 del 2018, ove si legge quanto segue: “D’altra parte la stessa Direttiva 123/2006/CE del P.E. e del Consiglio del 12 dicembre 2006, (c.d. Direttiva Servizi o B.), poi recepita in Italia con il D.Lgs. n. 59 del 26 marzo 2010, menziona tra i servizi esclusi (Considerando n. 25 e art. 2, paragrafo 2, lett. h) dall’applicazione di essa il gioco d’azzardo e siffatta esclusione è stata riprodotta nel nostro ordinamento con riguardo al gioco d’azzardo e di fortuna comprese le lotterie, le scommesse e le attività delle case da gioco, nonché alle reti di acquisizione del gettito (art. 7, comma 1, lett. d, del sunnominato decreto). Orbene, in relazione a dette attività, la libertà di iniziativa economica (e la disciplina consequenziale in tema di liberalizzazione degli orari di apertura), tenuto conto dei contrastanti interessi pubblici compresenti (come la tutela del gettito fiscale e la protezione della salute), conosce alcuni limiti”‘ (T.A.R. Toscana, sez. II – 9/1/2019 n. 21).

6. In conclusione, la pretesa avanzata non merita accoglimento.

7. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo rigetta.

Condanna la parte ricorrente a corrispondere al Comune resistente la somma di 4.000 € a titolo di compenso per la difesa tecnica, oltre a oneri di legge”.