Il Tar Bolzano ha annullato – tramite sentenza – l’autorizzazione all’installazione di un punto raccolta di gioco con apparecchi VLT-videoterminali.

Il ricorso presentato da una serie di società contro Provincia Autonoma di Bolzano e Comune di Bolzano chiedeva l’annullamento della licenza per sala giochi, rilasciata dal Presidente della Provincia di Bolzano (…); della licenza per sala giochi, rilasciata dal Presidente della Provincia di Bolzano (…); dell’autorizzazione “punto raccolta di gioco con apparecchi VLT-videoterminali” rilasciata dal Presidente della Provincia di Bolzano (…); del prodromico parere a firma della Direttrice dell’Ufficio Attività economiche e concessioni del Comune di Bolzano dd. 06.04.2016 rivolto all’Ufficio Vigilanza della Provincia.

Si legge: “1. Con ricorso depositato il 23.11.2016, le 11 società in epigrafe indicate, unitamente alla Comunità Comprensoriale di Salto-Sciliar Alto Adige, deducendo di detenere ed occupare, a vario titolo, immobili facenti parte del complesso edificiale “Kampill Center” situato alla periferia nord di Bolzano (…), adivano questo TRGA impugnando due licenze per sala giochi ed un’autorizzazione alla raccolta di gioco con videoterminali VLT rilasciate dal Presidente della Provincia autonoma di Bolzano.

2. Le contestate autorizzazioni erano state emesse in favore degli odierni controinteressati (…) (in proprio e in quanto titolare di impresa individuale) e (…), nella veste di gestori della sala giochi (…) situata nel citato complesso edificiale.

3. Due dei ricorrenti – e, segnatamente, la Comunità comprensoriale di Salto-Sciliar e la clinica odontoiatrica privata (…) – facevano altresì valere la propria ritenuta, speciale legittimazione ad agire, derivante dall’essere le proprie sedi qualificabili come “luoghi sensibili” agli effetti della normativa provinciale sul contrasto alle ludopatie (L.P. n. 13/1992 e L.P. n. 58/1988). Assumevano le citate ricorrenti di operare all’interno del Kampill Center, e che i locali della sala giochi autorizzata venivano a trovarsi a distanza inferiore ai 300 metri dalle sedi predette.

4. Sulla base delle esposte premesse, i ricorrenti impugnavano le sopra specificate delibere presidenziali, in quanto ritenute non conformi alle norme con cui il legislatore, sia statale che provinciale, aveva vietato la concessione di autorizzazioni all’esercizio di sale da gioco ed all’installazione di apparecchi VLT nel raggio di 300 m. da cd. “luoghi sensibili”, vale a dire, da siti presumibilmente frequentati da soggetti appartenenti alle categorie più vulnerabili ed esposte al rischio della dipendenza da gioco.

5. Il gravame proposto dagli odierni ricorrenti consta di un primo motivo di ricorso per mezzo del quale si deduce la violazione dell’art. 5/bis della L.P. n. 13/1992 e del comma 1/bis dell’art. 11 della L.P. n. 58/1988. Le citate disposizioni normative, interpretate “ricorrendo ad una lettura concorrente e rafforzata dell’intento del Legislatore provinciale, coordinata funzionalmente con la disciplina statale sopravvenuta (cd. Decreto Balduzzi)”, avrebbero consentito di qualificare i siti in questione come “luoghi sensibili”, rilevanti ai fini dell’applicazione del “distanziometro” previsto dalle norme citate.

6. Uno specifico profilo di censura viene formulato nei confronti dell’autorizzazione per l’apertura di un punto di raccolta giochi tramite apparecchi VLT (doc. 3), in quanto provvedimento adottato successivamente all’introduzione della novellazione dell’art. 5/bis, comma 1/bis, con cui si era estesa la qualifica di “sito sensibile” alle strutture sanitarie e socio-assistenziali non aventi carattere residenziale.

7. Con il secondo mezzo di gravame si deduce l’illegittimità dei provvedimenti impugnati per carenze istruttorie ed eccesso di potere derivanti dall’asserita mancata – o inadeguata – considerazione dell’impatto su traffico e viabilità che viene attribuito all’apertura delle sale gioco autorizzate.

8. Resiste la Provincia Autonoma di Bolzano eccependo l’inammissibilità del gravame proposto dal Comprensorio e dalle società ricorrenti per difetto di interesse e di legittimazione attiva, non essendo i ricorrenti titolari del settore dedito alla gestione dei punti di raccolta del gioco lecito, né assumendo rilievo, a tal fine, la sola “vicinitas” geografica rispetto alle sale medesime.

9. La Provincia convenuta solleva poi un distinto profilo di inammissibilità con riferimento alla mancata impugnazione del nulla osta rilasciato dal concessionario (…) per l’attività di raccolta scommesse tramite sistema VLT, eccependo altresì il proprio difetto di legittimazione passiva con riguardo all’impugnato parere del 06.04.2016 rilasciato dall’Ufficio Attività economiche del Comune di Bolzano.

10. Nel merito, la Provincia afferma la legittimità delle licenze adottate anteriormente alla modifica estensiva dei siti protetti operata con L.P. n. 10/2016, non rientrando né la Comunità comprensoriale né la clinica odontoiatrica privata nella definizione di “strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socio-assistenziale” (art. 5/bis della L.P. n. 13/1992, nella versione ante L.P. n. 10/2016).

11. Anche la licenza per l’installazione di un’area dedicata ad apparecchi da gioco VLT, pur essendo stata emessa dopo l’entrata in vigore della novella del 2016, sarebbe soggetta al regime previgente in virtù del rapporto di accessorietà (o propedeuticità) che la legherebbe alle licenze per l’apertura della sala giochi, rilasciate nel vigore della disciplina pregressa. La conclusione sarebbe confortata dalla circolare del Dipartimento della pubblica Sicurezza del 23.06.2010 (doc. 6 della PAB).

12. Privo di pregio si rivelerebbe, altresì, il secondo motivo di ricorso, dovendosi considerare già risolte, mediante gli strumenti pianificatori approvati ed i titoli edilizi a suo tempo rilasciati, le problematiche urbanistiche (parcheggi) ivi sollevate.

13. Si è costituito in giudizio anche il Comune di Bolzano sostenendo la legittimità dell’impugnato parere formulato dall’Ufficio Attività economiche della Ripartizione patrimonio ed economia del Comune, che, interpellato dalla Provincia autonoma di Bolzano, attestava l’”inesistenza in loco di siti sensibili atti ad impedire l’apertura di una sala giochi” (doc. 1 del Comune):

14. La consultazione, resa in data 06.04.2016, andrebbe rapportata al quadro normativo all’epoca vigente e non poteva per ciò scontare l’estensione dell’ambito di applicazione dei divieti, che, di lì a poco, sarebbe stata introdotta dalla L.P. n. 10/2016.

15. Partecipa al giudizio anche la controinteressata (…), la quale, dopo aver anch’essa eccepito il difetto di legittimazione attiva dei ricorrenti, nega la fondatezza dei rilievi mossi da questi ultimi sul presupposto – ritenuto fallace – che le due strutture indicate (clinica odontoiatrica (…) e Comunità comprensoriale di Salto-Sciliar) siano qualificabili come “luoghi sensibili” ai fini del distanziometro di cui all’art. 5/bis citato.

16. La società controinteressata all’annullamento delle licenze impugnate richiama poi gli esiti della consulenza tecnica esperita in distinto giudizio pendente in subjecta materia avanti al Consiglio di Stato, in cui sarebbe stata accertata l’arbitrarietà degli elenchi dei luoghi sensibili adottati dalle Amministrazioni preposte, che si risolverebbero in un’inammissibile effetto espulsivo dell’attività di gioco lecito.

17. Nelle more del presente giudizio la Giunta provinciale adottava la delibera n. 505 del 29.05.2018, di “determinazione delle strutture sanitarie e socio-assistenziali pubbliche o private operanti nell’accoglienza, assistenza e consulenza che sono ai sensi delle leggi provinciali n. 13/1992 e n. 58/1988 “luoghi sensibili”. Nella delibera si qualificano esplicitamente come tali, oltre ai Distretti Sanitari ed i Distretti Sociali, anche “le sedi delle Comunità Comprensoriali”.

DIRITTO

18. A fini della risoluzione della presente controversia assumono rilievo l’art. 5-bis della L.P. n. 13/1992 e l’art. 11 della L.P. n. 58/1988. Le norme citate disciplinano rispettivamente, le autorizzazioni all’apertura delle sale giochi ed alla raccolta di giocate tramite videoterminali (VLT), escludendone il rilascio in favore di esercizi localizzati nel raggio di 300 metri da luoghi definiti “sensibili”.

19. Tra questi ultimi erano inizialmente comprese le “strutture residenziali o semiresidenziali operanti in ambito sanitario o socio-assistenziale”. In seguito alle modifiche apportate dalla L.P. n. 10/2016 con decorrenza dal 01.06.2016, i vincoli in questione erano estesi a “tutte le strutture sanitarie e socio-assistenziali pubbliche e private che svolgono attività di accoglienza, assistenza e consulenza” (v. commi 1/bis e 1/quater aggiunti agli articoli sopra menzionati). Veniva in tal modo espunta la connotazione residenziale o semiresidenziale che la struttura sanitaria o socio-assistenziale doveva originariamente possedere per essere qualificata come “sito sensibile”.

20. La ratio del “distanziometro” introdotto dal legislatore provinciale veniva individuata, sin da principio, oltre che nella preminente volontà di contrastare la diffusione delle ludopatie (comma 1 degli articoli citati), anche nell’esigenza di ridurre l’impatto delle sale gioco “ sul contesto urbano e sulla sicurezza urbana”, nonché sulla “viabilità, l’inquinamento acustico e il disturbo della quiete pubblica” (comma 2 dell’art. 5/bis della L.P. n. 13/1992, come modificato dalla L.P. n. 13/2010 e dichiarato costituzionalmente legittimo con sentenza della Corte Costituzionale n. 300/2011).

21. La rilevata estensione della ratio normativa oltre l’ambito ristretto della lotta alle dipendenze da gioco d’azzardo consente innanzitutto – passando allo scrutinio delle domande ed eccezioni sopra riassunte – di respingere l’eccezione di inammissibilità del gravame sollevata dalla Provincia Autonoma di Bolzano, per non essere i ricorrenti coinvolti nella gestione dei punti di raccolta del gioco lecito e non trovarsi, pertanto, in situazione di diretta concorrenzialità con i gestori di altre sale giochi.

22. La circostanza non appare dirimente ai fini del riconoscimento della legittimazione al ricorso, in ragione delle evidenziate finalità cui erano preordinate le restrizioni alla diffusione degli apparecchi di gioco, disposte anche in funzione del loro impatto sulla sicurezza e viabilità urbana, oltre che sulla sicurezza e quiete pubblica (comma 2 dell’art. 5/bis citato).

23. Sussiste, quindi, la potenziale incisione della sfera giuridica di tutti ricorrenti – e pertanto anche la loro legittimazione ad agire – in quanto soggetti titolari di esercizi ed immobili che gravitano intorno alla sala giochi (…) situata all’interno del compendio costituito dal “Kampill Center”.

24. Secondo gli odierni ricorrenti, il nuovo punto di raccolta di scommesse si troverebbe a meno di 300 metri di distanza dai siti “sensibili” identificati nella clinica odontoiatrica (…) e nella sede della Comunità Comprensoriale Salto-Sciliar.

25. Al riguardo il Collegio rileva, in primo luogo, di non ravvisare motivi – in assenza di contrarie allegazioni delle parti resistenti – per dubitare della dedotta violazione del limite dei 300 metri prescritto dalle norme di cui al primo motivo di ricorso. Detto presupposto fattuale, su cui poggia l’intero costrutto di parte ricorrente (punto 7) deve ritenersi processualmente acquisito anche ai sensi di quanto disposto dall’art. 64, comma 2, del cod. proc. amm.

26. Si può quindi passare alla verifica di fondatezza nel merito dei singoli motivi di gravame.

27. Il Collegio è dell’avviso che la prima rubrica di censura vada scrutinata facendo applicazione dei principi del tempus regit actum e dell’interpretazione restrittiva delle norme che introducono limiti alla libertà di esercizio di impresa e dell’attività economica in genere (v. art. 3 del D.L. n. 138/2011, sull’abrogazione delle indebite restrizioni all’accesso e all’esercizio delle attività economiche).

28. Dai richiamati riferimenti normativi si evince che, all’atto dell’adozione delle autorizzazioni impugnate sub 1) e 2) dell’epigrafe di ricorso, vigeva un regime autorizzatorio che considerava “sensibili” le strutture operanti in ambito sanitario o socio-assistenziale, in quanto aventi carattere residenziale o semiresidenziale (art. 5/bis L.P. n. 13/1992 ed art. 11 L.P. n. 58/1988 nella versione ante novella introdotta con L.P. n. 10/2016).

29. Quest’ultimo carattere si identifica, secondo il Ministero della Salute, nell’offerta di un “complesso integrato di interventi, procedure ed attività sanitarie e socio-sanitarie erogate a favore di persone non autosufficienti e non assistibili a domicilio” (Documento della Commissione istituita dal Ministero per la definizione e l’aggiornamento dei Livelli Essenziali di Assistenza).

30. Si può quindi escludere – con riferimento alla presente vertenza – che la clinica odontoiatrica privata, utilizzata dai ricorrenti come parametro di riferimento per il distanziometro istituito dalle leggi provinciali n. 58/1988 e 13/1992, corrisponda alla rilevata connotazione residenziale e sia, per tale ragione, idonea a far scattare il distanziometro nonché ad infirmare la validità delle impugnate autorizzazioni.

31. Non integra parimenti i requisiti di cui sopra – in quanto priva di struttura residenziale o semi-residenziale – la sede di una Comunità comprensoriale, la quale, come dimostrato dalla documentazione acquisita agli atti (v. estratto del sito web della Comunità comprensoriale allegato alla memoria PAB del 12.09.2018), consta prevalentemente di uffici amministrativi e di qualche ufficio di consulenza di carattere socio-assistenziale.

32. Le parti ricorrenti, su cui gravava l’onere di dimostrare il carattere “sensibile” del sito, non hanno comunque fornito evidenza della presenza di strutture residenziali presso la sede della Comunità comprensoriale, non potendosi attribuire rilievo, a tale fine, alla dedotta previsione di orari di accesso del pubblico che, casomai, forniscono conferma del carattere non residenziale dei servizi prestati dagli uffici predetti.

33. Entrambe le autorizzazioni all’esame si sottraggono poi, in applicazione dell’evidenziata consecutio normativa, agli effetti della citata delibera del 29.05.2018, n. 505, con cui la Giunta provvedeva a specificare l’ambito dei luoghi “sensibili”, ricomprendendovi espressamente le “Comunità comprensoriali”.

34. Come già accennato, la delibera in questione – adottata su delega del legislatore (art. 5/bis, comma 2 L.P. n. 13/1992) due anni dopo il rilascio delle autorizzazioni impugnate – ha individuato specifici siti sulla base dei criteri introdotti dalla L.P. n. 10/2016 attribuendo rilievo alla vicinanza con tutte le strutture sanitarie e socio-assistenziali, a prescindere dal loro carattere residenziale o semi-residenziale.

35. La menzionata delibera non ha tuttavia natura (né è qualificata in termini) di norma di interpretazione autentica. Essa dispone solo per il futuro e non appare, perciò, in forza del richiamato principio del tempus regit actum, applicabile in via retroattiva alla fattispecie in esame.

36. Concludendo sul punto, e dato atto della circostanza che le autorizzazioni all’apertura della sala giochi di cui ai numeri 1) e 2) del ricorso in esame sono state adottate anteriormente all’inserimento dei Comprensori nel novero dei luoghi “sensibili”, dovrà affermarsi la legittimità e conformità delle autorizzazioni medesime alla disciplina applicabile ratione temporis, con conseguente declaratoria di infondatezza in parte qua dei dedotti motivi di gravame.

37. La verifica di validità del provvedimento sub 3) dell’epigrafe del ricorso – vale a dire, dell’autorizzazione all’installazione di apparecchi VLT emessa successivamente all’entrata in vigore della L.P. n. 10/2016 – va invece effettuata tenendo conto delle modifiche introdotte dalla novella del 2016 e, segnatamente del comma 1/quater dell’art. 11 della L.P. n. 58/1988, a termini del quale sono considerate sensibili “tutte le strutture sanitarie e socio-assistenziali pubbliche e private che svolgono attività di accoglienza, assistenza e consulenza”.

38. Come già evidenziato sopra, risulta dalle non contraddette allegazioni di parte ricorrente, assistite sul punto da un valido principio di prova (estratto dell’organigramma tratto dal sito web della Comunità comprensoriale), che presso il Campill Center fosse (e sia tuttora) localizzata la sede del distretto di Bolzano della ricorrente Comunità comprensoriale, dotata sia di uffici amministrativi interni, sia di uffici aperti al pubblico che svolgono compiti e prestano servizi di assistenza e consulenza in ambito socio assistenziale.

39. La coincidenza con le “attività di accoglienza, assistenza e consulenza” di cui al citato comma 1/quater dell’art. 11 della L.P. n. 58/1988 appare evidente, come pure il conseguente inserimento della sede della Comunità comprensoriale nell’ambito dei luoghi rilevanti ai fini dell’applicazione del cd. “distanziometro”.

40. Non vale, in senso contrario alla rilevata illegittimità dell’autorizzazione alla raccolta di gioco tramite VLT, l’argomento della natura accessoria delle stessa rispetto a titoli riferiti alla gestione della casa da gioco (p. 15 della memoria PAB del 04.01.2017).

41. La circolare ministeriale citata in proposito dalla PAB si limita, infatti, a chiarire che, ai fini dell’installazione degli apparecchi da gioco VLT, costituisce requisito indispensabile il possesso, da parte dei titolari della sala giochi della relativa licenza di cui all’art. 88 del R.D. n. 773/1931.

42. I diversi titoli abilitativi restano soggetti alle rispettive, autonome discipline, come si evince dalla circolare medesima, quando specifica che “l’installazione degli apparecchi in discussione necessita di un nuovo titolo autorizzativo”. Quest’ultimo, in quanto “nuovo”, dovrà corrispondere ai requisiti di legittimità vigenti all’atto del suo rilascio, essendo del tutto arbitraria (e, soprattutto, non giustificata da inesistenti norme derogatorie) la tesi dell’ultrattività del pregresso regime “più favorevole”.

43. L’assunto viene comunque chiaramente contraddetto dalla legge provinciale modificativa (L.P. n. 10/2016), la quale detta una disciplina transitoria che comporta l’adeguamento entro un biennio dall’entrata in vigore della stessa delle autorizzazioni all’esercizio di sale giochi non conformi al nuovo regime più restrittivo (v. art. 20, comma 4).

44. Tra le diverse discipline succedutesi nel tempo sussiste quindi una relazione inversa rispetto a quanto prospettato dalla PAB: non solo deve escludersi la ultrattività delle meno rigide limitazioni spaziali originarie, dovendosi, per contro, registrare l’estensione delle nuove disposizioni più restrittive anche ai rapporti pregressi, sia pure secondo una tempistica esecutiva attenuata dal biennio di transizione concesso dalla legge (art. 20, comma 4, della L.P. n. 10/2016).

45. Per le esposte considerazioni deve ritenersi fondato il primo motivo di ricorso, nella parte in cui è volto alla caducazione dell’autorizzazione impugnata sub 3) delle rubriche di censura.

46. Il Collegio non ritiene invece meritevole di positiva considerazione il motivo di ricorso n. 2, relativo al denunciato difetto istruttorio che inficerebbe le impugnate licenze sotto il profilo della mancata – o inadeguata – valutazione degli effetti impattanti sulla viabilità, sicurezza urbana e sulla quiete pubblica.

47. Detti effetti vengono enunciati in linea teorica non avendo i ricorrenti documentato la presunta insufficienza dell’attuale dotazione di posti auto rispetto al fabbisogno complessivo riferito ai circa 80 esercizi commerciali, uffici professionali ed enti pubblici già presenti nel complesso “Kampill Center”.

48. Si tratta inoltre di aspetti che, pur non esulando del tutto dalle valutazioni operate in sede di rilascio delle autorizzazioni per cui è causa (v. supra sub 22), sono stati già affrontati in occasione del rilascio dei titoli edilizi. Questi ultimi determinarono, a suo tempo, le destinazioni urbanistiche i cui effetti “impattanti” non sono, pertanto riconducibili alle licenze per la raccolta di giochi leciti, rilasciate in conformità alle destinazioni medesime.

49. Va, infine rigettata – in disparte da ogni considerazione in merito all’ammissibilità dell’impugnativa di un parere con effetti non vincolanti – siccome manifestamente infondata, la domanda di annullamento della consultazione resa dal Comune di Bolzano con nota del 06.04.2016 indirizzata alla PAB.

50. Il parere è stato, infatti, formulato anteriormente all’ampliamento della cerchia dei “luoghi sensibili” operato con la L.P. n. 10/2016, la quale, introducendo con l’art. 8, comma 1, il comma 1/bis nell’art. 5-bis della L.P. 13/1992 (e con l’art. 9, comma 1, il comma 1-quater nell’art. 11 della L.P. n. 58/1988) ha esteso la tutela anche ai luoghi non unicamente residenziali in ambito socio-sanitario.

51. E’ solo in seguito alla citata novella che la Comunità comprensoriale di Salto-Sciliar (mentre restano dubbi sulla clinica odontoiatrica (…)), può ritenersi compresa nel novero dei luoghi classificabili come “sensibili” ai sensi della citata normativa provinciale.

52. Il parere in questione risulta, quindi, correttamente formulato con riferimento alla situazione normativa vigente all’atto della sua adozione.

53. All’esito dello scrutinio dei motivi di gravame proposti dai ricorrenti, il Collegio, ritenuta la legittimazione processuale attiva degli stessi, accoglie in definitiva il solo motivo di ricorso di cui al punto 2, lettera B) dell’atto introduttivo e, per l’effetto, annulla l’autorizzazione relativa al “punto raccolta di gioco con apparecchi VLT-videoterminali” rilasciata dal Presidente della Provincia di Bolzano in data 26.07.2016 a favore del sig. (…) (prot. n. 7.1/73.09/407063/16/GT).

54. Respinge siccome infondate le domande di annullamento degli ulteriori provvedimenti gravati.

55. Le questioni così vagliate esauriscono la vicenda sottoposta all’esame del Collegio, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c. Gli argomenti di doglianza non esaminati espressamente sono stati ritenuti dal Collegio non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di segno diverso.

56. Si ravvisa, data la particolarità della fattispecie, la sussistenza di giustificate ragioni per disporre la compensazione delle spese di causa, per metà nei confronti della PAB e per intero nei confronti del Comune.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa – Sezione autonoma di Bolzano definitivamente pronunciando sul ricorso, come sopra proposto, in parziale accoglimento dello stesso:

– annulla per i motivi di cui in motivazione l’autorizzazione all’installazione di un “punto raccolta di gioco con apparecchi VLT-videoterminali” in epigrafe meglio specificata;

– rigetta, siccome infondati gli altri motivi di ricorso;

– compensa per metà le spese processuali nei confronti della Provincia Autonoma di Bolzano, che liquida per la frazione suddetta ed in favore dei ricorrenti in solido tra loro, in € 2.000,00 (duemila/00), oltre a contributo unificato, IVA, CPA e altri oneri accessori di legge;

– compensa per intero le spese legali nei confronti del Comune di Bolzano e della controinteressata costituita in giudizio (…);

– nulla per le spese dei controinteressati non costituiti”.