Il Tar Lombardia – Sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda) – ha dichiarato improcedibile il ricorso presentato da una società contro il Comune di Bergamo, in cui si chiedeva l’annullamento del provvedimento con il quale è stata ingiunta alla ricorrente la sospensione dell’attività di sala giochi e VLT, con annessa somministrazione di alimenti e bevande, per una settimana lavorativa, da mercoledì 9 ottobre 2019 a martedì 15 ottobre 2019; della determinazione del responsabile della Direzione Edilizia Privata e Attività Economiche n. 1446-16 del 5 luglio 2016, con la quale sono stati definiti i criteri di irrogazione delle sanzioni amministrative accessorie in materia di commercio e attività produttive: del regolamento per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo lecito, approvato con deliberazione consiliare n. 71 del 6 giugno 2016, e modificato con deliberazione consiliare n. 31 del 20 marzo 2017, relativamente all’art. 5 comma 3, che per il mancato rispetto degli orari prevede, oltre alla sanzione pecuniaria, la sanzione accessoria della sospensione dell’attività fino a tre mesi.

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Il ricorso è stato dichiarato improcedibile a causa della cessione della sala giochi a un nuovo titolare. Le sanzioni amministrative riflettono infatti una responsabilità personale.

Da notare come per il Tar “l’autorizzazione delle sale giochi e delle attività accessorie ai sensi dell’art. 86 commi 1 e 2 del TULPS, ad eccezione dei profili riguardanti l’ordine pubblico, è stata da tempo trasferita nella competenza dei Comuni (v. art. 19 comma 1 n. 8 del DPR 24 luglio 1977 n. 616; art. 164 comma 1-d del Dlgs. 31 marzo 1998 n. 112). L’autorizzazione degli apparecchi per il gioco lecito ai sensi degli art. 88 e 110 comma 6 del TULS è invece rimasta nella competenza della Questura;

(b) poiché l’utilizzo degli apparecchi per il gioco lecito è possibile solo negli orari di apertura delle sale giochi, i quali sono parimenti attribuiti alla competenza dei Comuni ai sensi dell’art. 50 comma 7 del Dlgs. 18 agosto 2000 n. 267, è necessario un coordinamento tra i due tipi di autorizzazione. È evidente, infatti, che una regolamentazione comunale troppo restrittiva potrebbe cancellare il valore economico degli apparecchi per il gioco lecito autorizzati dalla Questura. Inoltre, le valutazioni di ordine pubblico alla base dei provvedimenti della Questura non coincidono necessariamente con gli obiettivi di carattere amministrativo perseguiti dai Comuni. Da questo potrebbero derivare regolamentazioni delle fasce orarie tra loro incompatibili;

(c) nello specifico il problema è superato, perché l’autorizzazione della Questura contiene un rinvio agli orari stabiliti dal Comune. Non essendo evidenziati conflitti sotto altri profili, si deve ritenere che nell’autorizzazione comunale ex art. 86 del TULPS sia ricompreso, per accordo delle amministrazioni interessate, anche l’obbligo di rispettare le fasce orarie nelle quali, su disposizione del sindaco, gli apparecchi per il gioco lecito devono essere disattivati;

d) ne consegue che in caso di mancato rispetto delle fasce orarie risultano applicabili gli art. 17-bis e 17-quater comma 1 del TULPS, i quali consentono all’amministrazione competente per le autorizzazioni di cui all’art. 86 del TULPS (ossia al Comune) di applicare la sanzione accessoria della sospensione dell’attività per un periodo non superiore a tre mesi.

(e) questa previsione ha carattere speciale rispetto al potere di sospensione previsto in via generale dall’art. 10 del TULPS per il caso di abuso delle autorizzazioni. Peraltro, la norma speciale è più favorevole, in quanto, a fronte di un identico potere di sospensione, viene fissata la durata massima della sanzione;

(f) per questi aspetti, dunque, l’attività sanzionatoria del Comune nei confronti della ricorrente appare legittima, e coordinata con l’intervento repressivo della Questura. Quest’ultima ha infatti adottato solo la sanzione pecuniaria, lasciando al Comune il compito di valutare l’applicazione della sanzione accessoria”.

Si legge: “1. La società ricorrente è titolare di una sala giochi e VLT (Video Lottery Terminal), con annessa somministrazione di alimenti e bevande, situata nel Comune di Bergamo.

2. Le attività di sala giochi e somministrazione sono state autorizzate dal Comune con provvedimento di data 3 febbraio 2014. L’installazione degli apparecchi per il gioco lecito è stata invece autorizzata dalla Questura di Bergamo con provvedimento del 6 settembre 2013, adottato ai sensi degli art. 88 e 110 comma 6-b del RD 18 giugno 1931 n. 773 (TULPS). Il suddetto provvedimento vincolava il gestore al rispetto degli orari stabiliti dal Comune.

3. Nel corso di un controllo svolto il 17 luglio 2019 agenti della Questura hanno contestato alla ricorrente la violazione degli orari stabiliti dal Comune, da ultimo con ordinanza del sindaco n. 1 del 23 marzo 2017. La suddetta ordinanza, allo scopo di limitare il gioco compulsivo e prevenire la ludopatia, dispone che gli apparecchi per il gioco lecito vengano disattivati nelle fasce orarie 7.30-9.30, 12.00-14.00, 19.00-21.00. Nello specifico, invece, alle ore 12.35 era presente nel locale una persona ancora intenta a giocare con uno degli apparecchi installati.

4. Per tale violazione gli agenti della Questura hanno applicato al gestore della sala giochi la sanzione pecuniaria di € 1.032.

5. Il Comune, con provvedimento del responsabile della Direzione Commercio e Servizi Cimiteriali di data 3 settembre 2019, ha disposto per la medesima violazione la sanzione accessoria della sospensione dell’attività per una settimana lavorativa, da mercoledì 9 ottobre 2019 a martedì 15 ottobre 2019.

6. La sanzione accessoria è stata determinata sulla base del regolamento comunale per la prevenzione e il contrasto delle patologie e delle problematiche legate al gioco d’azzardo lecito. L’art. 5 comma 3 del regolamento stabilisce, da un lato, che l’ordinanza di determinazione degli orari costituisce prescrizione dell’autorità di pubblica sicurezza ai sensi dell’art. 9 del TULPS, e dall’altro che la violazione degli orari è punita ai sensi degli art. 17-bis e seguenti del TULPS, ossia, in aggiunta alla sanzione pecuniaria, con la sanzione accessoria della sospensione dell’attività per un periodo non superiore a tre mesi (v. art. 17-quater comma 1 del TULPS).

7. La graduazione della sanzione applicata in concreto (una settimana lavorativa) è stata effettuata sulla base dei criteri contenuti nella determinazione del responsabile della Direzione Edilizia Privata e Attività Economiche del 5 luglio 2016. Tale determinazione stabilisce che quando non vi sia un termine minimo di sospensione dell’attività, la sospensione è di una giornata alla prima e alla seconda violazione, di un dodicesimo del massimo alla terza violazione, di un terzo del massimo alla quarta violazione, e del massimo alla quinta violazione.

8. Nel caso della ricorrente, prima della contestazione del 17 luglio 2019 vi erano state altre due violazioni degli orari degli apparecchi per il gioco lecito (7 ottobre 2016, 11 gennaio 2018).

9. Contro il provvedimento di sospensione e gli atti presupposti la ricorrente ha presentato impugnazione, formulando censure che possono essere sintetizzate come segue: (i) violazione dell’art. 17-bis del TULPS, che non contiene alcun riferimento alle autorizzazioni di cui al successivo art. 88, e quindi non consentirebbe l’applicazione della sanzione accessoria della sospensione di cui all’art. 17-quater comma 1; (ii) violazione dell’art. 10 del TULPS (come interpretato da CS Sez. V 28 marzo 2018 n. 1933), in quanto la sospensione dell’attività non sarebbe proporzionata alla gravità dei fatti.

10. Il Comune si è costituito in giudizio, chiedendo la reiezione del ricorso.

11. Questo TAR, con ordinanza n. 385 del 25 ottobre 2019, ha accolto la domanda cautelare.

12. Nella memoria depositata il 19 marzo 2020 il Comune ha evidenziato che in corso di causa la ricorrente, con atto notarile del 7 ottobre 2019, ha ceduto il ramo d’azienda riguardante l’attività di sala giochi e VLT, con annessa attività di somministrazione di alimenti e bevande. Di conseguenza, poiché le sanzioni amministrative riflettono una responsabilità personale, viene eccepita la sopravvenuta carenza di interesse, in quanto la società cessionaria, estranea alla violazione, non dovrà subire alcuna sospensione dell’attività.

13. La circostanza della cessione del ramo d’azienda è confermata dalla ricorrente nella memoria depositata il 19 marzo 2020. Su questo presupposto, la ricorrente chiede una pronuncia di improcedibilità, ma insiste per la condanna del Comune alle spese di lite per soccombenza virtuale.

14. Così riassunta la vicenda contenziosa, sulle questioni rilevanti ai fini della decisione si possono svolgere le seguenti considerazioni:

(a) l’autorizzazione delle sale giochi e delle attività accessorie ai sensi dell’art. 86 commi 1 e 2 del TULPS, ad eccezione dei profili riguardanti l’ordine pubblico, è stata da tempo trasferita nella competenza dei Comuni (v. art. 19 comma 1 n. 8 del DPR 24 luglio 1977 n. 616; art. 164 comma 1-d del Dlgs. 31 marzo 1998 n. 112). L’autorizzazione degli apparecchi per il gioco lecito ai sensi degli art. 88 e 110 comma 6 del TULS è invece rimasta nella competenza della Questura;

(b) poiché l’utilizzo degli apparecchi per il gioco lecito è possibile solo negli orari di apertura delle sale giochi, i quali sono parimenti attribuiti alla competenza dei Comuni ai sensi dell’art. 50 comma 7 del Dlgs. 18 agosto 2000 n. 267, è necessario un coordinamento tra i due tipi di autorizzazione. È evidente, infatti, che una regolamentazione comunale troppo restrittiva potrebbe cancellare il valore economico degli apparecchi per il gioco lecito autorizzati dalla Questura. Inoltre, le valutazioni di ordine pubblico alla base dei provvedimenti della Questura non coincidono necessariamente con gli obiettivi di carattere amministrativo perseguiti dai Comuni. Da questo potrebbero derivare regolamentazioni delle fasce orarie tra loro incompatibili;

(c) nello specifico il problema è superato, perché l’autorizzazione della Questura contiene un rinvio agli orari stabiliti dal Comune. Non essendo evidenziati conflitti sotto altri profili, si deve ritenere che nell’autorizzazione comunale ex art. 86 del TULPS sia ricompreso, per accordo delle amministrazioni interessate, anche l’obbligo di rispettare le fasce orarie nelle quali, su disposizione del sindaco, gli apparecchi per il gioco lecito devono essere disattivati;

(d) ne consegue che in caso di mancato rispetto delle fasce orarie risultano applicabili gli art. 17-bis e 17-quater comma 1 del TULPS, i quali consentono all’amministrazione competente per le autorizzazioni di cui all’art. 86 del TULPS (ossia al Comune) di applicare la sanzione accessoria della sospensione dell’attività per un periodo non superiore a tre mesi;

(e) questa previsione ha carattere speciale rispetto al potere di sospensione previsto in via generale dall’art. 10 del TULPS per il caso di abuso delle autorizzazioni. Peraltro, la norma speciale è più favorevole, in quanto, a fronte di un identico potere di sospensione, viene fissata la durata massima della sanzione;

(f) per questi aspetti, dunque, l’attività sanzionatoria del Comune nei confronti della ricorrente appare legittima, e coordinata con l’intervento repressivo della Questura. Quest’ultima ha infatti adottato solo la sanzione pecuniaria, lasciando al Comune il compito di valutare l’applicazione della sanzione accessoria;

(g) la decisione di disporre la sospensione è ampiamente discrezionale, e non censurabile, considerando l’esistenza di precedenti specifici;

(h) nella quantificazione della sospensione vi sono invece delle criticità. I criteri introdotti dalla determinazione del responsabile della Direzione Edilizia Privata e Attività Economiche del 5 luglio 2016 hanno il pregio di assicurare la certezza del diritto, ma considerano unicamente il numero delle violazioni, senza consentire una graduazione in base alla gravità del fatto accertato in concreto;

(i) in questo modo, vengono applicati solo in parte i principi generali codificati per le sanzioni amministrative pecuniarie e accessorie dall’art. 11 della legge 24 novembre 1981 n. 689.

15. Il ricorso deve quindi essere dichiarato improcedibile, con accertamento della soccombenza virtuale del Comune.

16. Le motivazioni sopra esposte, tuttavia, inducono a qualificare la soccombenza del Comune come parziale, in quanto la violazione posta in essere dalla ricorrente era comunque assoggettabile alla sanzione accessoria della sospensione dell’attività, e l’accoglimento del ricorso avrebbe comportato unicamente un vincolo a rideterminare la suddetta sanzione con riferimento alla gravità della situazione concreta.

17. Per tali ragioni può essere disposta una parziale compensazione delle spese, come precisato nel dispositivo.

18. Il contributo unificato è a carico dell’amministrazione ai sensi dell’art. 13 comma 6-bis.1 del DPR 30 maggio 2002 n. 115.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)

definitivamente pronunciando:

(a) dichiara improcedibile il ricorso;

(b) condanna il Comune a versare alla ricorrente, a titolo di spese di giudizio, l’importo di € 1.500, oltre agli oneri di legge;

(c) pone il contributo unificato a carico del Comune.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa”.