Il Consiglio di Stato ha sospeso l’espressione del parere e disposto gli incombenti istruttori in merito al ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da una società contro il Comune di Treviolo (BG) e l’Ambito Territoriale di Dalmine, per l’annullamento dei seguenti atti: 1) deliberazione del Consiglio comunale di Treviolo n. 13 del 30-4-2019, avente ad aggetto “Approvazione regolamento per il contrasto al fenomeno della ludopatia derivante dalle forme di gioco lecito”; 2) “Regolamento per il contrasto al fenomeno della ludopatia derivante dalle forme di gioco lecito”, approvato dalla suddetta deliberazione; 3) ogni altro atto presupposto, tra cui il “Regolamento per il contrasto al fenomeno della ludopatia derivante dalle forme di gioco lecito”, approvato dall’Assemblea dei Sindaci dell’Ambito territoriale di Dalmine nella seduta del 1°ottobre 2018.

Si legge: “Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, notificato in data 11-10-2019, la società (…) ha impugnato i seguenti atti: 1) deliberazione del Consiglio comunale di Treviolo n. 13 del 30-4-2019, avente ad aggetto “Approvazione regolamento per il contrasto al fenomeno della ludopatia derivante dalle forme di gioco lecito”; 2) “Regolamento per il contrasto al fenomeno della ludopatia derivante dalle forme di gioco lecito”, approvato dalla suddetta deliberazione; 3) ogni altro atto presupposto, tra cui il “Regolamento per il contrasto al fenomeno della ludopatia derivante dalle forme di gioco lecito”, approvato dall’Assemblea dei Sindaci dell’Ambito territoriale di Dalmine nella seduta del 1°ottobre 2018.

Ne ha dedotto l’illegittimità e ne ha chiesto, pertanto, l’annullamento.

La ricorrente espone di condurre nel territorio del Comune di Treviolo una “sala dedicata” all’esercizio del gioco lecito tramite apparecchi di cui all’art. 110, comma 6 del TULPS.

Aggiunge che il Comune, con deliberazione consiliare n. 13 del 30-4-2019, aveva approvato il “Regolamento per il contrasto al fenomeno della ludopatia derivante dalle forme di gioco lecito”, recependo quello già approvato dall’Assemblea dei Sindaci dell’Ambito territoriale di Dalmine; evidenziando, per quanto di interesse, che l’articolo 6 dello stesso aveva disciplinato gli orari di funzionamento degli apparecchi da gioco di cui all’art. 110 TULPS, ovunque installati, vietandolo “dalle ore 23.00 alle ore 9.00”.

Il gravame è affidato ai seguenti motivi.

Con il primo motivo deduce: Violazione degli artt. 42 e 50, comma 7 del TUEL ed incompetenza.

Evidenzia che il richiamato articolo 50, comma 7 prevede che “Il sindaco…coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici”; rilevando che, in difetto di diversa previsione di legge (statale o regionale), il potere di regolamentare l’orario di esercizio delle sale giochi spetta pacificamente al Sindaco e non al Consiglio comunale.

Con il secondo motivo lamenta: Violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost.-eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti – eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Evidenzia che, ai fini dell’adozione di una disciplina finalizzata a limitare l’orario di funzionamento degli apparecchi da gioco lecito, è indispensabile che la regolamentazione risulti, oltre che ragionevole e proporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti, anche radicata su di un’istruttoria completa ed attendibile.

Deve, pertanto, darsi conto di accertate esigenze di tutela della salute, le quali non possono fondarsi su di un astratto riferimento al generale fenomeno del gioco d’azzardo e ai suoi effetti sociali e sulla salute, dovendo basarsi su indagini attendibili, correlate allo specifico ambito territoriale di riferimento.

La deliberazione comunale, approvativa del Regolamento, non indica alcun concreto elemento di fatto (sociale o socio-sanitario) riferito al territorio comunale o alla Provincia di Bergamo, che possa in maniera idonea supportare le limitazioni imposte; risultando in proposito insufficienti le considerazioni della “rilevanza del fenomeno relativo alla ludopatia” e della “importanza di approvare un regolamento di contrasto che sia omogeneo nei diversi territori della provincia, al fine di evitare l’instaurarsi del fenomeno della migrazione dei giocatori”.

Non vi è, invero, l’esplicitazione di alcuna ragione che giustifichi la necessità di interrompere il funzionamento delle macchine per un lasso temporale così rilevante (10 ore), né rileva che la deliberazione consegua all’approvazione del “Regolamento per il contrasto al fenomeno della ludopatia derivante dalle forme di gioco lecito” da Parte dell’Ambito territoriale di Dalmine (di cui il Comune di Treviolo è parte) con delibera del 1° ottobre 2018; ciò in quanto anche l’approvazione da parte dell’Ambito territoriale non è stata preceduta da idonea istruttoria riferendosi a considerazioni astratte, nonché in considerazione del fatto che lo schema di regolamento-tipo non era stato adattato alla specifica realtà territoriale di Treviolo.

Non sarebbe, poi, possibile giustificare le limitazioni con la considerazione che sarebbe notorio il fenomeno della ludopatia e l’esigenza della sua prevenzione.

Infatti, se è notorio che la ludopatia è una patologia, sociale o sanitaria, non può essere notorio che il fenomeno sia diffuso sul territorio comunale di Treviolo e che la limitazione degli orari rappresenti un rimedio adeguato e proporzionato al suo contenimento.

Sottolinea, inoltre, che, anche a voler ammettere la possibilità di misure preventive e precauzionali, le stesse devono comunque fondarsi su indicazioni provenienti da organi tecnico-scientifici, nella specie mancanti.

Evidenzia, poi, che l’Intesa in sede di Conferenza unificata del 7-9-2017, pur non avendo carattere cogente e precettivo, contiene pur sempre disposizioni generali e di indirizzo, tra le quali quella di prevedere in 6 ore complessive le possibili massime interruzioni quotidiane di gioco, le quali potrebbero essere derogate solo in presenza di particolari situazioni o fenomeni, legati allo specifico territorio comunale che giustifichino più stringenti previsioni.

Con il terzo motivo la società ricorrente lamenta: Violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost. – eccesso di potere per carenza o erronea valutazione dei presupposti – eccesso di potere per travisamento, illogicità manifesta, contraddittorietà, disparità di trattamento e difetto di istruttoria.

Deduce che l’uniformazione dell’orario di funzionamento degli apparecchi da gioco lecito, con interruzione nella fascia oraria 23.00-9.00, senza la possibilità di deroghe, accomuna illegittimamente sotto la stessa disciplina restrittiva le autorizzazioni ex art. 86 e art. 88 TULPS, che sono invece connotate da evidenti differenziazioni sia sotto il profilo dell’accessibilità ai minori che sotto il profilo del controllo degli accessi da parte del titolare.

Invero, i pubblici esercizi autorizzati dal Questore ex art. 88 TULPS (tra i quali quello della ricorrente) hanno come oggetto esclusivo o principale le attività di gioco e ne è vietato l’accesso ai minori.

Le sale giochi autorizzate dall’autorità comunale ai sensi dell’art. 86 TULPS e art. 19 DPR n. 616/1977 consentono l’accesso ai minori e possono offrire anche prodotti di gioco senza distribuzione di vincite in denaro.

I pubblici esercizi e gli esercizi commerciali in cui le attività di gioco sono meramente accessorie (es. rivendite di generi di monopolio, discoteche, alberghi), consentono anch’essi l’accesso ai minori.

Orbene, gli esercizi autorizzati dal Questore ex art. 88 TULPS, ove si praticano giochi con vincite in denaro, offrono un più elevato livello di salvaguardia ai consumatori rispetto ai normali esercizi di somministrazione.

I provvedimenti impugnati determinerebbero un ingiusta penalizzazione per la prima tipologia di esercizi, perché li costringe alla chiusura nella fascia considerata, mentre gli altri esercizi (accessibili ai minori), cd. “generalisti”, dovrebbero, continuando a lavorare, solamente spegnere gli apparecchi da gioco con vincite in denaro, mentre potrebbero continuare l’erogazione di altri servizi e prodotti ludici.

Ciò creerebbe una ingiustificata disparità di trattamento, con sviamento di clientela, in quanto il giocatore abituale sarà portato a recarsi nei locali in cui lo spegnimento degli apparecchi riguarda una mera attività accessoria rispetto all’attività principale di somministrazione, anziché in quelli che nella fascia oraria sono costretti a chiudere.

L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, con nota prot. n. 131999 del 4-5-2020, ha trasmesso la prescritta relazione, chiedendo a questo Consiglio di Stato l’espressione del parere.

L’autorità riferente ha evidenziato che il Comune di Treviolo, pur richiestone con nota del 12-11-2019, non aveva presentato controdeduzioni né trasmesso documentazione.

Nel merito, ha espresso l’avviso che il ricorso sia infondato e, pertanto, meritevole di reiezione.

Considerato:

L’affare non è maturo per l’espressione del parere.

La Sezione ritiene necessario, ai fini del decidere, che il Comune di Treviolo e l’Ambito territoriale di Dalmine rendano le proprie controdeduzioni sul ricorso straordinario proposto, con riferimento dettagliato a tutti i motivi di doglianza in esso esplicitati.

Il Comune di Treviolo e l’Ambito territoriale di Dalmine dovranno, poi, in particolare relazionare sull’istruttoria da essi compiuta, che ha preceduto l’adozione dei regolamenti impugnati, trasmettendo all’uopo tutta la documentazione giustificativa.

Il Comune chiarirà, infine, se al Regolamento in questa sede gravato abbia fatto seguito una specifica ordinanza sindacale che abbia disciplinato gli orari di funzionamento degli apparecchi da gioco di cui all’articolo 110, comma 6, lett. a) e b) del T.U.L.P.S. ovvero gli orari di apertura e chiusura delle sale giochi e scommesse, trasmettendo, in caso positivo, il relativo provvedimento.

L’Agenzia Dogane e Monopoli provvederà, pertanto, a richiedere al Comune e all’Ambito territoriale la documentazione sopra indicata, assegnando agli stessi un termine non inferiore a giorni quaranta per l’esecuzione dell’adempimento istruttorio.

All’esito, l’autorità riferente trasmetterà le controdeduzioni e la documentazione acquisite alla Sezione, avendo cura di comunicare anche l’eventuale mancato adempimento nei termini assegnati.

Nelle more è sospesa l’espressione del parere.

P.Q.M.

La Sezione sospende l’espressione del parere e dispone gli incombenti istruttori di cui in motivazione”.