Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter) ha respinto – tramite sentenza – il ricorso presentato contro Roma Capitale, Ministero dell’Interno e Questura di Roma, in cui si chiedeval’annullamento del Decreto Div. III – Cat. 11 E. sc. della Questura di Roma, notificato in data 18.12.2018 con cui il Questore della Provincia di Roma ha disposto “la sospensione per la durata di giorni 7 (sette) della licenza ex art. 88 TULPS” rilasciata in data 11.09.2017 al sig.…, legale rapp.te di –OMISSIS-, con “conseguente chiusura del locale”; dell’atto presupposto Ordinanza n. 111 del 26.06.2018 emanata dal Sindaco di Roma Capitale, avente ad oggetto la “Disciplina degli orari di funzionamento degli apparecchi di intrattenimento e svago con vincita in denaro di cui all’art. 110 comma 6 del TULPS, installati nelle sale gioco e nelle altre tipologie di esercizi, autorizzati ex artt. 86 e 88 del TULPS” nella parte in cui limita ad otto ore giornaliere l’orario di apertura delle sale e di funzionamento degli apparecchi, specificamente dalle 9.00 alle 12.00 e dalle 18.00 alle 23.00 di tutti i giorni, festivi compresi; dell’atto presupposto “Regolamento Sale da gioco e giochi leciti” approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n. 31 del 09.06.2017 oltre che di ogni altro atto analogo, relativo, presupposto e conseguente, e comunque connesso.

Si legge: “In data 30.11.2018 la Questura di Roma ha notificato al ricorrente quale legale rappresentante della -OMISSIS- la “Comunicazione di avvio del procedimento amministrativo per la sospensione della licenza rilasciata, ai sensi dell’art. 110 comma 6 lett. b) del TULPS, in relazione all’art. 88 stesso T.U., per l’installazione e l’uso dei sistemi di gioco VLT, nei locali siti in Roma, (…)”.

Tale atto prende spunto dalla “nota Prot. RH/2018/245830 – datata 28.08.2018 – e nota Prot. RH/2018/260516 – datata 10.09.2018” con cui il Corpo di Polizia Roma Capitale e il Commissariato di P.S. “San Basilio” hanno segnalato alla Questura di Roma che, a seguito di controlli effettuati nei giorni 24-30.8.2018 e 6.9.2018, durante la fascia oraria in cui non è consentito l’utilizzo dei dispositivi da gioco d’azzardo lecito come da Ordinanza del Sindaco di Roma Capitale n. 111 del 26.6.2018, l’esercizio in epigrafe è risultato in attività, con gli apparecchi accesi durante l’orario di sospensione del funzionamento e privo di apposito avviso indicante il suddetto divieto.

La comunicazione riguardava l’adozione di un provvedimento amministrativo per la sospensione della licenza ai sensi degli artt. 9 e 10 del TULPS in relazione all’art. 88 dello stesso T.U.-.

In data 7.12.2018 sono stati prodotti scritti difensivi chiedendo l’archiviazione del procedimento, che però è stata respinta dalla Questura di Roma che, in data 14.12.2018, ha emesso decreto con il quale ha disposto la sospensione del titolo autorizzatorio:

“(…) Considerato che, il sindaco di Roma, con Ordinanza n. 111 datata 26.06.2018, al fine di contrastare il fenomeno della ludopatia, ha imposto agli esercizi ove sono installati determinati apparecchi da gioco, precisi limiti orari al loro funzionamento”;

“(…) Visto l’avvio del procedimento amministrativo, notificato ai sensi degli art. 7 e 8 L. 241/90, in data 30.11.2018, a seguito del quale lo stesso Sig.-OMISSIS-ha presentato osservazioni nelle quali asserisce la violazione del principio di legalità per la mancanza della previsione di legge legittimante l’intervento sanzionatorio”;

“(…) decreta la sospensione per la durata di giorni 7 (sette) della licenza di cui alla premessa, con conseguente chiusura del locale, a decorrere dalla data di notifica del presente provvedimento”.

Avverso gli atti in epigrafe ha quindi proposto ricorso l’interessata che, dopo aver premesso l’esistenza di un interesse alla impugnazione attesi gli effetti lesivi provocati dai provvedimenti avversati, ha dedotto i seguenti motivi:

1) illegittimità del decreto del questore per errata applicazione della norma di legge ed eccessiva gravosità della sanzione accessoria rispetto a quella prevista dalla disciplina di riferimento.

Il Decreto del Questore contesta la violazione delle prescrizioni contenute nell’ordinanza limitativa degli orari di funzionamento degli Apparecchi adottata dal Comune di Roma. Le violazioni alle prescrizioni contenute nella citata ordinanza sono punite, con una sanzione amministrativa pecuniaria e, in caso di recidiva, con la sanzione accessoria della sospensione del funzionamento di tutti gli apparecchi per un periodo non superiore a cinque giorni.

Nel caso di specie, invece, la Questura di Roma ha irrogato, in violazione del principio per cui lex specialis derogat generali, la sanzione accessoria della sospensione della licenza ex art. 88 TULPS, in base all’art. 10 del TULPS, con conseguente chiusura del locale per sette giorni.

Il provvedimento di sospensione del titolo autorizzatorio sarebbe illegittimo, per l’errata applicazione di una sanzione accessoria diversa e non prevista dalla specifica norma di riferimento violata e, altresì, per l’entità della sanzione irrogata (sospensione della licenza per 7 giorni e chiusura del locale), più grave rispetto a quella prevista dalla ordinanza comunale (sospensione del funzionamento degli Apparecchi per un periodo non superiore a 5 giorni).

La sanzione da irrogarsi al caso di specie sarebbe quella della sospensione del funzionamento degli apparecchi, prevista dalla stessa ordinanza violata, e non quella della sospensione del titolo autorizzatorio e conseguente chiusura del locale.

Alla ricorrente per casi di violazioni identici a quelli ad essa contestati, sarebbe stata irrogata, a titolo di recidiva, la sanzione della sospensione del funzionamento degli apparecchi e non quella del titolo autorizzatorio, per un periodo comunque mai superiore a due giorni e, in ogni caso, mai superiore ai cinque giorni prescritti dalla Ordinanza stessa.

Inoltre ai sensi dell’art. 10 del TULPS mancherebbe il “grave abuso del titolo da parte della persona autorizzata”, in quanto le presunte violazioni contestate non sarebbero di “particolare gravità”.

Per effetto del D.lgs. n. 112 del 31.3.1998 “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli Enti locali, in attuazione del capo I della legge n. 59 del 150.03.1997” le funzioni dall’autorità di pubblica sicurezza sarebbero state trasferite ai Comuni, ai quali sarebbero transitati anche i relativi poteri sanzionatori previsti dal TULPS. Pertanto i poteri sanzionatori previsti dal TULPS in presenza di violazione delle specifiche discipline dettate per la tutela degli interessi pubblici diversi da quello dell’ordine della sicurezza pubblica, come nel caso di specie, spetterebbero al Comune e non al Questore;

2) illegittimità del decreto del questore per illegittimità dell’ordinanza del comune di Roma n. 111 del 26.06.2018 presupposta ed in particolare per violazione e falsa applicazione dell’intesa raggiunta in sede di conferenza unificata e dell’art. 1, comma 1049, della legge di stabilità per il 2018.

Il Decreto impugnato sarebbe illegittimo per illegittimità dell’Ordinanza presupposta, che a sua volta avrebbe violato l’Intesa raggiunta all’esito della Conferenza Unificata del 7 settembre 2017 e dell’art. 1, comma 1049, della Legge di Stabilità per il 2018.

L’Intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata Stato-Regioni ed Enti Locali del 7 settembre 2017 sul riordino del gioco avrebbe previsto per gli enti locali, in relazione alle limitazioni di orario, “la facoltà di stabilire per le tipologie di gioco delle fasce orarie fino a 6 ore complessive di interruzione quotidiana di gioco. La distribuzione oraria delle fasce di interruzione del gioco nell’arco della giornata va definita, d’intesa con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in una prospettiva il più omogenea possibile nel territorio nazionale e regionale, anche al fine del futuro monitoraggio telematico del rispetto dei limiti così definiti”.

Peraltro, la legge di stabilità per il 2018 ha imposto all’art. 1, comma 1049, l’obbligo per le Regioni di adeguarsi ai precetti dell’Intesa, e quindi anche a quello sopra citato, finora senza alcun esito.

L’Ordinanza in esame, consentendo solo 8 ore di funzionamento degli Apparecchi (distribuite in due fasce orarie da tre e cinque ore cadauna) imporrebbe un divieto giornaliero di 16 ore (rispetto alle 24 di ciascun giorno) ovvero di 11 ore (rispetto alle 19 ore di funzionamento sino ad oggi consentite), di gran lunga superiore al limite di 6 ore imposto dall’Intesa.

Sebbene l’Intesa non sia stata formalmente recepita nel relativo decreto attuativo, essa varrebbe, in ogni caso, a limitare il potere provvedimentale delle singole Amministrazioni locali coinvolte nell’ambito della Conferenza unificata indetta ai sensi dell’art.1, comma 936, della l. 208/2015, in senso conforme a quanto le medesime hanno sottoscritto e concordato;

3) illegittimità del decreto del questore per illegittimità dell’atto presupposto ed in particolare per difetto di istruttoria e carenza di motivazione dell’ordinanza sindacale.

La misura comunale sarebbe “eccessiva e inidonea alla scopo” ed avrebbe dovuto essere preceduta da un’istruttoria specifica, aderente alle reali e concrete esigenze del territorio di riferimento.

Con l’Ordinanza sindacale in questione l’Amministrazione comunale avrebbe introdotto apposite restrizioni all’apertura delle sale giochi ed al funzionamento degli apparecchi di intrattenimento e svago con vincita in denaro di cui all’art. 110, comma 6, del TULPS installati nelle sale gioco e nelle altre tipologie di esercizi, autorizzati ex artt. 86 e 88 del TULPS al fine “di prevenire, contrastare e ridurre il rischio di dipendenza patologica derivante dall’utilizzo degli stessi”.

Tali restrizioni avrebbero dovuto essere contemperate con gli interessi altrettanto rilevanti della filiera del gioco e dello Stato.

Dalla istruttoria condotta dal Comune di Roma nel 2016 sul fenomeno della dipendenza da droghe e alcool e gioco d’azzardo lecito nella Regione Lazio e nel Comune di Roma, emergerebbe che nel territorio regionale i pazienti con dipendenza da gioco sarebbero meno dello 0,01%. Pertanto, la misura restrittiva attuata dal Comune per mezzo dell’Ordinanza non sarebbe assistita da studi scientifici aderenti al territorio comunale e sarebbe, altresì, carente di adeguata motivazione.

L’Amministrazione tramite apposita e adeguata istruttoria avrebbe dovuto dimostrare:

(i) la gravità effettiva del fenomeno del disturbo di gioco d’azzardo sullo specifico territorio del Comune;

(ii) l’adeguatezza, le ragioni e l’efficacia della misura rispetto allo specifico obiettivo di arginare il disturbo di gioco d’azzardo;

4) illegittimità del decreto del questore per illegittimità dell’atto presupposto ed in particolare per difetto di proporzionalità dell’ordinanza.

La misura imposta dal Comune sarebbe viziata da difetto di proporzionalità. L’interruzione forzata come attuata dall’Ordinanza per mezzo della imposizione delle fasce orarie, sarebbe inefficace ai fini della tutela del giocatore patologico, essa determinerebbe solo un calo di introiti per l’impresa economica che, però, non sarebbe commisurato alla diminuzione dei costi fissi, che, invece, rimarrebbero invariati.

L’Ordinanza in esame sarebbe inoltre illegittima per violazione degli artt. 3, 41, 97, 117, comma 2, lett. e), h) e m) e 118 Cost.-.

L’ordinanza impugnata violerebbe il principio di proporzionalità e ragionevolezza consistente nel rispetto dell’equilibrio tra gli obiettivi perseguiti e i mezzi utilizzati, secondo il canone dell’imposizione al privato della soluzione idonea al raggiungimento dello scopo di interesse pubblico e meno invasiva dei suoi diritti.

L’Ordinanza sindacale de qua sarebbe, altresì, illegittima in relazione all’effetto discriminatorio che le relative disposizioni determinano tra il canale di distribuzione fisico e quello della distribuzione on line e, altresì, tra i vari giochi leciti.

Il secondo profilo di discriminazione riguarderebbe le varie tipologie di gioco assoggettate o meno alla disciplina degli orari. In particolare la disciplina citata è dettata solo per gli apparecchi di cui all’art. 110, comma 6, TULPS installati nelle sale dedicate e negli altri esercizi ed autorizzati ex art. 86 e 88 del TULPS, con l’effetto che dalla normazione locale debbano ritenersi esclusi tutti gli altri giochi ed, in particolare, le lotterie istantanee il totocalcio, il lotto, il superenalotto, 10 e lotto, gratta e vinci, sul presupposto indicato nell’Ordinanza in esame, secondo cui “è stato sottolineato dalla giurisprudenza amministrativa che (…) Slot machine e VLT paiono più insidiosi nell’ambito del fenomeno della ludopatia”; con la precisazione, tuttavia, sulla base di uno studio delle “Dipendenze e comportamenti/gioco d’azzardo patologico: progetto sperimentale nazionale di sorveglianza e coordinamento/monitoraggio degli interventi” curato dal Ministero della Salute”, che “le lotterie istantanee, per le loro caratteristiche legale alla “velocità”, “facilità” e “diffusione” nei contesti quotidiani (supermercati, bar tabacchi, ecc.) fanno parte dei cosiddetti “giochi hard” cioè più a rischio di creare un legame di dipendenza e maggiormente capaci di intercettare fasce di popolazione prima estranee al gioco d’azzardo (bambini, casalinghe, anziani e famiglie).

L’Ordinanza sindacale si fonderebbe sull’errato presupposto di ritenere assimilabili le slot machine e le VLT alle lotterie istantanee, che tuttavia sarebbero giochi tra loro molto diversi;

5) illegittimità del decreto del questore per illegittimità dell’ordinanza presupposta ed in particolare per violazione degli art. 3, 41, 97, 117 e 118 Costituzione.

L’Ordinanza del Questore sarebbe illegittima per violazione delle degli artt. 3, 41, 97, 117 comma 2 lett. e), h) e m) e 118 Cost. nei termini di seguito indicati:

– violazione del principio di uguaglianza sancito dall’art. 3 Cost., sotto il profilo dell’ingiustificata e sproporzionata compressione della libertà di iniziativa economica, di cui all’art. 41 Cost., disparità di trattamento.

La limitazione degli orari di apertura degli esercizi commerciali, poiché costituisce una deroga al principio di autonomia dell’imprenditore direttamente connesso alla libertà di iniziativa economica privata (art. 41 Cost.), dovrebbe essere sostenuta da adeguate motivazioni inerenti la tutela di rilevanti interessi pubblici e giustificata da un’approfondita istruttoria, che nella specie sarebbe mancata, attesa la necessità di bilanciare le esigenze di tutela della sicurezza e della salute pubblica con l’interesse alla libera iniziativa privata;

– violazione dei principi di ragionevolezza, adeguatezza e proporzionalità dell’azione amministrativa sanciti dall’art. 97 Cost. stante l’evidente sproporzione delle misure e limitazioni imposte;

– illegittimità del decreto del questore per illegittimità dell’ordinanza presupposta ed in particolare per inadeguatezza della misura restrittiva rispetto allo scopo perseguito.

La misura adottata dal Comune per il raggiungimento degli obiettivi diretti al contenimento del fenomeno della ludopatia nel territorio comunale sarebbe inadeguata. L’interruzione in fasce orarie indurrebbe l’utente a non frequentare più l’esercizio di distribuzione del gioco.

La misura dell’interruzione forzata così come attuata dall’Ordinanza non sarebbe efficace in quanto prevede interruzioni e potrebbe comportare l’effetto contrario di aumentare la compulsività del giocatore (che troverà comunque sfogo in altri giochi se non nell’offerta illegale), rendendo, per altro verso, insostenibile l’esercizio dell’attività degli operatori economici del gioco legale;

Le esigenze di unitarietà di trattamento sul territorio dello Stato.

Le amministrazioni comunali, che hanno adottato provvedimenti restrittivi sugli orari di funzionamento degli apparecchi de quibus, senza valutare la necessità effettiva e l’idoneità delle misure, dimostrerebbero una incoerenza ed asimmetria tra le valutazioni degli asseriti interessi da tutelare e le diverse soluzioni da applicare.

Infine è chiesto il risarcimento del danno provocato dalla irrogazione della sanzione amministrativa accessoria consistente nella sospensione della licenza ex art. 88 TULPS e la conseguente chiusura della Sala per 7 giorni ha comportato, anche in considerazione del periodo festivo in cui è intervenuta, gravi danni economici per la Società Ricorrente consistente nel mancato incasso derivante dallo svolgimento dell’attività di distribuzione del gioco legale, con riserva di quantificazione.

Il Ministero dell’Interno e la Questura di Roma si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso.

Si è costituito altresì Roma Capitale.

All’udienza del 4 maggio 2021 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Oggetto della presente controversia è il Decreto con cui la Questura di Roma ha disposto “la sospensione per la durata di giorni 7 (sette) della licenza ex art. 88 TULPS” rilasciata in data 11.09.2017 al legale rappresentante della -OMISSIS-, con “conseguente chiusura del locale” nonché l’atto presupposto costituito dalla Ordinanza n. 111 del 26.06.2018 emanata dal Sindaco di Roma Capitale, avente ad oggetto “Disciplina degli orari di funzionamento degli apparecchi di intrattenimento e svago con vincita in denaro di cui all’art. 110, comma 6, del TULPS, installati nelle sale gioco e nelle altre tipologie di esercizi, autorizzati ex artt. 86 e 88 del TULPS”, nonché il “Regolamento sale da gioco e giochi leciti”, approvato con deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 31/2017.

2. Con il primo mezzo l’istante contesta il provvedimento di sospensione, sostenendo che il Questore non avrebbe potuto irrogare alcuna sanzione, trattandosi della violazione di un regolamento comunale e, in ogni caso, non avrebbe potuto disporre una sospensione dell’autorizzazione superiore a giorni cinque, così come previsto dalla richiamata ordinanza contro le ludopatie.

La tesi non persuade.

La sospensione è stata irrogata ai sensi dell’art. 10 del TULPS secondo cui “Le autorizzazioni di polizia possono essere revocate o sospese in qualsiasi momento, nel caso di abuso della persona autorizzata”.

Il provvedimento sanzionatorio trova, quindi, fondamento in una fonte di rango primario e tiene conto della condotta recidiva rilevata a seguito di specifici controlli svolti dall’Autorità di polizia. Trattandosi di licenza il cui rilascio è di competenza dell’autorità di P.S. (Questore) la medesima Autorità può ben irrogare le sanzioni previste in caso di violazioni della disciplina e ciò a prescindere dalla fonte che regola l’attività delle sale scommesse, nel caso di specie il regolamento adottato dal Comune di Roma al fine di prevenire o limitare il fenomeno della ludopatia.

L’esercizio di una sala giochi e scommesse o di un locale con apparecchi con vincite in danaro rientra nella categoria delle “sale pubbliche da bigliardi o per altri giuochi leciti” che ai sensi del comma 1, dell’art. 86 del T.U.L.P.S. (r.d. 18 giugno 1931, n. 773) “…non possono esercitarsi senza licenza del questore…”.

Quanto appena considerato trova peraltro conferma in una recente decisione del Consiglio di Stato (sentenza n. 1933/2018 del 28.3.2018) in cui ha avuto modo di chiarire che “nella materia dei giochi e delle scommesse lecite sussistono, oltre agli interessi tipicamente privati una pluralità di interessi pubblici e generali, che possono essere individuati in quello dell’interesse economico – finanziario ed alla corretta gestione della concessione; in quello alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, finalizzato alla prevenzione dei reati, ricollegabile all’autorizzazione questorile; in quello alla quiete pubblica ed alla tutela della salute e più in generale complessivamente ad un ambiente cittadino salubre. La tutela di tali diversi interessi risulta congruamente affidata a diversi poteri pubblici (l’amministrazione finanziaria per quanto riguarda l’aspetto concessorio; l’autorità di pubblica sicurezza- questore, per quanto riguarda l’aspetto autorizzatorio; l’autorità sindacale per quanto riguarda la salubrità dell’ambiente cittadino) che non confliggono tra loro proprio per le diversità finalità che essi perseguono e cui le rispettive competenze sono orientate…”.

2.1. Quindi, a fronte del riconoscimento del potere del Sindaco di disciplinare l’orario di apertura delle sale da gioco e di funzionamento degli apparecchi con vincite in danaro, deve logicamente e giuridicamente affermarsi la sussistenza anche di un corrispondente potere sanzionatorio, che sia effettivo e dunque non meramente simbolico o sproporzionato, in modo da garantire l’effettività della stessa disciplina sindacale.

Proprio in virtù della sinergia richiamata nella predetta sentenza, il Questore può sospendere la licenza e, nei casi più gravi revocarla, sulla base della norma generale dettata dall’art. 10 del TULPS e, quindi, anche oltre i limiti (gg. 5 di sospensione) previsti dall’ordinanza sindacale, tenuto conto della natura di norma di rango primario dell’art. 10 citato rispetto alla fonte di rango subprimario costituita dal regolamento comunale.

2.2. Per tale ragione non convince nemmeno il riferimento al trasferimento delle funzioni realizzato con il D.lgs. n. 112 del 31.3.1998 “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli Enti locali, in attuazione del capo I della legge n. 59 del 15.03.1997”, che non ha comunque trasferito i poteri sanzionatori previsti dal TULPS in presenza di violazione delle specifiche discipline dettate per la tutela degli interessi pubblici diversi da quello dell’ordine della sicurezza pubblica.

2.3. In conclusione, come peraltro già affermato da condivisibile giurisprudenza, il potere del Sindaco di disciplinare gli orari delle sale da gioco o di accensione e spegnimento degli apparecchi durante l’orario di apertura degli esercizi in cui i medesimi sono installati non interferisce con quello degli organi statali preposti alla tutela dell’ordine e della sicurezza, atteso che la competenza di questi ultimi ha ad oggetto rilevanti aspetti di pubblica sicurezza, mentre quella del Sindaco concerne in senso lato gli interessi generali della comunità locale (cfr. Consiglio di Stato, 1.8.2015, n. 3778; idem, 20.10.2015, n. 4784).

3. Con il secondo motivo la ricorrente contesta l’ordinanza del Sindaco di Roma n. 111/2008, sul presupposto che la stesa non sarebbe conforme all’Intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata del 7 settembre 2017 sul riordino del gioco, prevedendo, in relazione alle limitazioni di orario, che agli Enti Locali viene riconosciuta “la facoltà di stabilire per le tipologie di gioco delle fasce orarie fino a 6 ore complessive di interruzione quotidiana di gioco…”.

La tesi non persuade.

In primo luogo la mancata attuazione dell’intesa raggiunta in sede di conferenza Stato-Regioni non può di per sé impedire al Comune di Roma di adottare una specifica regolamentazione volta ad assicurare la tutela del bene primario della salute pubblica, orientata – nel caso di specie – ad arginare il fenomeno del gioco d’azzardo patologico.

La finalità perseguita, nel quadro di valutazioni affidate all’Autorità amministrativa competente (in questo caso il Comune di Roma), può ben consentire di adottare decisioni volte a regolare gli orari di apertura delle sale gioco, tenuto conto del fatto che tale potere non solo è attribuito dalla disciplina normativa agli enti locali, ma esso può essere esplicitato nei limiti previsti dal legislatore nazionale o regionale, sui quali non può incidere il menzionato accordo raggiunto in sede di conferenza Stato-Regioni, peraltro, ancora in attesa di essere attuato con un apposito decreto di recepimento.

Invero, il Sindaco di Roma ha adottato l’ordinanza impugnata nell’esercizio del potere attribuitogli dall’art. 50, comma 7, del D.lgs. n. 267/2000 che testualmente dispone: “Il sindaco, altresì, coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal consiglio comunale e nell’ambito dei criteri eventualmente indicati dalla regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici” e, segnatamente, sulla scorta di quanto indicato dall’Assemblea capitolina nel “Regolamento sale da gioco e giochi leciti”, approvato con delibera n. 31/2017.

3.1. Come già rilevato da questo Tribunale con la sentenza n. 12322 del 18.12.2018, la Corte Costituzionale è stata già investita della questione della legittimità costituzionale con riferimento agli artt. 32 e 118 Cost. degli artt. 42 e 50, comma 7, del D.lgs. n. 267/2000, nonché dell’art. 31, comma 2, del D.L. n. 201/2011, convertito con modificazioni, dall’art. 1, comma 1, della legge n. 241/2011, nella parte in cui tali disposizioni non prevedono la competenza dei Comuni ad adottare atti normativi e provvedimentali volti a limitare l’uso degli apparecchi da gioco di cui all’art. 110, comma 6, del T.U.L.P.S. in ogni esercizio a ciò autorizzato, ai sensi dell’art. 86 dello stesso Testo unico.

Con la sentenza n. 220 del 9.7.2014 la Corte ha affermato che “in forza della generale previsione dell’art. 50, comma 7, del D.lgs. n. 267 del 2000 – il Sindaco può disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco e che ciò può fare per esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica, ovvero della circolazione stradale” e che “il potere di limitare la distribuzione sul territorio delle sale da gioco attraverso l’imposizione di distanze minime rispetto ai cosiddetti luoghi sensibili, potrebbe altresì essere ricondotto alla potestà degli Enti Locali in materia di pianificazione e governo del territorio, rispetto alla quale la Costituzione e la legge ordinaria conferiscono al Comune le relative funzioni”.

3.2. Quanto alla intesa sopra menzionata, essa è stata prevista dall’art. 1, comma 936, della legge n. 208/2015, ai sensi del quale “Entro il 30 aprile 2016, in sede di Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono definite le caratteristiche dei punti di vendita ove si raccoglie gioco pubblico, nonché i criteri per la loro distribuzione e concentrazione territoriale, al fine di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell’ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età. Le intese raggiunte in sede di Conferenza unificata sono recepite con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti”.

3.3. Per quanto concerne la definizione della distribuzione oraria delle fasce di interruzione del gioco nell’arco della giornata, è previsto il rinvio ad un’intesa con l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli.

Ciò premesso in primo luogo, non risulta che sia stato ancora adottato il decreto del Ministro dell’Economia e delle Finanze, sentite le Commissioni parlamentari competenti, per recepire tale intesa.

3.4. Ne discende, come affermato anche nelle premesse dell’ordinanza sindacale impugnata, che allo stato l’intesa non ha valore cogente, in quanto non recepita da alcun atto normativo, e che “non può spiegare efficacia invalidante sull’ordinanza impugnata” (cfr. TA.R. per il Veneto, 18.4.2018, n. 417).

Inoltre, è utile rilevare che la predetta intesa non ha ad oggetto solo gli orari di funzionamento degli apparecchi per gioco lecito, ma, in ossequio a quanto stabilito dall’art. 1, comma 936, della legge n. 208/2015, si occupa più generale di effettuare un complessivo riordino della materia, con l’obiettivo – unitamente alla fissazione degli orari – di ridurre in modo significativo l’offerta del gioco lecito, in termini sia di volume sia di punti vendita.

Ne discende, pertanto, che il Sindaco di Roma Capitale ha legittimamente esercitato i poteri riconosciutigli dall’ordinamento.

4. Con il terzo motivo si deduce il difetto di istruttoria della medesima ordinanza sindacale, sostenendo che questa non avrebbe tenuto conto in modo adeguato dei risultati di uno studio sui fenomeno delle dipendenze (tra cui quelle da gioco) e che la restrittiva regolamentazione introdotta dal Comune sarebbe in grado di produrre effetti distorsivi, limitando in modo eccessivo l’iniziativa economica privata degli operatori economici del settore delle scommesse, senza assicurare un efficace contrasto del fenomeno della ludopatia.

In proposito va rilevato che l’ordinanza impugnata contiene un puntuale riferimento alle esigenze di tutela della salute pubblica e del benessere individuale e collettivo dei cittadini, al cui soddisfacimento è preordinata, attraverso la lotta alla dipendenza da gioco cui è strumentale, la riduzione oraria degli apparecchi per il gioco lecito in tutto il territorio comunale.

Nelle premesse dell’ordinanza si dà conto dei dati acquisiti, all’esito di un’attenta istruttoria condotta dall’Amministrazione capitolina.

In particolare, si menzionano i dati tratti dal Sistema Informativo Regionale Dipendenze del Lazio presso i Ser.D (Servizi pubblici per le Dipendenze) delle ASL della Regione Lazio relativi a persone in trattamento per problematiche relative al gioco d’azzardo patologico.

Sono state, infine, richiamate anche fonti scientifiche, come lo studio sulle “Dipendenze comportamentali/gioco d’azzardo patologico: progetto sperimentale nazionale di sorveglianza e coordinamento/monitoraggio degli interventi”, curato dal Ministero della Salute.

Come già rilevato da questo Tribunale (sentenza n. 12322/2018 cit.), a ciò va aggiunto che i casi patologici di dipendenza dal gioco che sono emersi rappresentano soltanto una minima parte di quelli complessivi: posto che spesso essi rimangono sottaciuti, non essendo noti nemmeno a parenti e conoscenti, per cui non risultano contabilizzati.

La gravità del fenomeno giustifica ampiamente, nel quadro dei principi dettati dalla Carta Costituzionale in tema di salute pubblica, un intervento come quello in esame e l’adozione di ogni possibile rimedio ivi compreso l’adozione di provvedimenti sanzionatori come quello di cui si discute in questa sede.

Inoltre, l’ordinanza sindacale n. 111 del 26 giugno 2018 svolge una importante funzione preventiva, in quanto mira non solo a limitare il fenomeno esistente, ma ad evitare il diffondersi del vizio della ludopatia, in particolare tra le fasce più deboli della popolazione (giovani utenti ed anziani).

5. Sulla base di tali considerazioni, contrariamente a quanto dedotto, risulta, pertanto, rispettato anche il principio di proporzionalità, così come appare garantito un idoneo contemperamento degli interessi: da una parte la tutela della salute e del benessere individuale e collettivo, dall’altra la libertà di iniziativa economica e la tutela del lavoro.

È evidente, infatti, che ove l’accesso al gioco non fosse limitato si accrescerebbe notevolmente il rischio di diffusione di fenomeni di dipendenza, con conseguenze negative sulla vita personale e familiare dei cittadini, sia a carico del servizio sanitario e dei servizi sociali, chiamati a contrastare patologie e situazioni di disagio connesse alle ludopatie.

In ordine alla denunciata violazione dei principi di proporzionalità, si osserva inoltre che l’ordinanza impugnata determina gli orari di funzionamento degli apparecchi di intrattenimento e svago con vincita in denaro, ovunque installati e collocati, con esclusione dei giochi che non avvengono tramite apparecchi o che non erogano vincite in denaro, per cui tali orari non riguardano l’apertura e la chiusura delle sale bingo, ma il funzionamento di detti apparecchi, ove nelle stesse fossero installati.

L’uniformità degli orari per il funzionamento degli apparecchi per tutte le tipologie di esercizi che possano prevederli, così come l’orario indifferenziato per tutto il territorio comunale, appaiono ragionevolmente giustificati e del tutto proporzionati rispetto all’intento di prevenire la trasmigrazione degli utenti dall’una all’altra tipologia di esercizi, ovvero dall’una all’altra zona del territorio comunale, fenomeni che verosimilmente si verificherebbero invece in caso di diversificazione di orari e di zone.

6. Non meritano adesione gli ulteriori profili di censura di cui al quarto e quinto motivo, che si dirigono avverso il provvedimento sanzionatorio del Questore, ché nella parte in cui, discostandosi dalla ordinanza sindacale ha disposto “la sospensione per la durata di giorni 7 (sette) della licenza ex art. 88 TULPS”.

In proposito il Consiglio di Stato nella menzionata decisione n. 1933/2018 ha ritenuto che deve iconoscersi la necessità, sotto il profilo logico -– sistematico, che la reiterata violazione della disciplina sindacale degli orari di apertura delle sale da gioco e di funzionamento degli apparecchi con vincite in danaro, possa essere seguita da una misura ulteriore e diversa dalla sanzione pecuniaria, che curi l’interesse pubblico, in modo da incidere in modo diretto sull’attività (del gioco e del funzionamento degli apparecchi di gioco), sospendendola per un tempo ragionevole, adeguato e idoneo.

Ciò premesso, considerato che la legge 25 agosto 1991, n. 287 ha disposto (con l’art. 9, comma 3) che “la sospensione del titolo autorizzatorio prevista dall’articolo 100 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773, non può avere durata superiore a quindici giorni…”, la sanzione irrogata nel caso di specie non sembra esorbitare dai margini di discrezionalità attribuiti (anche) all’Autorità provinciale di P.S.-. Di modo che la sospensione dell’attività, per un periodo massimo di sette giorni, risulta significativa, adeguata e proporzionata, ed idonea a garantire un reale effetto di deterrenza e di afflittività, contemperando in modo non irragionevole l’interesse sanzionatorio dell’autorità sindacale ed il principio della libertà d’iniziativa economica.

In proposito è utile osservare che la giurisprudenza amministrativa ha precisato, inoltre, che anche la mera violazione delle modalità di svolgimento del servizio autorizzato costituisce abuso cui può conseguire la sospensione ex art. 10, giacché l’autorizzazione deve essere utilizzata conformemente alle prescrizioni contenute nella legge e nelle altre varie fonti sub – primarie e la loro violazione costituisce un uso anomalo e quindi un abuso del titolo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 29 settembre 2010, n. 7185). Secondo una più risalente giurisprudenza, ancora del tutto attinente al caso di specie, gli abusi che legittimano la revoca o la sospensione di una licenza di polizia (nel caso all’esame del giudice di appello si trattava di commercio di preziosi) non consistono solo nell’uso della stessa per scopi diversi da quelli per i quali il titolo è stato rilasciato, ma anche nel dispregio delle prescrizioni e delle regole procedurali che il titolare è tenuto ad osservare (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 7 luglio 1992, n. 674).

Il Consiglio di Stato ha, pertanto concluso che “dalla delineata ricostruzione della materia oggetto di controversia deve in conclusione ritenersi che, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, anche la previsione dell’irrogazione di una misura amministrativa restrittiva, denominata o meno – ma il dato è nominale, in realtà trattandosi come si è visto di un’azione di amministrazione attiva – ‘sanzione accessoria’, quale conseguenza della violazione dell’ordinanza sindacale di disciplina degli orari di apertura delle sale da gioco e scommesse e del funzionamento di apparecchi con vincite di gioco in danaro, è coperta da apposita previsione di legge, che può essere ragionevolmente individuata proprio nell’art. 10 del T.U.L.P.S. (secondo cui “Le autorizzazioni di polizia possono essere revocate o sospese in qualsiasi momento, nel caso di abuso della persona autorizzata”, di cui non può predicarsi – avendo come presupposto un “abuso” – un rapporto esclusivo a servizio delle sole autorizzazioni di polizia in senso stretto, dovendo al contrario tale previsione intendersi applicabile anche a quelle autorizzazioni che, per effetto dell’art. 19 del D. Lgs. n. 616 del 1977 sono state trasferite ai comuni e per l’abuso del titolo costituito, nella fattispecie in esame, dalla (ripetuta) violazione delle disposizioni, legittimamente date dall’autorità comunale, in tema di orario di apertura e funzionamento delle sale gioco autorizzate”.

Per tutte le suesposte considerazioni il ricorso deve, pertanto, essere respinto.

Le spese del giudizio seguono la regola della soccombenza nella misura indicata nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio in favore del Ministero dell’Interno, che liquida nella misura complessiva di € 1500,00 (millecinquecento/00) oltre accessori dovuti per legge”.