Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) ha pronunciato sentenza su ricorso di una società, rappresentata e difesa dall’avv. Cino Benelli, per l’annullamento della licenza rilasciata dal Questore di Bergamo riguardante l’esercizio del gioco con apparecchi a vincita.

La società ricorrente gestisce una sala, nel Comune di Cavernago, dedicata esclusivamente alla raccolta delle giocate mediante gli apparecchi videoterminali VLT.

L’attività viene svolta sulla base della licenza rilasciata dalla Questura di Bergamo. La suddetta licenza dispone, tra l’altro, che “è fatto obbligo osservare gli orari comunali vigenti”. Il Comune in cui si trova l’esercizio, ha approvato il regolamento per il contrasto al fenomeno della ludopatia derivante dalle forme di gioco lecito (regolamento sulla ludopatia). In questo modo, è stato recepito lo schema di regolamento unitario approvato dall’Assemblea dei Sindaci dell’Ambito Territoriale di Seriate in data 27 novembre 2017. L’art. 6 del regolamento sulla ludopatia vieta il funzionamento degli apparecchi videoterminali VLT, ovunque installati, dalle ore 23.00 alle ore 09.00. Il divieto è stato ribadito con ordinanza del sindaco, la quale richiama, oltre all’attività di approfondimento svolta dall’Ambito Territoriale di Seriate, lo studio sulla ludopatia elaborato nel 2018 dall’Osservatorio delle Dipendenze della ATS di Bergamo (“100 Pagine sul gioco d’azzardo” – doc. 10 della ricorrente).

Contro detti provvedimenti la ricorrente ha presentato impugnazione, integrata da motivi aggiunti, formulando censure che possono essere sintetizzate come segue:

  • illegittimità dell’obbligo posto dalla Questura circa il rispetto degli orari comunali, per violazione dell’art. 117 comma 2-h della Costituzione e dell’art. 159 del Dlgs. 31 marzo 1998 n. 112, in quanto la competenza della Questura è limitata all’ordine pubblico, e non si estende a problemi di tipo sociale e sanitario quale la ludopatia;
  • illegittimità del regolamento sulla ludopatia nella parte relativa agli orari, inquanto la competenza in materia di orari degli esercizi commerciali e dei pubblici esercizi spetta al sindaco in base all’art. 50 comma 7 del Dlgs. 18 agosto 2000 n. 267;
  • irragionevolezza della limitazione degli orari degli apparecchi videoterminali VLT, non essendo stata fornita evidenza circa la necessità di adottare sul territorio comunale la misura restrittiva elaborata dall’Ambito Territoriale di Seriate. Oltretutto, la Conferenza Unificata del 7 settembre 2017 (Intesa tra Governo, Regioni ed Enti Locali concernente le caratteristiche dei punti di raccolta del gioco pubblico), stipulata ai sensi dell’art. 1 comma 936 della legge 28 dicembre 2015 n. 208, ha attribuito ai Comuni la facoltà di stabilire delle fasce orarie di interruzione quotidiana del gioco solo fino a 6 ore complessive;
  • disparità di trattamento, in quanto la riduzione degli orari colpirebbe in modo sproporzionato gli esercizi autorizzati ai sensi dell’art. 88 del TULPS, che gestiscono i videoterminali VLT come attività principale, a vantaggio degli esercizi generalisti (bar, tabaccherie), che offrono una più vasta gamma di servizi, compresi ulteriori prodotti ludici (Superenalotto, Vincicasa, apparecchi da divertimento senza vincita in denaro).

Il Comune, il Ministero e la Questura si sono costituiti in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.

Il Tribunale, sulle questioni rilevanti ai fini della decisione ha esposto le seguenti considerazioni.

 

«Sulla ricevibilità del ricorso introduttivo

  1. Il Comune ha eccepito la tardività dell’impugnazione del regolamento sulla ludopatia (approvato il 5 marzo 2018 e pubblicato fino al 24 marzo 2018), in quanto il ricorso introduttivo è stato notificato solo l’8 ottobre 2018.
  2. L’argomento non è però condivisibile. La ricorrente non aveva infatti un interesse attuale a impugnare la norma del regolamento relativa agli orari dei videoterminali VLT prima di aver ottenuto l’apposita licenza, che è stata rilasciata dalla Questura il 10 luglio 2018.
  3. Inoltre, poiché la sospensione del funzionamento degli apparecchi impatta sulla materia degli orari di apertura delle sale dedicate a questa forma di gioco, era comunque necessario attendere che il sindaco, con un’ordinanza ai sensi dell’art. 50 comma 7 del Dlgs. 267/2000, rendesse esplicito il collegamento tra il funzionamento degli apparecchi e l’apertura dei locali. Prima del pronunciamento dell’autorità competente sugli orari (sindaco) la decisione del consiglio comunale aveva inevitabilmente solo un valore di indirizzo. L’attuazione di tale indirizzo poteva avvenire in modo pedissequo, come nel caso in esame, ma avrebbe anche potuto contenere   eccezioni    e       precisazioni,          il       che    spostava     l’interesse all’impugnazione dal regolamento all’ordinanza del sindaco.

Sulla licenza della Questura

  1. L’obbligo posto dalla Questura a proposito del rispetto degli orari comunali è legittimo, ma richiede alcune precisazioni sul riparto delle competenze amministrative tra lo Stato e gli Enti Locali.
  2. In particolare, occorre sottolineare che, mentre l’autorizzazione delle sale giochi e delle attività accessorie ai sensi dell’art. 86 del TULPS è stata da tempo trasferita nella competenza dei Comuni, con la sola eccezione dei profili attinenti all’ordine pubblico (v. art. 19 comma 1 n. 8 del DPR 24 luglio 1977 n. 616; art. 164 comma 1-d del Dlgs. 112/1998), l’autorizzazione degli apparecchi per il gioco lecito di cui agli art. 88 e 110 comma 6 del TULS è rimasta nella competenza della Questura. Poiché l’utilizzo degli apparecchi per il gioco lecito è possibile solo negli orari di apertura delle relative sale, che ricadono nella competenza del sindaco in base all’art. 50 comma 7 del Dlgs. 267/2000, è evidente la necessità di un coordinamento. Da un lato, infatti, i Comuni possono regolare gli orari di apertura, ma senza spingersi fino a cancellare il valore economico delle licenze rilasciate dalla Questura, dall’altro non spetta alla Questura valutare interessi pubblici rimessi alle cure dei Comuni, anche quando potrebbero giustificare una limitazione degli orari di apertura, come la prevenzione della ludopatia.
  3. La forma di coordinamento più adeguata appare precisamente il rinvio operato dalla Questura agli orari stabiliti dal Comune. Il punto di equilibrio così raggiunto fa salva la competenza comunale per tutte le valutazioni di natura amministrativa aventi conseguenze sugli orari, ma tutela implicitamente anche i privati contro una regolamentazione comunale sostanzialmente espropriativa del valore della licenza, e al tempo stesso salvaguarda il potere di sospensione e revoca della Questura per ragioni di ordine pubblico ex art. 100 del TULPS.

Sul fenomeno della ludopatia a livello locale

  1. La tesi della ricorrente secondo cui la limitazione degli orari dei videoterminali VLT sarebbe priva di supporto istruttorio non è condivisibile se intesa nella sua accezione più ampia, ma appare condivisibile se riferita alle modalità con cui il Comune ha deciso di intervenire a protezione dei soggetti a rischio di ludopatia.
  2. I provvedimenti impugnati si basano in realtà su un’approfondita analisi della ludopatia sia in generale sia in Provincia di Bergamo (v. studio dell’Osservatorio delle Dipendenze “100 Pagine sul gioco d’azzardo”), e anche con riferimento all’Ambito Territoriale di Seriate (v. relazione “Gioco d’azzardo e gioco d’azzardo patologico” – doc. 4 del Comune).
  3. Dallo studio dell’Osservatorio delle Dipendenze “100 Pagine sul gioco d’azzardo” si possono ricavare le seguenti informazioni:
  • in base a stime del 2013, in Provincia di Bergamo i giocatori d’azzardo problematici e patologici si collocano rispettivamente negli intervalli 1,27-3,8% e 0,5-2,2% della popolazione complessiva di età compresa tra i 18 e i 74 anni (v. pag.38);
  • in base a stime del 2016, nella popolazione studentesca (15-19 anni) il gioco maggiormente praticato è il Gratta&Vinci (72% degli studenti giocatori). I ragazzi preferiscono poi le scommesse sportive e Totocalcio/Totogol, mentre le ragazze preferiscono Bingo/Tombola e Lotto/Superenalotto. Nel 2016 le scommesse tramite videoterminali VLT hanno coinvolto il 9% degli studenti giocatori (v. pag. 43). Sul totale degli studenti (giocatori e non) vi è un 2,9% di giocatori a rischio e un 2,4% di giocatori problematici (v. pag. 44);
  • per quanto riguarda la popolazione adulta, i dati sono ripresi da statistiche nazionali del 2017 (v. pag. 50-53). In base a questi dati, il 15,2% dei giocatori ha un comportamento definibile “a rischio minimo”, il 5,9% risulta “a rischio moderato”, e il 2,4% è “a rischio severo”. I giocatori con profilo di gioco a rischio moderato/severo sono attratti prevalentemente da scommesse sportive, VLT/slot, e scommesse su altri eventi. Solo l’1,2% dei giocatori non a rischio riferisce di giocare più di tre ore in una giornata, mentre la percentuale passa al 20,5% per i giocatori a rischio moderato/severo;
  • relativamente alla fascia di età 65-84 anni, un’indagine condotta in Provincia di Bergamo dall’Osservatorio delle Dipendenze nel 2014 ha accertato che i giocatori problematici sono l’8,7% di questo segmento della popolazione, e si indirizzano prevalentemente verso le lotterie istantanee e Lotto/Superenalotto (v. pag. 55); (e) gli Ambiti Territoriali con il rapporto più alto di persone in trattamento presso i servizi ambulatoriali per le dipendenze rispetto alla popolazione residente sono quelli di Seriate, Dalmine e Treviglio (v. pag. 61).
  1. Nella relazione dell’Ambito Territoriale di Seriate “Gioco d’azzardo e gioco d’azzardo patologico” si evidenzia che nel Comune di Seriate (ritenuto indicativo, in quanto comprende circa un terzo della popolazione dell’intero Ambito) la raccolta monetaria complessiva per le varie tipologie di gioco, in base ai dati forniti dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, è stata pari nel 2015 a € 34.472.653,71, di cui € 6.750.702,75 (19,58%) per giocate tramite videoterminali VLT. Nel 2016 gli importi sono saliti rispettivamente a € 38.092.035,38 e a € 7.875.944,95 (20,67%).
  2. Una situazione analoga, e anzi più sbilanciata verso i videoterminali VLT, èstata accertata a livello del Comune di Cavernago, sia pure attraverso dati acquisiti presso l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli solo il 29 gennaio 2019, ossia dopo l’approvazione del regolamento sulla ludopatia (v. doc. 1 e 2 del Comune). Da questa produzione documentale risulta che nel 2015 la raccolta monetaria complessiva per le varie tipologie di gioco nel Comune di Cavernago è stata pari a € 4.274.979,10, di cui € 2.407.662,00 (56,32%) per giocate tramite videoterminaliVLT. Nel 2016 gli importi sono passati rispettivamente a € 8.205.865,12 e a € 6.327.000,00 (77,10%), nel 2017 a € 7.034.094,43 e a € 4.991.641,50 (70,96%), e nel 2018 a € 11.929.497,49 e a € 9.511.015,05 (79,73%). Sulle modalità di restrizione degli orari
  1. Dai dati sopra esposti emerge che vi sono margini per un intervento regolatorio comunale a proposito delle giocate tramite videoterminali VLT. Occorre però distinguere il crescente rilievo economico di questa tipologia di gioco d’azzardo, che per sé non giustifica un intervento repressivo, potendo essere una semplice conseguenza della popolarità attuale di questa forma di intrattenimento, dai rischi per la salute, per le relazioni sociali e familiari, e per la stabilità economica dei singoli giocatori. Se dunque un intervento regolatorio non si espone a censure di disparità di trattamento, considerato il peso dominante dei videoterminali VLT rispetto alle altre forme di gioco, è però evidente che la tutela dei giocatori più fragili deve essere assicurata in modo conforme al principio di proporzionalità, e quindi solo nei limiti in cui sia realmente necessaria.
  2. In proposito devono essere tenuti presenti due aspetti delle giocate tramite videoterminali VLT. Il primo è che effettivamente questo tipo di gioco è associato a un rischio potenzialmente severo di ludopatia, in particolare tra gli adulti, come si è visto sopra. Il secondo è che si tratta di un tipo di gioco a elevato contenuto tecnologico, e dunque già regolabile a monte attraverso i programmi informatici che collegano i terminali alla rete telematica. I due aspetti interagiscono, in quanto, se è possibile tutelare i giocatori più fragili attraverso limitazioni interne al sistema informatico, si riduce lo spazio a disposizione della regolamentazione comunale. Un’innovazione significativa in questo senso è quella introdotta dall’art. 9-quater del DL 12 luglio 2018 n. 87, che consente l’accesso agli apparecchi di cui all’art. 110 comma 6-a-b del TULPS esclusivamente mediante l’utilizzo della tessera sanitaria, al fine di impedire il coinvolgimento dei minori. Un’altra innovazione diretta a tutelare i soggetti a rischio è l’introduzione di formule di avvertimento sui medesimi apparecchi (v. art. 9-bis comma 4 del DL 87/2018). La tecnologia consente inoltre di monitorare il volume di gioco e la sua distribuzione sul territorio nazionale, anche al fine di tenere sotto controllo (secondo quanto prescritto dall’art. 9-ter del DL 87/2018) le aree più soggette al rischio di concentrazione di giocatori affetti da ludopatia.
  3. L’intervento regolatorio dei Comuni deve quindi tenere conto della nuova disciplina del gioco d’azzardo, e delle norme tecniche adottate dall’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli per consentirne l’implementazione. Inoltre, l’intervento regolatorio dei Comuni deve utilizzare la sempre maggiore quantità di dati disponibili, dopo che il legislatore nazionale, attraverso l’art. 1 comma 569 della legge 30 dicembre 2018 n. 145, ha obbligato l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli a mettere a disposizione degli Enti Locali gli orari di funzionamento degli apparecchi di cui all’art. 110 comma 6-a-b del TULPS.
  4. Riportando queste considerazioni al caso in esame, si osserva che l’art. 6 del regolamento sulla ludopatia e l’ordinanza del sindaco n. 4 di data 1 agosto 2019 hanno seguito un’impostazione non coerente con i dati raccolti, e scollegata dalle nuove disposizioni di legge (almeno per quanto riguarda l’ordinanza sindacale, che stata adottata successivamente). In definitiva, si tratta di un’impostazione rigida, che priva la licenza rilasciata dalla Questura di una porzione significativa del suo contenuto economico senza incidere sul principale fattore di rischio per i giocatori, ossia l’eccessiva durata delle sessioni di gioco individuali, chiaro indice del rischio di ludopatia. Il problema non è tanto il superamento delle ore complessive di interruzione del gioco indicate dalla Conferenza Unificata del 7 settembre 2017, ma l’articolazione delle fasce di interruzione nel corso della giornata. È infatti la presenza di più pause che, in mancanza di limiti interni al sistema informatico, dovrebbe impedire sessioni di gioco troppo estese. Non è utile invece imporre una lunga pausa serale e notturna, se poi durante il giorno un soggetto a rischio può proseguire la propria sessione di gioco per molte ore.
  5. La disciplina comunale deve quindi essere riformulata. Essendo nel frattempo sopravvenute le norme tecniche dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli che attuano le sopra richiamate norme statali sul controllo del gioco d’azzardo e sulla prevenzione della ludopatia, sarà necessario tenerne conto nel bilanciamento tra la riduzione delle sessioni di gioco continuativo e le aspettative economiche dei gestori delle sale dedicate ai videoterminali VLT.

Conclusioni

  1. Con queste precisazioni, il ricorso contro i provvedimenti comunali deve essere accolto. Di conseguenza, viene disposto l’annullamento del regolamento sulla ludopatia, limitatamente all’art. 6, e dell’ordinanza del sindaco n. 4 di data 1 agosto 2019. L’impugnazione viene invece respinta relativamente alla licenza della Questura di data 10 luglio 2018.
  2. Il carattere parziale dell’accoglimento e la complessità della questioni sollevate dalle parti consentono la compensazione delle spese di giudizio.
  3. Il contributo unificato è a carico del Comune ai sensi dell’art. 13 comma 6-bis.1 del DPR 30 maggio 2002 n. 115».