Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna (Sezione Prima) ha respinto – tramite sentenza – alcuni ricorsi presentati contro la Regione Emilia Romagna e il Comune di Bologna in cui si chiedeva l’annullamento, previa sospensiva,

quanto al ricorso n. 708 del 2017:

– della deliberazione n. 831 del 12 giugno 2017 della Giunta regionale dell’Emilia Romagna, intitolata “Modalità applicative del divieto alle sale gioco e alle sale scommesse e alla nuova installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito (L.R. 5/2013 come modificata dall’art. 48 L.R. 18/16)”, pubblicata sul BURERT n. 165 del 16 giugno 2017 – Parte Seconda;

– di ogni altro atto ad essa presupposto e conseguente e, in particolare, dell’incognito parere positivo del Consiglio delle Autonomie Locali (CAL) acquisito in data 12 giugno 2017, nonché di tutti i provvedimenti comunali di “mappatura dei luoghi sensibili” e “conseguenti sulle attività in corso” da essa contemplati, ivi compresi quelli di sospensione e chiusura adottati sulla scorta di tale deliberazione ed in pretesa applicazione dell’art. 6 L.R. Emilia Romagna n. 5/2013, così come modificato con l’art. 48 L.R. n. 18/2016.

quanto ai motivi aggiunti:

– della deliberazione n. 68 del 21 gennaio 2019 della Giunta regionale dell’Emilia Romagna, intitolata “Modalità applicative del divieto di esercizio dei punti di raccolta delle scommesse (cd. Corner), ai sensi dell’art. 6, comma 2 bis, della L.R. n. 5/2013, e ulteriori integrazioni alla delibera di Giunta Regionale n. 831 del 2017”, pubblicata sul BURERT n. 40 del 6 febbraio 2019;

– di ogni altro atto ad essa presupposto e conseguente e, in particolare, dell’incognito parere positivo del Consiglio delle Autonomie Locali (CAL) espresso in data 16 gennaio 2019.

quanto al ricorso n. 668 del 2018:

per l’annullamento

– della deliberazione n. 239/2018 del Consiglio comunale del Comune di Bologna, pubblicata sull’Albo pretorio dal 16 maggio 2018 al 30 maggio 2018, avente ad oggetto “Approvazione del regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo lecito”, e relativi allegati;

– di ogni altro atto ad essa presupposto e conseguente, ancorché incognito, ivi compreso l’elenco degli esercizi previsto dall’art. 5, comma 1 del suddetto regolamento.

quanto ai motivi aggiunti:

– dei provvedimenti del 6 febbraio 2019 a firma del Dirigente dell’U.I. Attività Produttive e Commercio del Comune di Bologna, aventi ad oggetto “Attuazione normativa regionale in tema di ludopatie”, notificati alla società (…);

– del provvedimento del 6 febbraio 2019 a firma del Dirigente dell’U.I. Attività Produttive e Commercio del Comune di Bologna, avente ad oggetto “Attuazione normativa regionale in tema di ludopatie”, notificato alla società (…);

– di ogni altro atto ad essi presupposto e conseguente, ancorché incognito.

quanto al ricorso n. 21 del 2020:

per l’annullamento

– del provvedimento 15 ottobre 2019 (P.G. 457122/2019), avente ad oggetto “Ordinanza di chiusura della Sala (VLT) ubicata in (…), e del successivo provvedimento di conferma 22 novembre 2019, emessi dal Comune di Bologna;

– di ogni altro atto ad essi presupposto e conseguente, ivi compresa, per quanto occorrer possa, la nota di avvio del procedimento di chiusura (P.G. n. 363674/2019), inoltrata in data 20 agosto 2019, nonché la comunicazione 6 febbraio 2019 (P.G. n. 49900/2019) inviata dal medesimo Comune.

quanto al ricorso n. 22 del 2020:

per l’annullamento

– del provvedimento 28 novembre 2019, avente ad oggetto “Ordinanza di chiusura della Sala (VLT) che ospita apparecchi da gioco ubicata (…).

– del provvedimento 2 dicembre 2019, avente ad oggetto “Ordinanza di chiusura della Sala (VLT) che ospita apparecchi da gioco ubicata (…).

quanto al ricorso n. 24 del 2020:

per l’annullamento

– del provvedimento 28 novembre 2019, avente ad oggetto “Ordinanza di chiusura dell’attività di Sala VLT ubicata (…).

– di ogni altro atto ad esso presupposto e conseguente, ivi compresa, per quanto occorrer possa, la nota di avvio del procedimento di chiusura (P.G. n. 363801/2019), inoltrata in data 20 agosto 2019, nonché la comunicazione 6 febbraio 2019 (P.G. n. 50390/2019) inviata dal medesimo Comune.

quanto ai motivi aggiunti:

– del provvedimento del Comune di Bologna 16 gennaio 2020 (P.G. 22514/2020), avente ad oggetto “Provvedimento per la conferma dell’ordinanza di chiusura PG 533293/2019) della sala VLT ubicata (…);.

quanto al ricorso n. 100 del 2020:

per l’annullamento

– dell’ordinanza del Comune di Bologna, avente ad oggetto “Ordinanza di chiusura della Sala (VLT) che ospita apparecchi da gioco ubicata (…).

Si legge: “Espongono le società ricorrenti di svolgere attività di raccolta tramite apparecchi da gioco lecito di cui all’art. 110, comma 6, lett. a) e b) T.U.L.P.S. (c.d. “AWP” e “VLT”), in forza di titoli abilitativi debitamente rilasciati dalle competenti Amministrazioni.

In particolare, nel Comune di Bologna, la società (…) conduce quattro sale “dedicate” site, rispettivamente, (…) mentre la società (…) gestisce soltanto quella posta in (…).

Con ricorso iscritto al n. 708/2017 R.g. le odierne ricorrenti hanno impugnato la deliberazione della Giunta regionale dell’Emilia Romagna n. 831 del 12 giugno 2017, “Modalità applicative del divieto alle sale gioco e alle sale scommesse e alla nuova installazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito (L.R. 5/2013 come modificata dall’art. 48 L.R. 18/16)”, la quale, in pretesa attuazione all’art. 6, comma 2-bis L.R. n. 5/2013, ha vietato non soltanto le nuove aperture di locali dedicati al gioco lecito ma anche la conduzione di sale da gioco e sale scommesse già operanti alla data della sua entrata in vigore, che si trovino ad una distanza inferiore a cinquecento metri rispetto ad una nutrita serie di c.d. “luoghi sensibili”.

Con ricorso iscritto al n. 668/2018 Rg le ricorrenti hanno gravato la deliberazione del Consiglio comunale n. 239/2018 del 14 maggio2018 con cui il Comune di Bologna ha approvato il “Regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo lecito”.

Con i ricorsi nn. Rg. 21, 22, 24 e 100 del 2020 (…) ha infine impugnato le ordinanze comunali di chiusura delle proprie sale giochi rispettivamente ubicate (…).

Con il primo ricorso Rg 708/2017 parte ricorrente ha dedotto articolati motivi così riassumibili:

I)VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 23, 41 E 97 COST. VIOLAZIONE DELL’ART.1, COMMA 2 D.L. N.1/2012, CONV. L.N. 27/2012. VIOLAZIONE DELL’ART. 6 L.R. EMILIA ROMAGNA N.5/2013.VIOLAZIONE DELL’ART.48 L.R. EMILIA ROMAGNA N.18/2016.VIOLAZIONE DELL’ART.46 DELLO STATUTO REGIONE EMILIA ROMAGNA. ECCESSO DI POTERE PERCARENZA O ERRONEA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI: la delibera della Giunta regionale impugnata anziché modalità attuative detterebbe misure conformative cautelari e sanzionatorie non contemplate dalla legge regionale, riguardanti anche le sale da gioco già operanti alla data di entrata in vigore della norma e sospendendo le autorizzazioni in corso al fine della prevista mappatura; vi sarebbe un vizio di incompetenza spettando al Consiglio siffatta regolamentazione; vi sarebbe violazione del principio di legalità sostanziale e di riserva di legge in materia di sanzioni amministrative.

II) PRIMA QUESTIONE DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DEL COMBINATO DISPOSTO DI CUI AGLI ARTT.48, COMMA 5 L.R. N. 18/2016 E 6, COMMA 2-BIS L.R. N.5/2013, PER CONTRASTO CON GLI ARTT. 23, 41 E 97 COST.: la normativa regionale sul c.d. distanziometro sarebbe incostituzionale per violazione degli artt. 23, 41 e 97 Cost. ; la delega in favore della Giunta regionale sarebbe in bianco.

III) SECONDO MOTIVO: VIOLAZIONE DELL’ART.8 L.R. EMILIA ROMAGNA N.20/2000. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA O ERRONEA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA: posto che l’intervento regionale di che trattasi sarebbe riconducibile al “governo del territorio”, risulterebbero violate le disposizioni normative regionali in tema di partecipazione alla formazione degli strumenti urbanistici.

IV) VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3, 5 E 118 COST. VIOLAZIONE DELL’ART. 6 L.R.N.5/2013.VIOLAZIONE DEGLI ARTT.1 E SS.L.R. N.20/2000. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA O ERRONEA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA: sarebbe evidente la violazione dei principi di autonomia e sussidiarietà che la Costituzione stabilisce in favore dei comuni.

V) VIOLAZIONE DELL’ART.11 PRELEGGI AL CODICE CIVILE. VIOLAZIONE DELL’ART. 6 L.R. EMILIA ROMAGNA N. 5/2013.VIOLAZIONE DELL’ART.48 L.R. EMILIA ROMAGNA N.18/2016. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA O ERRONEA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI: violazione del principio di irretroattività pacificamente applicabile anche alle leggi regionali.

VI) SECONDA QUESTIONE DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DEL COMBINATO DISPOSTO DI CUI AGLI ARTT. 48, COMMA 5 L.R. N.18/2016 E 6, COMMA 2-BISL.R.N.5/2013, PER CONTRASTO CON GLI ARTT.3, 4 1 E 97 COST. E 6 CEDU: la contestata retroattività si porrebbe in contrasto anche con i princìpi in tema di norme retroattive sviluppati dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo con riferimento all’art. 6 CEDU.

VII) VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 3, 41, 42 e 97 COST. VIOLAZIONE DEI PRINCÌPI EMERGENTI DAL D.L. N.158/2012, CONV.L. N.189/2012. VIOLAZIONE DELL’ART.1, COMMA 2D.L.N.1/2012, CONV.L.N.27/2012.VIOLAZIONE DELL’ART.6 L.R.EMILIA ROMAGNA N.5/2013.VIOLAZIONE DELL’ART. 48 L.R. EMILIA ROMAGNA N.18/2016. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA O ERRONEA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA: i provvedimenti impugnati verrebbero a determinare una espropriazione sostanziale di attività economica lecita senza la corresponsione di alcun indennizzo.

VIII) TERZA QUESTIONE DI LEGITTIMITÀ COSTITUZIONALE DEL COMBINATO DISPOSTO DI CUI AGLI ARTT.48, COMMA 5 L.R. N.18/2016 E 6, COMMA 2-BIS L.R. N.5/2013, PER CONTRASTO CON GLI ARTT.3, 41 E 97 COST: sarebbero incostituzionali le disposizioni di cui al combinato disposto di cui agli artt. 48, comma 5 L.R. n. 18/2016 e 6, comma 2-bis L.R. n. 5/2013.

IX) VIOLAZIONE DELLA DIRETTIVA 2015/1535/ UE. VIOLAZIONE ARTT.1 E SS.D.LGS.N.427/2000 E DELLA L.N. 317/1986. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA O ERRONEA VALUTAZIONE DEI PRESUPPOSTI. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DI ISTRUTTORIA: in considerazione del contestato effetto espulsivo l’adito Tribunale dovrebbe procedere alla disapplicazione del combinato disposto degli artt. 6 L.R. n. 5/2013 e 48 L.R. n. 18/2016, poiché lo stesso, pur integrando una “regola tecnica” sotto forma di “altro requisito”ai sensi e per gli effetti di cui alla Direttiva 98/34/CE, così come integrata e sostituita dalla Direttiva 98/48/CE e 1535/2015/UE, non è stato preventivamente notificato alla Commissione europea anteriormente alla sua emanazione.

Con atto di motivi aggiunti parte ricorrente ha impugnato la deliberazione n. 68 del 21 gennaio 2019 della Giunta regionale dell’Emilia Romagna, “Modalità applicative del divieto di esercizio dei punti di raccolta delle scommesse (cd. Corner), ai sensi dell’art. 6, comma 2 bis, della L.R. n. 5/2013, e ulteriori integrazioni alla delibera di Giunta Regionale n. 831 del 2017.

A sostegno del gravame ha dedotto motivi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto vario profilo in parte in via derivata ed in parte autonomi, denunziando l’effetto espulsivo delle attività gestite dalle ricorrenti in considerazione sia della massiccia presenza nel territorio bolognese di luoghi sensibili sia del divieto generale di consumo di suolo nel territorio regionale. Ha lamentato la mancata riattivazione da parte del Comune del procedimento a seguito dell’adozione della suddetta d.G.R. 68/2019 in violazione delle garanzie partecipative garantite dall’art. 41 della Carta europea dei diritti dell’Uomo di Nizza.

Si è costituita la Regione Emilia Romagna eccependo l’infondatezza di tutti i motivi “ex adverso” dedotti poiché in sintesi: – le norme regionali intervenute in “subiecta materia” sono dirette alla tutela della salute nell’esercizio della potestà concorrente di cui all’art. 117 comma 3, come riconosciuto dalla Corte Costituzionale; – la distanza di 500 mt dai luoghi sensibili fissata dall’art. 6 c. 2bs L.R. 5/13 è già stata ritenuta più volte ragionevole dalla giurisprudenza amministrativa; – la normativa regionale consente la possibilità di delocalizzare a tutela degli investimenti effettuati dagli operatori economici; – la d.G.R. 68/19 riguarda altre fattispecie; – le norme regionali non sono retroattive, non incidendo su comportamenti passati ma solo su attività esistenti dopo l’ entrata in vigore, dal momento che diversamente opinando le autorizzazioni pregresse beneficerebbero di una deroga permanente con effetto distorsivo della concorrenza; – in definitiva le limitazioni introdotte risulterebbero ragionevoli e proporzionali.

Con memoria parte ricorrente ha allegato allega perizia del dott. Settepani inerente la stima dei danni patiti per effetto della chiusura nel territorio bolognese.

2.- A sostegno del ricorso Rg. n. 668/2018 diretto all’annullamento del Regolamento comunale le ricorrenti hanno dedotto motivi in gran parte in via derivata rispetto alla presupposta d.G.R. unitamente a motivi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto vario profilo in via autonoma così riassumibili: – il Comune non avrebbe individuato i siti alternativi dove poter delocalizzare le attività poste alla distanza inferiore a 500 mt. dai luoghi sensibili, quantomeno fino alla naturale scadenza delle concessioni; – si sarebbe al cospetto di una revoca “indiretta e surrettizia” di licenza rilasciata ex art. 88 t.u.l.p.s. da amministrazione statale; – sarebbe violato l’ art. 7, c. 10 del d.l. n. 158/12 il quale avrebbe escluso dalle limitazioni distanziali le concessioni in essere; – spetterebbe comunque alle ricorrenti la corresponsione dell’indennizzo di cui all’art. 21-quinquies L.241/90; – risulterebbe violato anche l’art. 190 del Codice della Strada.

Con atto di motivi aggiunti parte ricorrente ha impugnato la comunicazione del 6 febbraio 2019 del Dirigente comunale delle Attività Produttive deducendo doglianze in via derivata rispetto al ricorso introduttivo.

Si è costituito il Comune di Bologna depositando articolata memoria eccependo in sintesi: – l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse una volta che l’adito Tribunale reputi (come auspicato) infondato il ricorso Rg. n. 708/2017 avverso le presupposte deliberazioni regionali, risultando il regolamento comunale ma anche le successive ordinanze di chiusura meramente consequenziali senza spendita di discrezionalità; – la stessa giurisprudenza della Corte di Giustizia consente restrizioni dei diritti fondamentali garantiti dal Trattato UE per esigenze imperative di interesse generale; – l’onere della prova in merito alla pretesa impossibilità di delocalizzazione ovvero del denunziato effetto espulsivo sarebbe da porre a carico del ricorrente; – la mancata contestazione delle misurazioni delle distanze effettuate dall’amministrazione comunale; – l’inammissibilità per difetto di interesse dei motivi aggiunti in quanto proposti avverso atto endo-procedimentale.

3.- Con ricorso Rg 21/2020 (…) ha impugnato l’ordinanza di chiusura della sala ubicata (…) deducendo motivi in via derivata rispetto alle doglianze veicolate con i ricorsi Rg. nn. 708/2017 e 68/2018 aventi ad oggetto le deliberazioni regionali e comunali presupposte.

Ha depositato perizia tecnica – a valere anche quale “principio di prova” per disporre un’eventuale verificazione o consulenza tecnica d’ufficio(C.T.U.) nelle more della definizione del giudizio – tesa a dimostrare come “l’applicazione della normativa regionale e comunale determini una sostanziale impossibilità (al 99,97%) di insediamento all’interno del Comune di Bologna, caratterizzando quindi un vero e proprio “effetto espulsivo” di sale gioco e scommesse al di fuori del territorio comunale”

Si è costituito in giudizio il Comune di Bologna evidenziando, tra l’altro, il carattere dovuto e vincolato dell’impugnata ordinanza di chiusura unitamente all’erroneità della depositata perizia di parte, la quale comunque non nega in assoluto la possibilità di delocalizzazione in altre aree del territorio comunale, come d’altronde recentemente accertato in controversia del tutto analoga decisa dall’adito Tribunale Amministrativo (sez. I, 2 novembre 2020, n. 703).

4.- Con ricorso Rg. n. 22/2020 la società (…) ha gravato l’ordinanza di chiusura della sala di via Saffi n. 13/2 posta a soli 134,37 m di distanza dalla Parrocchia “Santa Maria delle Grazie in San Pio V e in via Bovi Campeggi n. 1/c, a 94,59 mt. dal Centro Diurno “Prezzolini”, sito al civico 7/2 della stessa via.

A sostegno del gravame ha dedotto motivi del tutto identici a quelli veicolati con il suesposto ricorso n. 21/2020.

Si sono costituiti anche in tal giudizio la Regione Emilia Romagna ed il Comune di Bologna eccependo l’infondatezza di tutti i motivi sulla scorta di argomentazioni difensive del tutto analoghe.

5.- A sostegno del ricorso Rg. n. 24/2020 (…) ha dedotto motivi del tutto identici unitamente ad ulteriore profilo di contrasto con l’art. 6 L.R. 5/2013 poiché, in sintesi, l’amministrazione comunale avrebbe considerato sensibile ai sensi di cui agli artt. 6, comma 2- bis L.R. Emilia Romagna n. 5/2013 e 4, comma 3, lett. c) del regolamento approvato con deliberazione C.C. n. 239/2018 il poliambulatorio S. Camillo, gestito dalla Fondazione Opera “S. Camillo”, posto in via G. Marconi n. 47, privo di tale qualità, non avendo il Comune di Bologna inteso avvalersi della facoltà al medesimo attribuita dall’art. 6, comma 2-quater L.R. n. 5/2013 di individuare “altri luoghi sensibili ai quali si applicano le disposizioni di cui al comma 2 bis, tenuto conto dell’impatto dell’installazione degli apparecchi sul contesto e sulla sicurezza urbana, nonché dei problemi connessi con la viabilità, l’inquinamento acustico e il disturbo della quiete pubblica”.

Si è costituito in giudizio il Comune Bologna rappresentando come l’odierna ricorrente abbia la sede delle proprie attività di sala VLT in Piazza dei Martiri n. 8, nel medesimo edificio e pertanto al medesimo civico della Comunità educativa residenziale denominata “Marconi”, la quale ospita minori di entrambi i sessi, di un’età compresa tra gli 8 e i 18 anni con disturbi del comportamento, rischio di devianza, problematiche psicologiche e relazionali e minori in situazioni di abuso o sospetto abuso sessuale; luogo sensibile dunque – diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente – è la sociosanitaria Marconi ricompresa nell’elenco dei siti allegato al regolamento comunale quale struttura “residenziale o semiresidenziale e sociosanitaria”, sollevando per tal motivo anche eccezione di inammissibilità per mancata notificazione del ricorso alla cooperativa sociale Csapsa Due quale controinteressato.

Con atto di motivi aggiunti (notificati anche alla suddetta cooperativa sociale) ha impugnato il provvedimento del Comune di Bologna del 16 gennaio 2020 di conferma della chiusura gravata con il ricorso introduttivo deducendo motivi in via derivata e consequenziale ribadendo la natura non sensibile della predetta struttura.

6. – Con il ricorso Rg. n. 100/2020 (…) ha gravato l’ordinanza comunale di chiusura della sala gioco ubicata (…), distante soltanto 118 mt. dalla parrocchia di “San Benedetto” quale luogo sensibile, deducendo anche in questo caso motivi in via derivata e consequenziale oltre alla doglianza autonoma consistente nella non ricomprensione della parrocchia di “San Benedetto” nel novero dei luoghi sensibili di cui all’art. 6 c. 2 bis L.R. 5/2013. Ad avviso della stessa giurisprudenza, trattasi, infatti, di luogo ad accesso indifferenziato, non frequentato né tantomeno riservato a persone appartenenti alle cc.dd. “categorie deboli” richiamandosi alla pronuncia del T.R.G.A. Trento (10 luglio 2013, n. 226) secondo cui “si tratta di luoghi a frequentazione indifferenziata di categorie di persone e non solo, prevalentemente, di quelle rientranti nelle c.d. fasce deboli. Le chiese, in particolare, sono luoghi dedicati alla preghiera, sia comunitaria che personale, e quindi sono aperti e frequentati dall’indifferenziata, anagraficamente e socialmente, comunità dei fedeli. E così le annesse parrocchie”.

7. – Alla camera di consiglio del 15 luglio 2020 con ordinanze nn. 279, 280, 281, 282, 283 e 284 le esigenze cautelari delle ricorrenti, ai sensi dell’art. 55 c. 10 c.p.a., sono state apprezzate mediante sollecita discussione nel merito, da fissarsi all’udienza pubblica del 10 dicembre 2020, nel presupposto della evidente connessione tra i ricorsi, tutti diretti a contestare l’intimata chiusura delle sale giochi gestite nel territorio comunale bolognese, deducendo articolate doglianze per lo più derivanti dalle presupposte d.G.R. nn. 831/2017 e 68/2019 e dal Regolamento del Comune di Bologna approvato con del C.C. n. 293/2018.

8. – In vista della discussione nel merito le parti hanno precisato le proprie conclusioni difensive.

La difesa comunale ha citato il recente arresto dell’adito Tribunale (sent. n. 703/2020) inerente controversia del tutto analoga promossa da altro titolare di sala giochi in cui è stata negato nel territorio bolognese l’effetto espulsivo, sussistendo comunque diverse aree idonee alla delocalizzazione.

La difesa regionale ha ribadito, tra l’altro, la manifesta infondatezza di tutti i denunziati profili di incostituzionalità della normativa regionale alla luce della giurisprudenza costituzionale e amministrativa formatasi in “subiecta materia”.

All’udienza pubblica del 10 dicembre 2020, uditi i difensori da remoto come da verbale d’udienza, tutti i ricorsi sono stati trattenuti in decisione.

DIRITTO

1.-E’ materia del contendere la legittimità dei provvedimenti regionali e comunali con cui è stata disposta la chiusura delle sale scommesse/giochi gestite dalle ricorrenti, titolari di licenza ex art. 88 t.u.l.p.s.., ubicate a Bologna (…).

Segnatamente le società (…) con i primi due ricorsi nn. 708/2017 e 668/2018 hanno impugnato le d.G.R. nn. 831 del 12 giugno 2017 e 68 del 21 gennaio 2019 ai sensi dell’art. 6, comma 2-bis della l.r. n. 5/2013 oltre al regolamento del Comune di Bologna approvato con deliberazione C.C. del 14 maggio 2018 inerente la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo lecito; con i ricorsi nn. 21, 22, 24 e 100 del 2020 la sola (…) ha gravato le successive ordinanze di chiusura dell’attività stante la mancata delocalizzazione.

Le sale giochi gestite dalle ricorrenti risultano infatti pacificamente ubicate ad una distanza inferiore ai 500 metri da luoghi definiti sensibili dall’art. 6, comma 2-bis della l.r. n. 5/2013, seppur con i ricorsi nn. Rg 24 e 100/2020 viene contestata in punto di diritto anche la stessa riconducibilità della comunità educativa residenziale “Marconi” e della parrocchia “San Benedetto” a luogo sensibile ai sensi della normativa regionale.

Deduce parte ricorrente articolate doglianze avverso i suddetti provvedimenti, lamentando in particolare l’effetto espulsivo dal territorio comunale di attività del tutto lecite in quanto munite della licenza ex art. 88 t.u.l.p.s, sollevando in via subordinata questione di costituzionalità del combinato disposto dell’art. 6, comma 2-bis L.R. n. 5/2013 e 48 L.R. 18/2016 e delle relative disposizioni attuative per contrasto con gli artt. 3, 41, 42, 97 e 117 c. 1, Cost in relazione all’art. 1 Primo Protocollo Addizionale CEDU come interpretato dalla Corte di Strasburgo, venendosi ad imporre una misura sostanzialmente ablatoria senza la corresponsione di alcun indennizzo.

Ad avviso delle ricorrenti rientrerebbero nella nozione europea di proprietà, secondo la Convenzione EDU, non soltanto i beni che formano oggetto di un diritto reale ma anche altre utilità economiche derivanti da titolo abilitativo concessorio o autorizzatorio, citando all’uopo giurisprudenza della Corte di Strasburgo, lamentando la sproporzione tra mezzi utilizzati e scopo perseguito oltre al mancato riconoscimento di indennizzi.

2.- In “limine litis” occorre procedere ai sensi dell’art. 70 c.p.a. alla riunione dei sei ricorsi in esame, come richiesto dalla stessa ricorrente, per evidente connessione oggettiva e soggettiva, deducendo parte ricorrente con i ricorsi nn. Rg. 21, 22, 24 e 100 del 2020 doglianze per lo più derivanti dalle presupposte d.G.R. nn. 831/2017 e 68/2019 e dal Regolamento del Comune di Bologna approvato con del C.C. n. 293/2018.

3.- Giova premettere che la legge regionale 28 ottobre 2016 n. 18, che ha introdotto i commi 2 e 2-bis all’art. 6 della L.R 5/2013 nell’esercizio delle proprie attribuzioni concorrenti in materia di “tutela della salute” (ex multis Corte Cost. n. 108/2017), ha dettato limiti di distanza per tutte le sale giochi e scommesse compresi i c.d. corner dai luoghi sensibili ovvero gli istituti scolastici di ogni ordine e grado, i luoghi di culto, impianti sportivi, strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario, strutture ricettive per categorie protette, luoghi di aggregazione giovanile e oratori.

Ai sensi della deliberazione della Giunta regionale n. 831 del 12 giugno 2017 è fatto obbligo ai comuni procedere alla mappatura dei punti di raccolta che non rispettano i suindicati limiti di distanza, come effettuato dal Comune di Bologna con l’approvazione della deliberazione C.C. del 14 maggio 2018.

Con quest’ultimo atto deliberativo l’Amministrazione comunale ha infatti approvato ai sensi della suindicata d.G.R n. 831/2017 la mappatura dei luoghi sensibili presenti nel territorio del Comune di Bologna indicando per quanto riguarda l’esercizio delle ricorrenti una parrocchia, un luogo di culto, una comunità educativa residenziale ed un centro diurno tra i luoghi c.d. sensibili, come da allegato al regolamento.

Con la successiva d.G.R. n. 68/2019, integrativa della precedente, sono state introdotte nuove disposizioni attuative anche in punto di proroga delle attività connesso alla richiesta di delocalizzazione al fine di salvaguardare gli investimenti effettuati dagli operatori economici già in attività.

4. – Ritiene il Collegio di esaminare prioritariamente i ricorsi Rg. nn. 708/2017 e 668/2018 diretti all’annullamento delle deliberazioni regionali nn. 831/2017 e 68/2019 e del regolamento comunale approvato con del. C.C. 239/2018, quali atti generali in rapporto di presupposizione rispetto alle consequenziali ordinanze comunali di chiusura delle sale giochi in questione.

L’adito Tribunale ha infatti di recente osservato che i provvedimenti di chiusura delle attività di sala giochi adottati dall’autorità comunale per violazione dei limiti di distanza risultano del tutto vincolati e consequenziali rispetto alle disposizioni legislative ed attuative regionali, senza alcuna nuova ponderazione di interessi, invero interamente compiuta a monte dalla Regione (T.A.R. Emilia Romagna Bologna, sez. I, 2 novembre 2020, n. 704) derivando la lesione del gestore già dall’individuazione in sede di regolamento comunale della collocazione dell’esercizio a distanza inferiore a 500 mt. da uno dei punti sensibili individuati dal comma 2-bis dell’art. 6 L.R. 5/2013, ove inequivocabilmente percepibile, pur non essendo sufficiente ai fini della “piena conoscenza” la pubblicazione all’albo pretorio. Va anzi precisato, invero, come anche lo stesso Regolamento comunale appaia almeno “in parte qua” rigidamente vincolato rispetto alle previsioni legislative e attuative regionali, risultando la mappatura dei luoghi sensibili in definitiva un mero adempimento, come d’altronde riconosciuto dalle stesse ricorrenti (pag. 12 ricorso introduttivo Rg. n. 668/2018).

5. – Venendo all’esame dei primi due ricorsi ritiene il Collegio prioritaria la disamina in punto di fatto del denunziato effetto espulsivo che si verrebbe a determinare nel territorio comunale, su cui poggiano buona parte delle prospettazioni difensive attoree, dal momento che ove esso non fosse concretamente confermato, ne discenderebbe la manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costituzionale sollevate per contrasto con gli artt. 3, 41, 42 e 117 c. 1 Cost. in riferimento all’art. 1 Primo Prot. Add. CEDU, potendo l’attività delle ricorrenti svolgersi in altre aree comunali (T.A.R. Emilia Romagna Bologna sez. I, 2 novembre 2020, n. 704).

6. – Con la perizia redatta da (…) con cui parte ricorrente ha inteso fornire quantomeno un principio di prova in merito all’effetto espulsivo, sono state escluse dal computo le zone rurali e produttive scarsamente abitate, le zone esclusivamente residenziali caratterizzate da scarsità di immobili commerciali e le zone fisicamente incompatibili per assenza di parcheggi ecc.

La fattibilità della delocalizzazione viene così quasi esclusivamente rappresentata nelle zone esterne al centro urbano, individuandosi comunque cinque aree tra quelle oltre che consentite “commercialmente fattibili”(delle quali tre ospitano centri commerciali) ovvero: a) area delimitata da via Taddeo degli Alderotti e via Attilio Ruffini, a ridosso della via Palmiro Togliatti poco prima del Fiume Reno; b) area del Centro Commerciale “Lame”, a ridosso dell’Autostrada A14; c) tratto di via San Donato compreso tra via del Pilastro e via Pirandello (esclusa); d) area compresa tra le vie Tito Carnacini, via San Donato, Rotonda A. Baroni, via Tito Carnacini, via Arduino Arriguzzi, via Larga che corrisponde al Centro Commerciale “Meraville”; e) area compresa tra le vie A. Gazzoni, Scandellara e del Carpentiere che corrisponde al Centro Commerciale “Via larga”.

Come evidenziato dalle difese delle amministrazioni resistenti questa Sezione – in fattispecie del tutto analoga riguardante la chiusura di altro punto di raccolta scommesse nel territorio del Comune di Bologna – ha di recente affermato che l’esistenza di aree all’uopo idonee seppur pari ad una minuscola porzione di territorio superstite (0,39 Kmq pari allo 0,28% del totale) escluda di per sé il denunziato effetto espulsivo a prescindere dalla collocazione in area esterna al perimetro urbano, non essendo pertanto necessario procedersi alla richiesta verificazione essendo l’asserito effetto espulsivo smentito “per tabulas” dalla stessa documentazione depositata da parte ricorrente.

Tali considerazioni sono senz’altro sovrapponibili al caso di specie, essendo identiche le risultanze peritali.

6.1. – Ne consegue la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale del combinato disposto dell’art. 6, comma 2-bis L.R. n. 5/2013 e 48 L.R. 18/2016 e delle relative disposizioni attuative per asserito contrasto con gli artt. 3, 41, 42 e 117 c. 1, Cost in riferimento all’art. 1 del Primo Protocollo CEDU, realizzando le disposizioni sui limiti distanziali un proporzionale contemperamento tra i principi europei in tema di libertà di stabilimento con l’interesse generale al contrasto della ludopatia quale motivo imperativo di interesse generale (ex multis Cassazione civile sez. un., 29 maggio 2019, n.14697; cfr. Consiglio di Stato sez. V, 4 dicembre 2019, n. 8298).

6.2. – Va poi ribadita la altrettanto manifesta infondatezza della questione di costituzionalità sollevata per contrasto con il riparto di competenze legislative delineato dall’art. 117 Cost. alla luce della chiara giurisprudenza della Consulta (sent. 11 maggio 2017, n. 108) in “subiecta materia” secondo cui, nell’imporre limiti distanziometrici da luoghi sensibili, le Regioni esercitano un potere riconducibile alla potestà concorrente in materia di “tutela della salute” estranea alla materia della tutela dell’ordine pubblico di competenza esclusiva statale (vedi anche T.A.R. Lombardia Milano, sez. I, 5 marzo 2018, n. 626).

6.3. – Del pari manifestamente infondata è la questione, sempre in riferimento agli artt. 23, 41 e 97 Cost., relativa al preteso stravolgimento del rapporto tra la Giunta e l’Assemblea legislativa, la quale ha anzi dettato quanto ai limiti di distanza disposizioni sicuramente incisive e cogenti suscettibili di essere derogate soltanto “in peius” in sede locale, lasciando alla Giunta il compito di attuazione che istituzionalmente le appartiene.

7. – Tanto premesso vanno esaminati gli ulteriori motivi proposti avverso le deliberazioni regionali nn. 831/2017 e 68/2019.

7.1. – Come già rilevato dall’adito Tribunale le disposizioni adottate sono prive di efficacia retroattiva (sez. I, sent. nn. 55 e 703/2020).

La legge regionale 28 ottobre 2016 n. 18 che ha introdotto i commi 2 e 2bis all’art. 6 della L.R 5/2013 nell’esercizio delle proprie attribuzioni concorrenti in materia di “tutela della salute” (Corte Cost. n. 108/2017) ha dettato limiti di distanza per tutte le sale giochi e scommesse compresi i c.d. corner dai c.d. luoghi sensibili ovvero gli istituti scolastici di ogni ordine e grado, i luoghi di culto, impianti sportivi, strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario, strutture ricettive per categorie protette, luoghi di aggregazione giovanile e oratori.

Ai sensi della deliberazione della Giunta regionale n. 831/2017 è fatto obbligo ai comuni procedere alla mappatura dei punti di raccolta che non rispettano i suindicati limiti di distanza, come effettuato dal Comune di Bologna con l’approvazione del regolamento nella seduta del 14 maggio 2018.

Le suddette prescrizioni si applicano dall’entrata in vigore della legge, e non sono mirate alla immediata cessazione delle attività, contemplandosi la delocalizzazione mediante il riconoscimento di una specifica tempistica anche per la tutela della continuità occupazionale.

La d.G.R. n. 68 del 21 gennaio 2019 ha altresì previsto un periodo di proroga di sei mesi connesso alla richiesta di delocalizzazione che in ragione di particolari esigenze ciascun comune potrà valutare essere ulteriormente prorogato per massimi ulteriori sei mesi.

Anche la giurisprudenza ha negato, in casi del tutto analoghi, la denunziata retroattività oltre ad evidenziare i rischi, sotto l’aspetto pro concorrenziale, della pretesa deroga per le attività già in essere.

Sembra evidente che, se, per l’esigenza di contemperare la prevenzione delle ludopatie con la salvaguardia delle attività economiche in essere, la norma sulle distanze minima non è retroattiva (nel senso che non incide sulle autorizzazioni in essere, ma soltanto su quelle richieste successivamente alla sua entrata in vigore) non per questo l’esistenza di un’autorizzazione pregressa giustifica una deroga permanente, che sottragga l’operatore all’applicazione della disciplina regolamentare a tutela della salute, quale che siano le vicende e le ubicazioni future del suo esercizio commerciale. Altrimenti, oltre a vanificare la portata della disciplina di tutela, si determinerebbe nel settore, attraverso la sorta di contingentamento o comunque la forte valorizzazione delle autorizzazioni preesistenti che ne conseguirebbero, una distorsione della concorrenza maggiore di quella che potrebbe essere imputata alle distanze minime (Consiglio di Stato, sez. III, 10 febbraio 2016, n. 579).

7.2. – Ne consegue, sotto un primo profilo, che il suesposto sistema non può dirsi dotato di efficacia retroattiva, prevendendosi misure atte a valere soltanto per il futuro, al fine di evitare il mantenimento di sale da gioco e scommesse ubicate entro i 500 metri dai punti sensibili, si da non potersi nemmeno invocare i pur non trascurabili limiti in tema di retroattività della legge non penale tracciati sia dalla Corte Costituzionale (ex multis sent. nn.12 aprile 2017 n. 73, 4 luglio 2013 n. 170) quanto agli art. 3, 24 e 113 Cost. che dalla stessa Corte di Strasburgo (sent. 2012 n. 264) quanto all’art. 6 CEDU.

7.3. – In secondo luogo, non può negarsi l’opportuna quanto necessaria previsione di un periodo transitorio idoneo a tutelare gli investimenti effettuati dagli operatori economici già in esercizio al momento di entrata in vigore della norma, quale strumento di contemperamento con le esigenze di tutela della salute, fermo naturalmente restando l’esigenza di verificare la concreta possibilità della prevista delocalizzazione che, se in ipotesi impedita nell’ambito infra comunale, si ridurrebbe ad inutile petizione di principio e avrebbe contenuto sostanzialmente ablatorio.

D’altronde la lesione del legittimo affidamento va esclusa anche per le espresse limitazioni derivanti dal titolo rilasciato dal Questore ex art. 88 t.u.l.p.s. che espressamente condiziona l’attività ad ulteriori valutazioni dell’Amministrazione comunale in base alle distanze previste da leggi regionali.

8. – Privo di pregio è anche il motivo inerente la violazione del principio di sussidiarietà in tema di riparto di competenze tra Regione e Comuni, dal momento che l’individuazione ad opera del legislatore regionale dei siti c.d. sensibili non poteva che essere effettuata per categorie generali (Consiglio di Stato sez. VI, 19 marzo 2019, n. 1806) demandando ai comuni l’ulteriore specificazione dei luoghi sensibili (comma 2 quater dell’art. 6 L.R. 5/13).

A prescindere dalla questione se tale facoltà di deroga soltanto “in peius” , tesa a precludere in toto qualsiasi intervento comunale in merito alle peculiarità insediative dei territori, sia proporzionale in rapporto al diritto di libera iniziativa economica di cui all’art. 41 Cost., è dirimente nella fattispecie osservare, ancora una volta, come le disposizioni impugnate non determinino in concreto alcun effetto espulsivo.

9. – Privo di pregio è anche il motivo teso alla disapplicazione delle norme regionali per preteso contrasto con la Direttiva 98/34/CE, così come integrata e sostituita dalla Direttiva 98/48/CE e 1535/2015/UE.

E’ agevole osservare che le suddette norme non sono espressione di finalità tecniche sull’esercizio dell’attività di gioco d’azzardo bensì poste – come detto dalla stessa Corte Costituzionale – a presidio della salute pubblica.

10 – Parimenti infondate sono le doglianze mosse nei confronti della d.G.R. n. 68 del 2019 di cui ai motivi aggiunti, sia per le ragioni già esposte che per l’estraneità delle sale gestite dalle ricorrenti al novero dei c.d. corner ossia degli esercizi che a differenze delle sale scommesse come quelle gestite dalle ricorrenti non hanno come attività principale la raccolta delle giocate (ad es. le tabaccherie ecc.). Inoltre, le introdotte disposizioni in tema di ulteriore delocalizzazione riguardano soltanto le attività diverse da quelle di specie già delocalizzate una prima volta.

Ne consegue l’insussistenza del preteso obbligo da parte del Comune di riattivazione, a seguito della suindicata d.G.R., del procedimento in contraddittorio con le ricorrenti,

10.1. – Ugualmente priva di pregio infine è la censura di pretesa violazione dell’intesa stipulata il 7 settembre 2017 in sede di Conferenza Unificata.

Non ritiene il Collegio di aderire alla tesi invocata dalla ricorrente – e peraltro del tutto isolata – in merito al presunto efficacia dell’intesa anche in assenza del decreto di recepimento da parte del Ministero dell’Economia e Finanze previsto dall’art. 1 c. 936 legge 208/2015, decreto tutt’ora mancante.

Infatti nelle more del recepimento normativo deve escludersi che la violazione possa avere effetto cogente e invalidante dell’impugnato provvedimento di chiusura, come del resto sostenuto dalla prevalente giurisprudenza (T.A.R. Lazio Roma sez. II,18 dicembre 2018, n. 12322; T.A.R. Veneto sez. I,18 aprile 2018, n. 471; Consiglio di Stato sez. V, 13 luglio 2020, n. 4496; T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sez. I, 20 gennaio 2020, n. 54) trattandosi di mero atto di indirizzo

11.- Alla luce delle suesposte considerazioni il primo ricorso (Rg. n. 708/2017) è infondato e deve essere respinto.

12. – Anche il secondo ricorso Rg. n. 668/2018 teso all’annullamento del regolamento adottato dal Comune di Bologna non merita accoglimento, risultando infondati sia tutti i motivi proposti in via derivata rispetto alle esaminate presupposte disposizioni regionali sia i motivi di carattere autonomo concernenti vizi propri del regolamento.

12.1 – E’ infatti errato l’assunto secondo cui l’Amministrazione comunale sarebbe onerata dell’indicazione in sede di regolamento delle concrete aree in cui sarebbe materialmente possibile la delocalizzazione, non essendo tale onere desumibile dalla legge regionale n. 5/2013 né dalle deliberazioni G.R. nn. 831/2017 e 68/2019 essendo piuttosto parte ricorrente onerata della prova dell’effetto espulsivo sul territorio infra comunale (ex multis T.A.R. Emilia Romagna Bologna sez. I, 2 novembre 2020, n. 703 ; T.A.R. Piemonte sez. II, 21 novembre 2018, n. 1261).

12.2. – Del tutto generica poi è la doglianza di violazione dell’art. 190 del Codice della Strada e dell’art. 6 L.R. 5/2013, non contestando le ricorrenti le misurazioni delle distanze effettuate dal Comune, le quali hanno confermato senza smentita distanze di gran lunga inferiori alla soglia dei 500 metri fissata dal legislatore regionale, si che la doglianza appare inammissibile per carenza di interesse.

12.3. – Del tutto “fuori centro” è la lagnanza sulla violazione dell’art. 21-quinquies L. 241/90 in punto di mancata corresponsione dell’indennizzo ivi previsto in tema di esercizio del potere di revoca in autotutela, non intervenendo l’Amministrazione comunale sull’efficacia della licenza ottenuta dalle ricorrenti ex art. 88 t.u.l.p.s. non avendone per giunta alcun potere.

Anche poi a voler, per mera ipotesi, ammettere tale revoca indiretta la previsione dell’indennizzo, in caso di revoca di un provvedimento amministrativo, non costituisce un vizio dell’atto di autotutela, ma consente al privato di agire per ottenere l’indennizzo (ex plurimis Consiglio di Stato sez. V, 11 dicembre 2017, n. 5808; T.A.R. Molise, sez. I, 29 settembre 2017, n. 327).

12.4. Manifestamente inammissibile per difetto di interesse è l’impugnativa di cui ai motivi aggiunti, inerente atto meramente infraprocedimentale privo di portata lesiva.

13. – Le considerazioni che precedono comportano dunque il rigetto anche del ricorso Rg. 668/2018.

14. – Quanto ai ricorsi Rg. nn. 21/2020 e 22/ 2020 ne va dichiarata l’inammissibilità per carenza di interesse in quanto tutti i motivi proposti contengono esclusivamente doglianze in via derivata rispetto alle presupposte deliberazioni regionali e comunali gravate con i primi due ricorsi.

15.- Rimangono da esaminare i motivi proposti in via autonoma con i ricorsi Rg. nn. 24/20 e 100/2020 tesi a contestare – quali dunque vizi propri delle ordinanze comunali di chiusura – la natura di luogo sensibile ai sensi dell’art. 6 c. 2-bis L.R. 5/2013 della Comunità educativa residenziale “Marconi” e della parrocchia “San Benedetto”.

15.1. – Le doglianze non meritano adesione.

La Comunità educativa residenziale “Marconi”, distante pacificamente meno di 500 metri dalla sala ubicata (…), secondo la documentazione depositata dalla difesa comunale ospita minori di età compresa tra gli 8 e i 18 anni con vari disturbi psicologici e relazionali, e risulta autorizzata dal Comune con atto del 7 aprile 2014, si da rientrare a pieno titolo nelle “strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o sociosanitario” quali luoghi sensibili delineati dal comma 2-bis dell’art. 6 L.R. 5/2013 si che la censura appare inammissibile per difetto di interesse, non sollevando parte ricorrente profili di incostituzionalità avverso la presupposta vincolante norma regionale, profili in ogni caso manifestamente infondati in considerazione dell’obiettivo perseguito di rafforzare la tutela dei minori, quali soggetti deboli.

Identiche considerazioni valgono per la parrocchia San Benedetto, a sua volta distante soltanto 118 mt. dall’esercizio ubicato in Piazza VIII Agosto n. 6, parimenti annoverabile tra i “luoghi di culto” quali luoghi sensibili ai sensi oltre che del suindicato comma 2 bis dello stesso Decreto Legge n. 158/2012 ”Balduzzi” convertito con legge 189/2012, senza anche in questo caso prospettazione di censure di incostituzionalità.

16. – Per i suesposti motivi i ricorsi Rg. 708/2017 e 668/2018 vanno respinti, i ricorsi nn. 21/2020 e 22/2020 vanno dichiarati inammissibili per difetto di interesse mentre infine i ricorsi nn. 24/2020 e 100/2020 in parte inammissibili ed in parte respinti.

Le spese seguono la soccombenza, secondo dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna Bologna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando previa riunione sui ricorsi, come in epigrafe proposti, così decide:

a) respinge i ricorsi nn. 708/2017 e 668/2018.

b) dichiara inammissibili i ricorsi nn. 21/2020 e 22/2020;

d) dichiara in parte inammissibili ed in parte infondati i ricorsi nn. 24/2020 e 100/2020.

Condanna le ricorrenti, in solido, alla refusione delle spese di lite in favore della Regione Emilia – Romagna e del Comune di Bologna, in misura di 6.000,00 (seimila//00) euro ciascuno, oltre accessori di legge”.

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